能力扶贫：精准扶贫的发展型视角

□王 磊 ，张 冲

（西华大学社会发展学院，四川 成都 610039）

能力扶贫：精准扶贫的发展型视角

□王 磊 ，张 冲

（西华大学社会发展学院，四川 成都 610039）

精准扶贫时代，多元化贫困治理主体和多样性扶贫措施日见成效。然而，政府绩效评价目标的“短期性”与能力扶贫效果的“长期性”形成矛盾，其中数据造假和“强行脱帽”层出不穷，返贫现象突出。究其根源在于能力扶贫未能实现目标、手段、对象和标准的系统化，“显性能力扶贫”到“隐性能力扶贫”的阶梯未打通，容易跌入“贫困黑洞”，造成代际贫困。因此，要想彻底摆脱贫困必须对贫困人群进行能力塑造，需要通过全方位和系统化的赋权激发其内驱力，将能力提升内化为其自我认知。从发展型社会政策视角对能力扶贫进行理论介绍和实践经验总结，将有助于精准扶贫效能的提升和改革成果的保障，使精准扶贫更具有经济和社会协调发展的意义。

贫困；扶贫；能力贫困；精准扶贫；发展型

社会福利模式经历了“残补型”到“制度型”再到“发展型”的转型，贫困概念经历了“道德导向”到“经济导向”再到“能力导向”的演变，福利工具的使用表现为由“社会救助”到“社会保险”再到“社会服务”的侧重。随着我国进入扶贫的攻坚阶段，仅通过经济手段对“显性贫困”进行静态扶贫已经不能满足精准扶贫的要求，而需要将贫困概念与福利模式和福利工具相匹配才能摆脱“隐性贫困”。在精准扶贫的实践中能力扶贫的需求倾向已经凸显，但模式与机制间的矛盾，制约了改革成果的彰显。因此，系统化和前瞻性的能力扶贫将有助于精准扶贫的实现。

1 贫困的演变：从“道德导向”到“能力导向”

贫困是一个极富张力的概念，它经历了从“一维”到“多维”，从“显性”到“隐性”，从“工具性”到“发展性”的演变，这是人类需求不断满足和扩张的演变。概念的演变，辅之以政治、经济和社会政策的调节，使得贫困呈现出由道德评价到经济评价再到能力评价的变化趋势。

资本主义兴起前，贫困表现为“道德性一维”。古希腊-罗马时期贫困产生的逻辑被认为是匮乏的物质财富与人性的贪婪之间的矛盾，“增长的贪婪超过减少的财富”［1］，贫困对社会秩序造成威胁，具有“恶”的道德评价。因而，通过教化和法令控制非分的欲望成为反贫困的唯一措施。在基督教取得西方世界的管理权后，对穷人“善”的道德责任观取代“恶”的道德评价，宗教救济取代自律自修。此时，教会和慈善人士的实物救济成为反贫困主要措施，穷人因此要承受“院内救济”禁锢和政治权利剥夺。

资本主义兴起后，贫困表现为“经济性一维”。贫困定义从道德评价向经济一维量化识别分裂。罗恩特里（Seebohm Rowntree）将处于基本贫困的家庭定义为“总收入不足以获得维持体能所需要的最低数量的生活必需品”［2］。维持生命所必需的生活资源和基本尊严构成了最低的生存要件，使贫困概念具有不可回避的“绝对性”。在排除生存能力差异的前提下，绝对贫困具有外显性，成为判定生活水平、社会阶层和救助客体的重要标尺，具有明显的“工具性”特征。另外，贫困的个体、群体、地区和时代差异决定其具有动态性和对比性。个体或群体社会阶层、生活习惯、心理感受和价值观念的差异，造成贫困处境的差别，形成心理满足和贫困认定的差异性，形成贫困概念的“相对性”。可见，无论是绝对贫困还是相对贫困都是从生活资料的需求和供给角度出发，具有明显的“经济性一维”特征。

贫困识别和贫困标准的出现是贫困从“一维”到“多维”扩散的标志。1889年布思（Charles Booth）首先提出贫困线概念，朗特里（Benjamin Seebohm Rowntree）用食品、房租、衣物、燃料等6种“基本需要”来确定最低营养需求标准作为贫困线，贫困被归因于社会经济结构弊端而非个人惰性［3］。贫困线被定义为在特定社会中，可以预期一个人具有足够营养条件的总消费支出［4］，穷人被定义为消费水平或收入水平低于贫困线的人。贫困线具有判定贫困人口和提供社会救济的依据功能，以及维持廉价劳动力与劳动力市场的稳定关系的功能［5］，工具性特征明显。然而，汤森（Peter Townsend）认为，贫困不仅是基本生活必需品缺乏的“绝对剥夺”，而是因缺乏社会资源被排斥在正常生活方式和社会活动之外的“相对剥夺”。汤森运用相对收入标准（不同类型家庭平均收入的50%）作为测量相对贫困的贫困线，并提出贫困的剥夺标准，运用包含生活、娱乐、教育、健康和社会关系在内的13个指标计算出客观和主观剥夺指数［6］。汤森的贫困识别超越了纯粹经济学分析方法，具有社会学内涵，将贫困的隐性因素曝光，其政策理念实现了从“经济性一维”到 “形式性多维”的转变。

能力贫困的提出，实现了贫困从“形式性多维”到“实质性多维”的演变。虽然汤森认识到贫困产生的多维隐性因素，但在扶贫政策方面却依然停留在经济救助手段，对于反贫困停留于表面形式。为了从根本上摆脱贫困，深入挖掘贫困的隐性特征，阿马蒂亚·森（Amartya Sen）从政治学角度对贫困进行界定，提出“可行能力”（Capability）概念，引入能力贫困评价方法。森认为，即使在基本必需品集合和贫困线被确定下来之后，贫困的定量化分析似乎也需要把绝对贫困与相对贫困结合起来考虑，绝对贫困度量必须由相对贫困来补充［7］。穷人因缺乏构成“可行能力”的构成要件：政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保以及防护性保障，而缺乏生活的实质自由，进而失去自我发展的基础［8］。所以，扶贫应该是赋予穷人“可行能力”，通过发挥穷人主体能动性，激发多元性的潜在权利需求，改变其政治权利现状，实现彻底脱贫。以维持经济发展和社会稳定为目的的扶贫具有强烈的“工具性”特征，脱贫具有形式主义；而以追求人的权利和自由为目的的扶贫则具有明显的“发展性”特征，使脱贫具有稳定性效果。

多维贫困的概念已经被西方国家广泛运用，并辅之以多元复合贫困线作为政策依据。这一过程是西方福利国家福利思潮和价值理念演变的过程，其表现为：从“市民权利”到“公民权利”、从“消极自由”到“积极自由”、从“消极福利”到“积极福利”的演变。“能力导向”扶贫成为实质多维贫困观的政策设计落脚点。

2 能力贫困的阶梯分析：从“显性需求”到“隐性需求”

美国过去50年的反贫困经验显示，仅仅发展宏观经济和单纯的经济扶贫不会消除贫困［9］。当“显性需求”满足不能上升到“隐性需求”层次时，穷人将跌入“贫困黑洞”，健康贫困、经济贫困、文化贫困、能力贫困的死循环很难让穷人彻底摆脱贫困，其微弱的优势将被“吸光”，返贫现象和贫困代际传递将始终存在。能力扶贫就是从动态性和发展性视角，通过整体性和能力塑造方法打通“显性需求”到“隐性需求”满足的阶梯，绕过“贫困黑洞”最终实现彻底脱贫。个人在生活中改变事物的能力比他们生活人口特征或经济情况的改变更重要［10］。从根本来看，能力扶贫实现了从基本需求保障到权利保障的阶梯上升。

从需求满足的性质来看，贫困可分为显性贫困和隐性贫困。显性贫困是指贫困的表现形式外显于日常生活中，易于被发觉也易于被改变，是贫困识别的主要依据，具体包括基本贫困和禀赋贫困①基本贫困是指维持基本生活的物资条件匮乏，包括饮食、衣服、能源、住所、出行、网络等资源未能达到人们基本生存的水平；禀赋贫困是指由先天具备或外界赋予的有形资本和无形资本的总和，包括土地资源、自然环境、地理区位、健康水平、劳动能力等。。隐性贫困是指不易于被发现，不直接造成贫困，但确实影响贫困发生的隐性表现形式，包括教育贫困、就业贫困、资产贫困、社交贫困、权利贫困等。显性贫困具有直接性、静态性、绝对性和基础性，而隐性贫困具有间接性、动态性、相对性和发展性。通过能力扶贫有助于打通显性贫困到隐性贫困的阶梯通道，能有效协调经济与社会关系，具有发展性。能力贫困具有阶梯性表征，从“显性能力贫困”到“隐性能力贫困”呈现阶梯上升势态，是从基本生存需求到高级权利需求的实现过程，前者为后者的基础，后者为前者的巩固条件。经济贫困国家和福利政策落后的国家注重“显性能力贫困”的脱贫，脱贫长期性效果不佳。越是经济发达和福利政策体系健全的国家，越强调对“隐性能力贫困”的化解，以稳固脱贫实效。

“显性能力贫困”需要提升的是基本能力和禀赋能力。因缺乏基本生存资料，导致基本生存权利和人格尊严被剥夺是基本能力贫困的具体体现，可以通过以现金供给和实物供给为主的社会救助给予能力提升。禀赋能力的提升可以通过改善医疗水平、健全医保体系、投资自然环境和移民迁徙来实现。可见，“显性能力贫困”的改善主要依靠制度型的社会救助和社会保险来实现，具有临时性。在此基础上，“隐性能力贫困”的改善更具稳定性。教育贫困可通过整合教育资源进行，对弱势区域和困难群体资源倾斜、政策扶持，加大对贫困人群和贫困地区的教育资金和资源投入。就业贫困则需强化社会服务，为贫困群体制定个性化的职业规划、提供就业信息、安排技能培训、调试就业心理、适应就业环境，以服务提供实现能力提高。资产贫困需要进行资本建设，按照政府和个人共同出资的方式建立资本账户，通过严格的管理以达到对不时之需和对教育服务进行补贴的目的，最终恢复穷人的自信心。社交贫困要通过以社会工作为表现形式的社会服务赋权来改善贫困个体的家庭关系、朋友关系和其他社会关系，以此丰富其社会资源。权利贫困则需个人提高教育能力、就业能力、组织能力、信息获取能力和自我表达能力，增加参与社会活动和政治活动的机会，通过社会服务赋权提高自决水平和自信心。政府应该从公共服务供给、信息建设和制度完善入手，打通利益表达和权利表达的通道，实现群体赋权。

在打通“显性能力贫困”到“隐性能力贫困”阶梯进程中，消除能力贫困的对策路径经历了从社会救助到社会保险再到社会服务的发展历程。从福利模式的角度进行分析，体现了从“剩余型福利模式”到“制度型福利模式”再到“发展型福利模式”的演变过程。这一过程打破了传统的经济扶贫模式，向服务扶贫和权利扶贫转换，这也是发展型社会政策的具体体现。“第三条道路”的代表英国和美国在贫困人口隐性能力建设实践中尤为突出，英国的“工作福利”政策和美国的“资产建设”政策就是典型代表。

3 精准扶贫中能力扶贫的中国经验与缺陷：理想与现实的矛盾

2013年，习近平总书记在湘西调研扶贫攻坚时首次提出“精准扶贫”思想，这标志着我国进入“精准扶贫”时代。此后，相关政策和文件陆续出台，精准扶贫之路实现了从“输血式”传统扶贫向“造血式”开放扶贫的转型。转型的中国经验主要包括：其一，“靶向性”动态干预调整，构建精准扶贫开发体系。精准扶贫实现了瞄准机制的个体精准和区域精准的统一，构建了“精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核”四大机制整体开发的科学扶贫体系；其二，多元化主体参与治理，建立开发扶贫融合体系。我国正在形成政府引导，市场调节，政府、市场和社会多元主体整合参与的融合式扶贫开发体系；其三，多样化形式开展扶贫，突破单向扶贫治理瓶颈。在多元主体参与贫困治理的机制下，政府以项目发包的方式投资扶贫项目，公益慈善、项目帮扶、就业帮扶、产业扶贫、经济合作和村企共建等扶贫方式层出不穷，小额贷款、农超对接、电商扶贫、家庭农场等特色扶贫项目纷纷涌现。可以说，精准扶贫实现了从扶贫主体、客体、内容和形式全方位精准导向。

精准扶贫的政策实践，开始呈现出能力扶贫的价值导向和政策实践。其一，彰显杜绝返贫政策抱负，体现能力扶贫价值导向。精准扶贫以区位优势、资源优势、文化优势和产业优势为基础，通过地区对口帮扶、企业对口帮扶、农户对口帮扶的方式，以差异化和个性化帮扶，体现了能力扶贫的价值导向。其二，强化显性能力扶贫，提升基本能力和禀赋能力。通过精准的资金支持、实物救济和基础设施建设提升基本能力；通过环境改造、异地搬迁、医保补贴和基础医疗资源建设投入提升禀赋能力。其三，引入隐性能力扶贫，协调经济社会发展。“筑巢引凤”引进劳动密集型企业落户，提供就业岗位和培训机会，提升就业能力。通过“建档立卡”精准识别，按照“户主申请——村民小组提名——村民代表评议和票决——村委会审查——乡镇府审核——县扶贫办复核——县人民政府审批”的识别程序，培养参与能力和表达能力，激发维权意识，提升权利能力［11］。

然而，精准扶贫的现实特点与能力扶贫的目标要求形成鲜明矛盾，成为了精准扶贫攻坚阶段的主要障碍。主要表现为：

其一，政府绩效评价目标的“短期性”与能力扶贫目标的“长期性”形成矛盾。迫于绩效考核压力和政绩目标驱使，有些政府只注重扶贫的表面效果形成“数字扶贫”，有些政府强行摊派脱贫任务或“强行摘帽”。然而，贫困人群的能力塑造过程和扶贫效果稳定具有长期性，短期行为将造成显性贫困和隐性贫困的阶梯被人为阻隔，“贫困黑洞”和返贫现象出现。

其二，精准扶贫手段的“显性”倾向与能力扶贫手段的“隐性”倾向形成矛盾。当前精准扶贫行动虽体现出经济扶贫和能力扶贫等多维手段倾向，但依然以现金和实物为主要手段，停留在经济扶贫阶段，并未实现扶贫手段的“能力导向”转换，政策效果稳定性较差，返贫率较高。根据124个贫困村调查数据测算发现，近3年来贫困地区平均返贫率为12.9%。六盘山区、燕山-太行山区和秦巴山区返贫率分别高达53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肃、河北返贫率分别达到67.2%、53.7%和35.4%［12］。

其三，精准扶贫对象“绝对化”与能力扶贫的对象“相对化”形成矛盾。2015年我国贫困标准为农民年人均纯收入2 800元，精准扶贫对象属于绝对贫困范畴，基本生活维持困难。加之基本社会保障并未实现全覆盖，医疗资源匮乏，医疗保障和养老保障支付水平低，保障不全面，导致因病返贫和因老返贫的现象突出。而能力扶贫则以满足隐性贫困为主，“相对化”特征明显，缺乏基础的显性条件将很难跨越“贫困黑洞”进入赋权需求阶段。

其四，精准扶贫标准的单一性和能力扶贫标准的系统性形成矛盾。以收入水平为标准的贫困识别方法局限性明显，导致社会服务资源供给不足，专业社工人员稀缺，服务供给不能满足贫困人群扶贫的要求，未能从根本上提升贫困人口能力。只有建立多维贫困识别标准，方能实现能力扶贫。

4 能力扶贫的中国路径：赋权与多维能力提升

以多维贫困为定义，建立能力导向机制。一方面，进一步完善扶贫兜底机制，尽快实现全民参保，适度提高保障水平，提升医保和养老保险的保障效能。扩充临时救济资金体量，丰富临时补贴项目，实施差异化特惠补贴，实现显性贫困的兜底保障。另一方面，推广以能力为导向的多维贫困定义，建立多维能力提升机制。

以风险防范为目标，建立社会投资国家。我国已逐渐进入到风险社会，以政府为主导和以补缺为目标的扶贫政策将很难应付多样化贫困成因和表现。因此，我们在现阶段就应该以风险防范为目标，以发展型社会政策为理念，建立社会投资国家。政策目标方面，改变福利国家自上而下的利益分配机制，转向实现发展型国家自下而上的能力孵化机制［13］；绩效考核方面，综合短期和长期目标，导入能力扶贫因子，建立追溯机制，完善长期脱贫的考核方法；政策措施方面，改变以现金补贴为主的临时性显现能力贫困投入，转向以社会服务为主的投资性人力资源开发；政策效果方面，改变以数值型的贫困发生率为主的指标效果评价，转向以定性描述和数值指标相结合的赋权结果评价。

以社会服务为工具，建立赋权扶贫机制。社会救助和社会保险针对临时性经济贫困进行实物救济和现金预防，而社会服务则针对长期性能力贫困进行赋权增能。社会服务的本质是通过提供劳动性服务为主的社会工作以消除社会排斥，加强社会融合，激发内生动力，提高自我处置能力，提升自决能力，最终实现赋权。社会服务的主要内容包括康复服务、就业服务、社区照顾、居家服务、心理健康服务、家庭服务等非实物和现金给付的劳动服务。社会服务通过 “唤醒”“参与”“融合”的过程，首先实现贫困人口的自我赋权，提高其自信心和自我发展能力，唤醒其自我认知意识；其次，通过与社会工作者的活动参与和服务接受，帮助其自我决策，以实现个体赋权；再次，通过社区活动和团体活动唤醒参与意识，实现团体赋权；复次，通过政府和社会力量的帮助，以群体的形式对贫困群体进行整体性帮扶和服务，或由贫困群体成立自组织自发脱贫，实现组织赋权；最后，贫困社区或地区参与政治投票和政治决策，以群体的形式获取政治权利和福利资源，最终实现社区赋权。

以资产建设为手段，建立金融保障机制。资产建设是以政府投资为主导，政府和非政府组织为主体，以建立个人发展账户为形式，引导和帮助穷人进行资产积累与投资，来增强穷人抵御风险和自我发展能力［14］。个人账户将改变原有金融扶贫的政府主导特征，以个人所需、能力培养和长远发展为目标取向，通过建立个人金融账户将分散化的金融扶贫项目和资金进行整合。政府将穷人的救助资金、保险基金、福利补贴等项目整合到个人账户，根据个人的教育需求、生活需求、创业需求进行一定比例的资金配备以扩充资金规模，个人在政府的监督下有计划的使用资金。同时，政府对资金进行合理配置和投资，以实现个人账户的保值增值。可见，资产建设在转变政府金融扶贫角色的同时，增强了贫困者的自主意识、自信心和金融投资能力。

以工作福利为政策，建立能力内驱机制。工作福利是发展型社会政策的核心政策措施，是对贫困者能力激活最有效措施，按照政策形式可以分为就业津贴救助和就业服务供给。贫困者就业津贴救助包括就业援助津贴和就业税收减免，当贫困者失业时启动就业援助津贴保障其基本生活以重新获得就业机会，当贫困者进入就业岗位后进行收入税收减免以维持就业信心和内驱力。贫困者就业服务供给包括就业机会、就业信息、就业培训、就业评估等。政府和用人单位通过建立长效合作机制，一则共享资源提供就业岗位，二则共同开发创造就业岗位，以打破行业和地域的区隔。政府可以利用互联网和大数据技术，建立贫困人群就业信息数据库，将用人单位和求职者无缝对接，实现供求平衡。政府的劳动人事部门应该将就业培训资源下沉到地方贫困地区，根据需求提供订单式培训、远程式培训和下沉式培训，将线上线下培训整合。同时，将就业能力评估和培训效果评估相结合，对贫困者进行就业能力资格认证。工作福利的各项政策措施有机相连，互为基础，有效激活贫困者内生动力。

以积极福利为思想，建立双向责任机制。“无责任则无权利”是积极福利的核心思想，其强调个人在享受福利权利的同时应该承担福利责任，这也是公民责任和政府责任的内在统一。在发展型社会福利模式建设的过程中，政府福利责任的体现和福利资源的供给，应该与贫困者福利权利的享受和责任担当相统一，这样将有效防止福利依赖。一方面，政府应该按需为贫困者提供脱贫资源和服务。另一方面，贫困者在享受福利待遇时要经过精准评估，包括资产评估、劳动能力评估和扶贫效用评估。然后，要求受助者必须完成相应的技术培训和素质教育，并从事相应工作任务。该过程既能有效提升扶贫资金使用效率，又能提升贫困者个人能力。

以多元参与为方式，建立多元治理机制。我国开放型扶贫的重要特征就是多元治理主体的贫困治理体系，政府、市场和社会在扶贫中实现多中心协调治理。可是，政府绝对主导、市场参与不足、社会开发不充分严重影响了扶贫效果。因此，政府应加大资金供给和项目开发力度，逐渐从参与者向监督者和裁判员转换。市场主体应该运用市场机制充分介入扶贫开发，创新市场和贫困人口的利益分配机制、利益保障机制、利益调节机制和利益约束机制，以完善市场参与扶贫的主导作用。加大社会组织培育和孵化力度，给予其宽松的成长环境，完善慈善相关法律，培育社会慈善氛围，以充分发挥社会的补充作用。

［1］［7］阿玛蒂亚·森.贫困与饥荒:论权利与剥夺［M］.王宇,王文玉,译.北京:商务印书馆，2001:19,44-45.

［2］柏拉图.理想国［M］.郭斌和,张竹明,译.北京:商务印书馆，1997:60-66.

［3］Townsend,Peter.,1962,The Meaning of Poverty, British Journal of Sociology,Vol.13,?No.3,P210-227.

［4］马丁·瑞沃林.贫困的比较［M］.赵俊超,译.北京:北京大学出版社，2005:43.

［5］宁亚芳.从道德化贫困到能力贫困：论西方贫困观的演变与发展［J］.学习与实践,2014（7）:112-120.

［6］Jeffrey G. Williamson.,1980,Reviewed Work:? Poverty in the United Kingdom:A Survey of Household Resources and Standards of Living?by Peter Townsend, The Journal of Economic History,Vol.40,No.2,P392-393.

［8］阿玛蒂亚·森.以自由看待发展［M］.任赜,于真,译.北京:中国人民大学出版社，2001:4.

［9］康西安等.改变贫困，改变反贫困政策［M］.刘杰,等译.北京:中国社会科学出版社，2014:48.

［10］Sofia Karina Trommlerova, Stephan Klasen, Ortrud Le Mann. ,2015,Determinants of Empowerment in a Capability-BasedPoverty Approach:Evidence from The Gambia,World Development,Vol.66,No.2,P1-15.

［11］武汉大学,中国国际扶贫中心,华中师范大学.中国反贫困发展报告:市场主体参与扶贫专题（2015）［M］.武汉:华中科技大学出版社，2015:94.

［12］王介勇，等.我国精准扶贫政策及其创新路径研究［J］.中国科学院院刊，2016（3）:289-295.

［13］Alban Knecht.,2012,Understanding and Fighting Poverty- Amartya Sen’sCapability Approach and Related Theories,Social Change Review, Vol.10,No.2,P153-176.

［14］彭华民，等.西方社会福利理论前沿：论国家、社会、体制与政策［M］.北京:中国社会出版社，2009:246.

责任编辑 伍 静

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.026

D669

A

1004-0544（2017）04-0157-05

国家社会科学基金青年项目（15CSH 079）。

王磊（1980-），男，云南大理人，管理学博士，西华大学社会发展学院讲师；张冲（1985—），男，四川眉山人，法学博士，西华大学社会发展学院副教授，硕士生导师，四川大学博士后流动站研究人员。