社会办养老机构登记管理研究<br/>——以湖北省为例

社会办养老机构登记管理研究
——以湖北省为例

2017-03-07卢江阳吴湘玲

理论月刊 2017年4期

关键词：养老机构服务

□ 卢江阳，吴湘玲

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

社会办养老机构登记管理研究
——以湖北省为例

□ 卢江阳，吴湘玲

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

随着我国进入老龄化社会，养老压力非常巨大，养老服务需求不断增长，社会办养老机构作为养老服务提供的主体之一，作用愈发凸显。通过跟随湖北省民政厅社会工作小组参与实地调研，主要采用访谈的方法，了解了湖北社会办养老机构的现状，挖掘出登记管理已成为困扰社会办养老机构以及民政部门的棘手问题，经过深入研究并和民政部门反复沟通，提出了具有较强实用性和可操作性的建议，期待对社会办养老机构登记管理问题的解决带来参考价值，最后展望了社会办养老机构登记管理的发展趋势。

社会办养老机构；登记管理；发展展望

1 社会办养老服务机构的含义和类型

社会办养老服务机构是指除政府行政部门以外依法成立的组织、法人或具有完全民事行为能力的公民举办的（含公建民营）各类为老年人提供住养、护理、康复、精神慰籍和日间照料等服务的服务机构，同时登记许可隶属于民政部门的养老机构［1］。设立社会办养老机构应当依法办理筹建审批、机构设置审批、民办非企业登记管理等手续。它的类型多种多样，主要有老年公寓、社区养老院、日间照料中心、居家养老服务中心（城市）和互助养老合作中心（农村）等民政部门认可的养老服务机构。

老年公寓是指向有生活自理能力的老人提供便利和服务的一种设施，是一种既体现老年人居家养老，又能受到社会化服务的新型养老机构，不同于需要提供机体膳食服务的养老院，也不同于需要医护照料的护理院，而是面向有一定经济负担能力，为普通老人提供住宅服务的养老机构。社区养老院是为社区老年人就近提供集中居住、生活照料、康复护理和托管服务的非营利性、养护型中小养老机构［2］。老年人日间照料中心是指以生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老人为主的日托机构，提供膳食供应、个人照顾、保健康复、娱乐和交通接送等日间服务［3］。农村（城市）居家养老服务中心由乡镇（街道）或村委会（社区）建设完成后，交付于有资质的社工组织、志愿者组织、养老机构、老年协会等进行管理和运营，为辖区内老年人提供文化活动、娱乐活动、健康、生活照料等服务［4］。

2 湖北省社会办养老机构发展现状

社会办养老服务机构存在形式、管理体制和运营机制都比较灵活，而且能够满足老年人多样化、多层次的需要。随着湖北省老年人口的不断的增多，养老机构的发展受到政府部门的高度重视，其中社会办养老机构的发展问题成为民政部门关注的焦点。因此2014年下半年，我们参与湖北省民政厅组织的实地调研，深入武汉市、荆门、荆州、宜昌等地，进行了专项调研。在这次调研过程中，了解了湖北省社会办养老服务机构的发展现状、存在的问题，尤其是对这类养老服务机构的登记管理问题进行了深入研究。

湖北省社会办养老服务机构呈现出如下特点：第一，多种类型，经营方式灵活，主要有：自建自营型、公建民营型、租赁经营型、合资合作型四种类型。第二，发展不平衡，呈现阶梯状趋势。社会办养老服务机构多积聚在武汉市，总数占到全省的46.8%，黄石、襄阳、宜昌等中等城市的社会办养老服务机构的比例为32.3%，市县一级的小城镇所占比重为20.9%，所以阶梯状格局非常明显［5］。第三，经营困难，资金匮乏。第四，登记许可办理情况不容乐观。社会办养老服务机构多数面临着规模比较小、资金短缺、房屋设施简陋等等问题，被城建、卫生、消防、环保前置审批条件所羁绊，再加上登记管理部门的多项审批条件，以致办理行政许可事项困难重重［6］。

3 社会办养老机构登记管理中的问题

3.1 社会办养老服务机构产权界定不明晰

清晰合理的产权是各种社会组织真实存在的基础，也意味着社会组织具有了独立的法人资格，因为它涉及到市场主体的各项经济活动，社会办养老服务机构也不例外。根据2004年财政部颁布的《民间非营利组织会计制度》第2条的规定，民办非企业须具备以下三项要素：第一，该组织不以营利为宗旨和目的；第二，资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；第三，资源提供者不享有该组织的所有权。这就意味着：首先，出资者把财产投资到社会办养老服务机构以后，财产的所有权就发生了变化，出资者不但不能进行利润的分配，而且也没有权利获得社会办养老服务机构破产和终止后的剩余财产；由于规定显示社会办养老服务机构的各种经营活动均不得以营利为目的，财产的保值增值受到阻碍。

个体、合伙社会办养老服务机构的财产归属问题不符合法律界定的产权规定，法人型社会办养老服务机构的产权归机构所有，而个体、合伙型社会办养老服务机构作为非法人组织，其产权均没有办法与个人财产清晰划分，因而出资者本质上享有所有权。简单地说，法律对于社会办养老服务机构出资者所有权的限制同其个体、合伙两种组织形式存在着根本性的矛盾。

3.2 登记管理制度不完善

武汉市作为湖北的省会在社会办养老机构管理方面更具有代表性，《武汉市社会办养老福利机构管理办法》（下文简称《办法》）已经在2012年7月11日由市人民政府第19次常务会议审议通过，自2012年9月1日起施行。该《办法》为社会办养老服务机构提供了法治保障，促进了它有序良性的发展，同时也显示出武汉市政府对养老问题的高度重视，对社会办养老服务机构登记管理合法权益的肯定及支持。

《办法》规定设立社会办养老福利机构应当具备下列条件：（1）申办人是具有完全民事行为能力的个人、法人或者依法成立的其他组织；（2）符合本行政区域内养老福利机构设置规划；（3）有固定的服务场所，服务场所的建筑设计、安全消防、环境保护、卫生防疫等方面符合适合老年人居住的标准和技术规范；（4）具有与养老福利机构规模、业务性质、范围相适应的生活、文化、康复、医疗、安全设施；（5）有与其服务内容和规模相适应的开办经费，平均每张床位不低于5 000元；（6）有与开展服务相适应且具备相应执业要求的管理、服务、卫生技术、生活护理人员；（7）有完善的章程及规章制度；（8）国家、省规定的其他条件。申办人申请设立社会办养老福利机构，应当持下列材料向所在地的区民政部门提出筹建申请：（1）申请书、可行性研究报告；（2）申办人的身份证明文件；（3）资金来源的证明文件；（4）服务场所的权属证明文件；（5）民办非企业单位名称预先核准通知书或者企业名称预先核准通知书；（6）国家、省规定的其他材料［7］。

我们不得不承认就登记管理方面，此《办法》并不十分完善，其一，存在着登记管理盲点和缺位现象，并不能解决所有形式的社会办养老服务机构登记管理的问题。在武汉市，社会办养老机构的类型多种多样，有老年公寓、社区养老院、日间照料中心、居家养老服务中心（城市）和互助养老合作中心（农村）等等。经过调查研究，上述几种类型的养老服务机构中，都存在养老服务机构没有在民政部门登记的情况，原因是多方面的，比如房产建筑标准不符合规范，消防、卫生等许可证件难以取得，床位数达不到最低标准；再比如资金不足，护理人员缺乏等等。其二，在办理登记管理过程中实行的是一票否决制，即只要有一项材料不齐全，登记管理工作不得不中断，导致办理养老机构许可手续繁复，过程棘手［8］。登记管理机关也把重点放在资料的审核上，容易忽视养老机构的监督管理、良性发展以及社会对养老机构的急需等大方向问题。

3.3 社会办养老机构发展缓慢

截至2014年，武汉市为老年人及残疾人提供服务的机构有2 070个，床位数236 467个；社区养老服务机构3 615个，其中农村1 045个，社区日间照料床位数5 075个，社区留宿照料床位数3 221个，留宿照料人数496个［9］。而仅在2012年，武汉市60岁以上的老年人口就有137万，显然，现有养老服务机构与日益增长的养老服务需求存在着显著供需矛盾。社会办养老机构，通常登记为民办非企业组织，早些时候，政府主要是采取民办公助的形式支持其发展，即民间组织自行购买土地，自建或者自行租用房产，自我经营养老机构，政府给予一定税费优惠和财政补贴。近几年部分省份进行了公建民营、租赁经营以及合资合作形式的试点，武汉市也在此列，但显然力度不够，导致社会办养老机构的发展比较缓慢。

4 完善社会办养老机构登记管理的建议

4.1 界定清晰的产权制度：非营利组织所有权制度

非营利组织所有权简单的解释是非营利的财产归自身机构所有。这种产权制度应用在民办非营利养老机构的优点表现在，一方面可以保障民办非营利养老机构的财产权利，因为产权归属明确可以起到定分止争的作用；另一方面，其他组织没有权利对其财产进行干预，有利于科学合理的分配增值财产和受赠财产。

首先，建议取消社会办养老服务机构个体和合伙两种组织形式，如此以来，便有利于区分清楚机构的财产和出资者的财产，无论是在实然上还是应然上，都可以使出资者无法享有组织的所有权，最终目的是保证社会办养老服务机构的非营利性，最大限度的发挥该组织的社会效益。其次，从法律角度来说，科学的治理问题一般针对法人而言，因为合伙、个体社会办养老服务机构大多缺乏科学、合理的治理规则和方式，现实当中表现为组织框架非常简单，管理方法落后，多是粗放型的管理方式，不利于养老机构的发展。最后，个体、合伙形式的社会办养老服务机构的存在，是违背民法的公平原则的。因为一旦发生债务问题，非法人型社会办养老服务机构单位的出资者却对债务承担无限连带责任。

4.2 完善登记管理制度

4.2.1 放开登记管理政策。社会办养老机构包括较多的存在形式，有些社会办非营利养老机构达不到武汉市民政部门《决定》规定的条件，但是能正常开展活动且符合经济社会发展需要，而且对提供养老服务起到了举足轻重的作用，例如老年日间照料中心一般设置在社区内，虽然资金短缺，条件相对简陋，但是提供的服务简单方便，被周围老人肯定和接纳。面对这种情况，可以向街道办事处、镇人民政府提出申请，报区（县级市）登记管理机关实行备案管理，暂缓一定期限办理登记管理手续，但是要加强监管环节，卫生、城管、消防、公安、食品监督等相关部门应当各司其职，做好社会办非营利养老福利机构的管理工作，努力把可能出现的问题扼杀在萌芽阶段。

对于社会办养老服务机构申请登记管理程序中提交的材料，如果有不合符规定或是遇到困难暂时不能提交，可以暂缓提交期限。例如：当提交场所使用权证明有困难时，可由登记管理机关先审查其他材料，在收到登记管理机关补交通知限制期限内提交便可（建议为60日）。当验资报告不能及时提交的，登记管理机关可先审查其他规定提交的各项申请材料，在收到登记管理机关补交通知之日起若干日（建议30日）内提交即为有效。

4.2.2 简化登记程序。各区、县级市登记管理机关应按照市里统一的标准办理登记业务，不应擅自增设行政许可项目和条件，而且严格实行一次性告知制，登记管理机关认为社会办养老服务机构申请办理登记事项不符合规定或材料不齐全的，应认真做好政策解释，一次性告知申请人。

各级登记管理机关对社会办养老服务机构申请办理登记业务，提交文件齐全的，应当场出具受理通知书；不符合条件或文件不全的，应在较短时间内（建议5个工作日内）出具《不予受理决定书》或《材料补正通知书》；对社会办养老服务机构申请成立、变更、注销登记，应在一定期限内（建议20个工作日）办理完毕；对社会办养老服务机构申请换发、补发登记证书，应以尽短的时间（建议5个工作日）办理完毕。

4.2.3 完善登记管理相关法律法规。在国家层面，目前还没有专门针对养老机构和养老服务准入的法律法规，部分省、市虽然出台了本地养老机构建设、管理的办法，但基本没有有效的法律依据。特别是行政许可法出台后，民政部门对设置养老机构前置性行政许可缺少法律依据。

建议建立一套在全国范围内实施的完善的社会办非营利养老服务机构登记管理法律法规，这部法律要包含目前存在的所有养老机构登记管理的实施办法，把达不到登记条件以及登记管理中条件缺失该如何惩治都作出明确规定［10］。目的是一方面让民政部登记管理机关有法可依、执法必严、违法必究，另一面也有效的保障了养老机构的合法权益。

4.2.4 制定鼓励登记的财政政策。政府部门应建立社会办养老服务机构专项资金补贴制度，对已经登记注册并正在经营的社会办养老服务机构进行专项资金支持，可以按实际入住人数进行补贴，并参考年检制度和抽查制度，对评价优秀的养老机构进行奖励［11］。并把补贴情况和奖励情况通报到各个养老机构，目的是鼓励和督促未办理登记管理的社会办养老服务机构加快办理登记注册手续，促使养老机构在民政部门的监管下，正规、有序、健康地发展。

4.3 四种主要养老服务机构登记的规范化管理

四种主要养老服务机构形式，都存在着没有在民政部门进行登记的情况，这就需要我们去探讨，如何尽可能的减少监管盲区，尽可能的将现有养老服务机构纳入规范化管理。

第一，养老公寓的规范化管理。养老公寓的主要功能在于提供居住服务，入住老人多为具备自理能力或者伴侣能够提供居家照料的老人，因此，对专业护理人员的要求相对较低。对于养老公寓的设立，只要符合相关建筑规范和消防标准，就应当予以登记，其它相关部门的许可证明可以改为后置条件，但依旧作为其入住老人，提供养老服务的前提。

第二，社区养老院的规范化管理。对护理人员数量的要求和此类问题造成的成本问题，是部分社区养老院不进行登记的重要原因。《武汉市社会办养老福利机构管理办法》（2011）要求，申请设立社会养老福利机构，护理人员与服务对象的配备比例符合要求，服务对象生活能自理的，配备比例不低于1:10；需要半护理的，配备比例不低于1:5；需要全护理的，配备比例不低于1:3。在其它设立条件都满足的情况下，可以考虑适度降低对于护理人员比例的要求，并且在人力成本和医疗标准配置等方面给予财政补贴。

对于老年公寓和社区养老院，可以借鉴工商部门的“先照后证”，将部分前置许可转为登记后的后置许可，在其提供基本的资格证明文件和规章制度等材料后，民政部门对其予以登记，在拟设立的养老机构取得法人资格之后，相关业务主管部门的行政许可则作为其取得市场主体资格的条件，这样在提高行政效率的同时，有利于对社会办养老机构的规范化管理［12］。

第三，城市居家养老服务中心和农村互助养老合作中心的规范化管理。两者尽管在农村和城市称谓不同，但事实上是同一类养老服务机构，因此作为一类进行探讨。可以考虑不予登记为民办非企业养老机构，但民政部门予以备案，其它诸如消防、财务和水电等仍由相关业务主管部门进行监管，日常运营中可以挂靠居委会（街道办），以社区项目名义提供养老服务［13］。养老服务的具体提供行为可以多样化，如外包给企业或者非营利组织等等。

第四，日间照料中心的规范化管理。日间照料中心为老年人提供日间照料服务，住宿并不是其主要功能，但却为半失能老人所需求，也可考虑在民政部门备案的方法。

4.4 鼓励公建民营、租赁经营以及合资合作等形式养老机构的发展

公建民营，即由政府划拨土地，并按照养老机构设立许可标准出资兴建后，通过公开招标方式，承租给民间组织或者机构运营。需要注意的问题在于保证国有资产不流失和养老服务的公益性。租赁经营，即个人、社会组织或企事业单位租赁社会闲置房产，经改扩建后用于养老服务。其中，需要注意的问题在于双方的产权归属，通过租赁合同的签订确定双方产权和其它相关事项。合资合作，即由政府出地、社会资本出资，共同建设养老设施，运营即可由社会资本统一运作，也可按基本养老与社会养老属性划分，分别由民政部门和市场主体运作。

通过公建民营、租赁经营以及合资合作等形式发展养老服务机构，已经在学术界得到广泛研究和充分论证，并在诸多城市的试点工作中正在实践，取得了一定的成效，具有显著的可操作性，而且对缓解我国养老机构供需矛盾具有重要的理论意义和现实意义。

5 登记管理的发展展望

非营利组织的设立从特许主义到许可主义，再到准则主义，即从限制设立到自由设立乃至对设立行为的放任，这是世界各国发展的历史规律。1881年，瑞士首先开放这一领域的限制，并成立了瑞士旧债务法，该法律明确，公司及公益法人均依准则主义设立。1997年，《瑞士民法典》中又规定了“以政治、宗教、学术、技艺、慈善、社交以及其他非经济性事业为目的的社会团体，自作为表示团体设立意思的章程成就之时，即取得法人资格”。金国坤教授就双重许可登记体制提出的建议是：“我国对民办非企业单位管理方式上第一步应当是变双重许可为直接登记许可，第二步是变登记许可为民事登记确认，第三步则是允许未达到法人资格的非营利性的社会组织免予登记。”［14］笔者认为这样的预测不无道理，是与国际非营利组织登记管理制度相接轨，而且十八届三中全会《决定》，明确提出和促进实施行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织，可以依法直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理。这些都表明我国正在与国际登记管理制度接轨，只是社会办养老机构的过渡过程任重道远，改革的进程要分多步走，是一个长期的缓慢过程。

［1］河南省社会办养老服务机构管理暂行办法［EB/OL］.河南省民政厅.http：//www.yanglao.com.cn/article/48971. html，2014.

［2］武汉市社区养老院标准［EB/OL］.武汉市民政局福慈处.http：//www.whmzj.gov.cn/News_View.aspx?id=121 58，2014.

［3］社区老年人日间照料中心建设标准［EB/OL］.民政部.http：//www.yanglao.com.cn/article/6516.htm l，2013.

［4］魏彦彦.中国特色养老模式研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2010：113-115.

［5］关于我省社会办养老机构发展情况的汇报［R］.湖北省民政厅，2013.

［6］刘佳闻.关于促进武汉社会办养老机构发展的几点思考［J］.企业导报，2010（05）：26-27.

［7］武汉市社会办养老福利机构管理办法［EB/OL］.武汉市民政局.http：//www.whmzj.gov.cn/News_View. aspx?id=10963，2011.

［8］郑琪，乔坤.社会组织登记管理体制改革：模式比较与路径选择［J］.理论与改革2011（01）：65-66.

［9］2014年民政事业统计4季度季报表［R］.湖北省民政厅，2014.

［10］杨立雄.老年福利制度研究［M］.北京：人民出版社，2013：174.

［11］章晓懿.政府补贴对非营利养老机构发展影响研究：基于上海H区社会办和政府办养老机构运营状况比较［J］.中国第三部门研究，2013（01）：36-38.

［12］刘玉亭.推进工商注册制度便利化［J］.紫光阁，2014（02）：31.