论中国对北极事务的参与：法律依据、现实条件和利益需求

2017-03-07顾兴斌

理论月刊 2017年4期

关键词：北极

□ 章成，顾兴斌

（1.武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北武汉 430072；2.南昌大学法学院，江西南昌 330028）

论中国对北极事务的参与：法律依据、现实条件和利益需求

□ 章成1，顾兴斌2

（1.武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北武汉 430072；2.南昌大学法学院，江西南昌 330028）

伴随全球矿物资源的日渐枯竭和人类探索北极能力的提高以及全球变暖、北极地区冰盖逐渐消融，参与北极地区事务、利用北极地区东北航道与西北航道的法律和现实矛盾逐渐突出起来。研究中国参与北极事务、利用北极航道的法律条件、现实条件和相关经济、军事利益以及对于维护中国海外利益的重要性也日渐提升。本文的研究旨在推进国内对北极相关专业问题的整体研究，进而为维护中国的北极利益提供相应的理论参考。因此本文的研究兼具一定的理论价值和实践价值。文章最后对中国北极策略的相关建议，具有一定的创新性和参考意义，有助于中国未来在北极事务中的实践应用。

北极事务；中国；法律依据；现实条件；利益需求

学者们一般认同16世纪以来“欧洲人首次使各大陆相互间发生直接交往，从而结束了世界历史中的欧亚大陆地区性的阶段，开始了全球性的阶段”［1］526。到20世纪初，列宁认为世界进入帝国主义阶段，世界上所有领土已经被瓜分完毕［2］651。实际上，这无论在地理上还是在国际法上都留有判断上的余地。北极国家为争夺北极主权所提出的“扇形原则”从未被全世界普遍接受，这就为后世各国认定、参与、争论、争夺南北两极的领土主权及海洋性权利的归属、资源勘探开发权、航道通行管理权留下了无限的空间。伴随全球不可再生矿物资源的日益枯竭和人类探索发展更远更深地域能力的提高以及全球变暖北极地区永久冰盖逐渐消融，参与北极地区事务、利用北极地区东北航道与西北航道的法律和现实矛盾逐渐突出起来［3］1。本文将就中国参与北极事务、利用北极航道的法律条件、现实条件以及相关经济、军事利益进行论述，以就教于方家。

1 中国参与北极事务的法律依据

1.1 区域外国家参与国际事务的非地区性权利

区域外国家对区域内部领土主权等事务的归属和管理问题，在一定条件下是可以有充分参与权和发言权的，国家力量足够强大、国家利益足够巨大的条件下，甚至能够强行介入。这与区域外国家本土距离领土主权声索和管理的具体地点的地理距离没有太绝对太直接的关系。例如区域外国家对多瑙河航行问题的干预。1856年根据巴黎条约设立了由欧洲大国控制的“欧洲多瑙河委员会”。1921年7月23日在巴黎签订了《制定多瑙河确定规章的公约》，承认由英法意罗成立“欧洲多瑙河委员会”，并成立新的“国际多瑙河委员会”，所有多瑙河国家加上英法意三国共同管理，实际在英法意控制之中。二战后，苏联利用强大的国力作为后盾，强行兼并了比萨拉比亚成为多瑙河沿岸国家。美国则想取代英法的地位。在1946年11月纽约外长会议上，美英法主张应在国际条约中写明多瑙河航行自由条款。苏联反对，认为沿岸国家才有发言权。于是1948年8月18日《多瑙河航行制度公约》以七比三通过。英法美拒绝签字［4］13-14。此外，还有有关地区事务处于大国竞争相持不下的情况时，一般应由一个较小的传统中立的国家来表面主持国际公道，这种做法至今在国际法活跃的舞台上依然有效。例如联合国秘书长不能由五大安理会常任理事国的人员担任，欧盟主席、欧洲议会议长一般不由英法德三国政治领袖担任，等等。

1.2 《联合国海洋法公约》授权

中国是1982年通过的《联合国海洋法公约》的缔约国，公约对领海、专属经济区和大陆架的海洋科学研究制度所作的权利认定和制度规范是中国参与北极科学考察和分享北极勘探开发利益的主要国际法依据。《联合国海洋法公约》第245条规定，“领海内的海洋科学研究，应经沿海国明示同意并在沿海国规定的条件下，才可进行”。第246条第2款和第3款则分别规定了非沿海国在沿海国的专属经济区和大陆架上进行海洋科学研究所需满足的条件，即“在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究，应经沿海国同意。而在正常情形下，沿海国应对其他国家或各主管国际组织按照本公约专为和平目的和为了增进关于海洋环境的科学知识以谋全人类利益，而在其专属经济区内或大陆架上进行的海洋科学研究计划，给予同意。为此目的，沿海国应制订规定和程序，确保不致不合理地推迟或拒绝给予同意”。这就意味着，即使俄罗斯、加拿大甚或其他北极国家认为北极某些海域、北极航道属于他们本国的领海、专属经济区、大陆架，中国依然可以根据《联合国海洋法公约》赋予的权利进入北极地区进行科学研究活动。

1.3 《斯瓦尔巴德条约》依据

1920年2月9日，英国、美国、丹麦、挪威、瑞典、法国、意大利、荷兰及日本等18个国家在巴黎签订了斯匹次卑尔根群岛行政状态条约，即《斯瓦尔巴德条约》。1925年，中国、苏联、德国、芬兰、西班牙等33个国家也参加了该条约，成为《斯瓦尔巴德条约》的签约国。该条约使斯瓦尔巴群岛成为北极地区第一个，也是唯一的一个非军事区。条约承认挪威在北极这一地区“具有充分和完全的主权”，该地区“永远不得为战争的目的所利用”。但各缔约国的公民可以自主进入，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。从国际法上确认了中国公民作为缔约国公民，完全有权进入斯瓦尔巴群岛地区，建立北极考察的后勤基地，开展正常的科学考察活动。而且在该群岛愿意呆多久就呆多久，不计入挪威护照签字限制停留的期限之内。俄罗斯人已经在该地区进行了矿产开采及狩猎等活动，并建立了飞机场，甚至还有定期航班来往于本土与朗伊尔城之间。可见北极以外国家是有合法进入北极地区从事科学研究、勘探开发和旅游度假的国际法权利的。

1.4 北极理事会正式观察员的身份

北极理事会是由北极国家组成的区域性政府间国际组织，事实上是北极地区最重要、最具权威的北极区域对话与互动平台。北极理事会的职能正在不断强化之中。2013年5月15日，中国与韩国、日本、新加坡、印度和意大利一道，获得了北极理事会的正式观察员资格，这也代表着中国在北极事务上迈出了正式性制度参与的关键一步［5］172。北极理事会正式观察员的身份是中国参与北极事务的重要准入资格，中国用了六年的时间取得了这一身份，从此为中国更深入地参与北极事务提供了更切实际的区域性组织保障。

2 中国参与北极事务的现实条件

2.1 中国是很多涉及北极地区管理事务的国际法的重要制定者

在历史上，中国就一直保持着与世界其他地区的联系［6］47。作为联合国安理会常任理事国，中国一贯奉行负责任大国的对外政策，积极参与了几乎全部涉及北极地区管理的国际条约、国际规则的制定，并尽可能在能够参加的条件下积极参与最重要的涉及北极的国际会议以及学术研讨。中国从上世纪20年代以来加入的多边条约有《斯瓦尔巴德条约》《联合国海洋法公约》《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《南极条约》《国际捕鲸管制公约》《湿地公约》《保护臭氧层维也纳公约》《不扩散核武器公约》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《水下文物遗产保护公约》《1997年消耗臭氧层物种蒙特利尔议定书》《生物多样性公约》《公海公约》《禁止在海底试验核武器条约》（签署了但是未批准）、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，等等。上述国际法文件也正是中国增强自身在北极法律治理进程中的作用和影响力的重要抓手［7］97。

2.2 中国是北极科学考察的积极参与者

北极科学考察是指世界各国科学家在北极所进行的科学考察活动。一些国家很早就开始了零星的海洋学、地质学、冰川学、测绘与制图学、气象学、生物学、医学等学科的考察。1947年，重庆大学工学院院长冯简教授，代表中国出席巴黎国际文教会议，然后由当时中国驻挪威大使馆代办雷季敏相助，只身进入挪威的北极圈内地区开展考察。回国后著有《余在北欧时所见之北极光》。他是第一位进入北极开展科学考察的中国科学家。国际地球物理年开始于1957-1958年，特别80年代后期北极科学考察进入了正规化、现代化和国际化的阶段。1995年5月6日上午10点55分7名中国北极考察队科考队员到达北极点。1999年中国国家科学考察队首次进入北极地区进行北极科学考察活动，主要进行综合型海洋调查。2012年8月24日，中国第四次“雪龙号”北极考察船带着北极科学考察队科学家在北极高纬地区发现新型污染物。

中国参与的各种国际合作的科学研究也越来越多。自1991年开始，中国科学院大气物理研究所与挪威北极研究所和斯瓦尔巴德大学合作，开展了斯瓦尔巴德地区天气、气候以及大气物理研究。自1992年起中国地质科学院应邀参加英国、挪威和德国的北极地质考察队。自1993年开始，国家海洋局第二海洋研究所与德国马普基金会等机构合作，开展北冰洋的生物学和海冰变化研究。1993年开始，中国科学院兰州冰川冻土研究所与加拿大麦克马斯特大学合作，开展了加拿大北极群岛地区的冻土水文学与冻土环境变化研究。自1994年开始，中国科学院地理研究所和兰州冰川冻土研究所与美国阿拉斯加北坡自治区政府合作，开展了阿拉斯加北坡地区1万年以来气候与环境变化的考察研究。1994年5月开始，中国科学院青岛海洋研究所与美国阿拉斯加北坡自治区政府合作，开展了波弗特海浅海区域鲸鱼种群与生态习性的调查研究。1995年开始，中国科学院兰州冰川冻土研究所与挪威北极研究所和斯瓦尔巴德大学合作，开展了斯瓦尔巴德地区的冰川学研究。1996年4月，武汉测绘科技大学与香港极地科学推广中心合作，开展了格陵兰地区的测绘学研究。应当说，中国持续的北极科考与项目研究活动成效显著，大幅提升了中国的极地与海洋科研能力水平［8］80。

2.3 改革开放39年来积累了较为雄厚的国力

中国自从2013年起经济总量已经超越日本成为世界上第二大经济体。综合国力被世界上很多战略研究机构和网民评为世界第三。联合国2011年发布的《全球知识产权年度报告》认为，中国的科学研究发展投入已经超越日本，跃居世界第三。加上中国的特殊国情，一党执政，国家力量的投入和使用，不需要资本主义国家那样在议会两院与总统和司法部之间跑龙套，能够在较短时间之内集中力量办大事。所以，将国家未来发展眼光聚焦北极地区的深度参与以及加大北极地区科学考察的力度、广度和频度，提前预研北极航路的实际使用可行性，不仅必须做而且可能做好。

中国 “蛟龙号”深水下潜器创造了 “中国深度”，2011年6月27日已经能够下潜到7 062.68米深海，取得大型生物样品700个，是中国自主设计自主集成研制的首台作业型载人深海潜水器。可在世界海洋面积99.8%的广阔海域中使用。其深入海洋的能力目前是世界第一。海南正在建设中国第一个世界级的深海下潜试验基地。这对中国培养世界各国深海探测、勘探、侦查、取样技术人员具有十分重大的影响和深远的意义。也为将来中国深入北极地区从事持续深入的航路勘探、资源开发提供某些良好的物质技术支撑条件。这对于提升中国在北极地区的技术话语权是具有良性和正面作用的。

3 中国参与北极事务的利益需求

3.1 促进造船与航运业的发展

北极航道按照专家预测可能在未来10-35年之内完全开通［9］53。北极航道一旦全面开通，必将使全球航运贸易版图重新改写［10］49-50。届时国际海运业对于适合在北冰洋冷水和较厚冰层夹杂浮冰的水域中适航的船舶会有很大的需求。目前中国生产制造破冰船和适于北冰洋航行船舶的能力还比较差。这与中国总体的重型成套设备和运输装备的研发制造能力不相匹配，也与中国发展海洋经济、向深蓝海洋要资源要效益要安全的国家战略不符。现在就要未雨绸缪，做好调研，加快破冰船和其他适应北极航路航行船舶的设计与制造。

3.2 提高联通北美和欧洲的效率，振兴中国北方港口进出口贸易

北极航道的商业开发潜力巨大，被认为是具有高附加值的北极海洋经济高地之一［11］85。从地理位置和方便成本计算的角度看问题，中国北方的港口如丹东、大连、北戴河、天津、青岛、威海相对与东南沿海的港口而言，更接近北极地区航路，更适合利用北极地区的西北航路到北美和东北航路到欧洲。从上海到伦敦走苏伊士运河通过大概10 413海里，若改走北极东北航路则节省2 000海里；从上海经过巴拿马运河到欧洲大概13 098海里，若走北冰洋西北航路则为6 058海里，节省7 000多海里［12］2。这对于中国振兴东北老工业基地、繁荣中国北方进出口贸易，具有十分重要的比较利益。

3.3 配合“一带一路”战略的实施

“一带一路”战略是中国探寻经济增长新途径的重要战略举措，是在后金融危机时代，作为世界经济增长火车头的中国，将自身的产能优势、技术与资金优势、经验与模式优势转化为市场与合作优势，实行全方位开放的一大创新。“一带一路”的建设，不仅成为我国对外经济发展的战略，而且也是促进中国“稳增长”的一个重要策略［13］80。目的是通过“一带一路”建设与相关国家共同分享中国改革发展红利、中国发展的经验和教训。同时也是实现全球化政治经济再平衡的重要谋略。老式的全球化由欧洲启动，经由美国传递，在意识形态方面形成国际秩序的“欧洲中心论”和“美国中心论”。利用这个战略的推行，可以开创地区新型合作模式，充分发挥中国的引领作用并增强中国在国际政治经济领域的话语权。中国强调共商、共建、共享原则，胜过美国推行的马歇尔计划，是21世纪国际合作新理念。“一带一路”倡议坚持开放的区域主义，尊重和使用已有的区域合作机制，不搞封闭性集团，不针对第三方，沿线国家自愿参加，各尽所能，优势互补，利益共享［14］15。当然该战略也是推进中国全球到达战略，切实保护海外国家利益的重要一环。

但是任何国家战略的完好实施都要有其他的支撑条件。保持东南亚经过马六甲海峡到达印度洋、经过苏伊士运河进入欧洲的最繁忙也是最不安全的传统航运线路的稳定和可靠，大力发展经过中亚到欧洲的内陆经济发展带，再辅之以开发运用未来可能的北极地区东北航路和西北航路，就能使中国获得更多发展空间、节省更多进口贸易成本、增加更多安全保障、形成更多的资源与人口、技术与资金的流通与交换渠道，力争早日实现中华民族的伟大复兴事业。

3.4 增加军事威慑手段，提高二次打击和生存能力

目前世界并不太平。传统安全在国家制定安全战略和安全政策时仍然起着非常重要的作用［15］146。美国主导的重返亚太战略，从1999年美国一批退役将军以菲利普·A·欧登为首开始研究美国的国防转型，是该战略的先声［16］序言1，很大程度上有遏制中国迅速崛起的意图。在南海和东海主权声索问题上，美国逐渐放弃了不选边站队、不偏袒一方的立场，公开支持日本、菲律宾的反华立场，形成较大的对华军事围堵压力。世界各国纷纷出台新的国家安全战略或者国防战略，要么在北极地区提出主权性权利主张，甚至企图用军事手段加强在北极地区的实际控制和影响能力。美国在阿拉斯加中部的格里利堡建立了陆基截击导弹的指挥中心和试验中心［17］12。俄罗斯外交部2002年第一次向联合国提交了从其北极海岸线向外延伸超过200海里、面积逾120万平方公里的北极海底大陆架。联合国大陆架界限委员会以证据不足为由未予采纳。北极地区拥有世界上四分之一的未探明石油和天然气储量。2015年8月4日俄罗斯外交部再次向联合国提出同样领土声索主张，并称将在2015年年底前完成北极地区北地群岛军事基础设施的建设。北约集团于2015年5月25日至6月4日派出4 000士兵进行北极挑战军事演习，而俄罗斯则下令在北极地区常年备战、突击检查军事装备，随时准备应对该地区的不测事件。俄罗斯于2001年6月公布的《2020年前俄罗斯联邦海洋学说》在当时仅顾及到俄所拥有的长达3.8万公里的海岸线，而到2015年7月26日，俄罗斯所公布的最新海洋学说则将其战略视野扩至南北两极，对其他国家希望染指北极的意图提出了“温和”的警告。

在上述严峻的形势下，中国不能等待。中国已经制定了走向深蓝海洋、全球到达的长远战略。中国五矿集团公司以企业名分和主体申请的多金属结核探矿区于2015年7月20日获得在金斯顿举行的国际海底管理局第二十一届会议批准。该矿区位于东太平洋克拉里恩-克利珀顿断裂带，面积近7.3万平方公里。这是继中国大洋协会2001年获得东太平洋多金属结核探矿区、2011年获得西南印度洋多金属硫化物勘探矿区和2013年获得西太平洋富钴结壳勘探矿区之后，中方在国际海底区域获得第四块专属勘探矿区。也是全球所有国家中唯一一个已经签订了全部三种海底资源勘探合同的国家，这说明中国全球经济开发的能力已经初步具备。

中国最先进的“向阳红03”型科考船陆续下水试航，可以到达南北两极进行科学考察，并能够在全球任何海域进行高精确定位。中国还准备新建南极破冰船。中国从改造船只到专门设计制造、从提升国际海洋知识的科学认知到合理开发海洋，再到逐渐掌握海洋的国家话语权，是一个艰难但执着而坚定的过程。极地破冰船、大洋综合调查船、载人潜水器母船、“向阳红”、“大洋一号”、“雪龙”号、“中国考古01”等各类型的远洋船只和船队都纷纷建造完成或者组建完成，开赴世界各海域从事海洋科考和勘探开发活动。中国到北极地区开辟适航新航路、进行商务航运以及港口修建管理和其它外贸活动，以及在世界各海洋海域全面到达全面作业的理念、工业基础、财力和科学技术支撑能力已经初步具备。

中国海军的全球到达能力也在逐步快速提升。2013年新服役舰艇28艘，是当年各国新下水舰艇世界第一多的海军。海军舰队环球航行已经实际完成，现在能够继续推行海军第21批护航编队从三亚开赴亚丁湾索马里海域反海盗护航行动，中国海军有能力到达北极地区短期或者长期生存也并非遥不可及。而且北冰洋深厚的海冰层，是战略潜艇隐藏活动、侦查待命、绝地反击的绝佳战略地点，是保证二次核反击重要手段突然执行的重要场所，对任何核大国而言都是必争的战略要地。美国、俄罗斯、加拿大、挪威以及北约都在北极地区长期驻屯较多军队和军事装备，武装冲突和军演也是家常便饭。中国要成为负责任的大国，又是唯一一个公开承诺不首先使用核武器、不对无核国家和无核地区使用核武器的国家，那么，确保能够有足够有效的核反击能力，特别是水下核潜艇的核反击能力，也就是俗称的二次反击能力，是国家安全的重要底线和砝码。而战略核潜艇在北极地区北冰洋冰层下活动就是一种很好的战略隐蔽手段，中国需要对此予以充分关注，同时尽可能争取自身在北冰洋冰层下的军事活动能力。

4 结语：中国积极参与北极航道及其海底资源开发正逢其时

世界上不会有人类永远不能到达的土地，也不会有大国不关注的战略要地，更不会存在毫无国际规则依据的权利声索。北极事务的参与和北极航道的使用就是大国必争的长远利益和现实利益。中国首先要据理力争获得这些参与权利、获利权利，参与北极地区国际规则的制定与监督，参与北极地区科学考察活动和学术研讨活动，参与涉及北极航路的航运业务与其他经济活动，同时不容讳言也要积极稳妥地适度推进介入北极地区军事存在，以维持国家力量的投放和国家利益的保障。通过以上途径，进而为维护中国在北极地区的国家安全与发展利益提供相对完整的现实策略与观点鲜明的法理思路［18］226。

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