社会组织参与乡村公共服务供给研究

刘军

[摘要]：自2013年国务院放开四大类社会组织登记注册的业务主管单位要求以来，中国的社会组织迎来了发展的高速期，与此同时，当前乡村社区公共服务供给主要存在主体单一、效率低下、总量不足、结构失衡等问题，导致村民公共服务需求无法完全获得满足，社会组织是否能成为乡村公共服务供给体系中的一份子，如何界定清楚社会组织扮演的角色和承担的任务，在此过程中社会组织面临的困难是什么，因此而采用的策略有哪些，则是我们需要解决的基本问题。

[关键词]：社会组织 乡村公共服务 供给体系 路径

党的十八届三中全会提出要正确处理好政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，充分激发社会活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，不仅明确提出了“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，着力保障城乡居民生存发展基本需求，着力增强服务供给能力，着力创新体制机制，不断深化收入分配制度改革，加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步推进基本公共服务均等化”的总体目标，而且强调实现这一目标的基本要求之一是：“创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。”2011年民政部在《城乡社区公共服务体系建设“十二五”规划》中进一步明确提出，要“构建以居民需求为导向、以政府为主导、社区参与的多元化供给机制”。而“形成多元参与、公平竞争的格局”和“构建以居民需求为导向、以政府为主导、社区参与的多元化供给机制”的过程中，显然不能无视社会组织的存在。2015年印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确指出要“激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织”。由此可见，社会组织成为乡村公共服务供给体系中的一员已经不存在任何法律以及政策性障碍。本文中的乡村公共服务供给是指政府、社会组织与农民等基层社会治理主体生产和提供农村公共服务的过程。乡村公共服务是指在农村地域范围内提供的用于满足农戶生产生活需要的，具有消费的非竞争性、收益的非排他性、收益的外溢性等特征的各种服务，并按照消费的竞争性和排他性等特性将农村公共服务分为纯公共服务和准公共服务。

一、乡村村民对于公共服务的需求变化。

自2004年国务院取消农业税征收后，国家层面对于乡村的态度已经发生重要转变，从过去的通过价格剪刀差为工业以及城市提供资源到现在的各种农业补贴，同时村民对于国家的诉求也已由传统的“少收点钱”向“多点服务”转变，且服务的内容正逐渐由简单的消费型向综合性的发展型升级。社会转型中乡村公共服务需求日趋多样化和精细化，使单纯由县、乡政府提供村庄公共产品供给的传统模式已难以为继，结合党中央以及国务院近些年提出的发挥社会组织作用的理念和精神，构建包括政府供给、政府与农村社会组织协同供给、私人管理机构供给、农民自我供给等多元化供给机制综合性公共服务供给体系就迫在眉睫。

二、社会组织参与乡村公共服务供给的必然性

近年来，随着乡村中小城镇化的快速推进，新型乡村社区建设稳步展开。但是，农村社区公共服务并没有完全同步，其供给严重滞后于社区农民的公共需求，农村社区公共服务的供需矛盾非常尖锐，这不仅给社区农民的日常生活带来诸多不便，而且使那些尚未展开新型社区建设的地方和农民望而却步，进而严重阻滞新型农村社区建设的进一步展开。

西方发达国家的成功经验表明，在农村社区公共服务供给体系建设中，应按照公共物品的类型、特点和层次，构建政府、农村社区、社会组织、私人部门等多种力量共同参与的供给主体结构，如此才能切实提高农村社区公共服务供给的质量和效率。社会组织所具有的草根性、非营利性、互助性以及权力流动的双向或多向性、灵活性等特点，使之能有效避免科层制下地方政府公共服务供给的僵化、滞后与无序以及自由市场中公共服务供给的公平缺失，形成与市场和政府协同增效、服务替代、拾遗补阙的高效结构。要建立包括乡镇政府、村委会和农村社会组织及村民内生性的组织等多元主体积极参与、协同合作的公共服务供给体系，以实现多样化乡村公共服务供给的“帕累托最优”。

三、社会组织在乡村公共服务供给体系中的角色与作用

1、供给社区服务：回应乡村多元化需求。随着村民自治的实施，国家正式力量逐渐撤出乡村社会，带来的效应直接表现为：减少了政府对农村经济合作和公共事业的直接干预的同时，相应的对乡村公共产品的供给也越来越少。而在近十年的时间里，随着中国城镇化的不断推进，农村先后出现了学者笔下的空巢化和空心化现象，伴随着常住人口的大规模流动，乡村精英的流失也进一步加剧，直接导致了乡村基层组织空心化，最终导致乡村公共服务的弱化。在此背景下，一些社会组织凭借其较强的社区适应性和资源动员、整合与利用的能力，通过各种灵活的方式为村民提供生产生活服务，很大程度上满足了乡村公共服务的多元化需求。

2、直接提高乡村村民社会福祉水平。社会组织作为乡村公共服务供给的重要角色，一方面可以直接为乡村村民的生产提供资源、信息、技术等，另一方面可以为村民提供生活上的便利，包括医疗、卫生、健康生活方式、食品安全、休闲娱乐等内容；最后社会组织提供的公共服务还能为乡村弱势群体提供一定的支持和帮助。

3、形塑乡村价值：培育集体意识与公共精神。

龚志伟（2015）认为“村庄集体意识的解构与公共精神的销蚀，是当代中国乡村治理陷入困境的一个重要的社会性因素”。拙文（2012）提出社会组织“在长期具有公共意义的相互交往和活动中，将原有村落村民的传统组织形式和信任网络，组合进新的村庄的公共政治和文化生活中，构建新的‘软规则，形成并升华新的社会文化网络和社区共同体的观念”。在正式的国家权力撤出传统乡村社会以后，乡村社会长期依靠习惯和熟人社会的规则维系，但在遭遇了空心化之后，大量的人口转移，尤其是年轻人的转移，乡村社会人口结构出现了急剧变化，传统的社会规则体系开始出现松动，集体意识逐渐崩溃。社会组织介入乡村公共服务供给体系以后能够通过项目运作、社会工作式技术手段从细节上来重塑集体精神。

4、推动政府转型：构建有限服务型政府的社会生态。

目前党中央和国务院在积极推进政府职能转型，从过去的大包大揽全能型政府向“小政府，大社会”格局转型，通过政府购买服务将大量公共服务内容转交给社会组织来承担。社会组织参与乡村社会的微观管理与公共服务，一方面，能够填补公共服务或产品资源的不足，弥补地方基层政府公共服务体系中的不足。另一方面，根据当代公共选择理论的观点，社会组织的参与，有利于在政府中引入竞争机制，促使政府不断深化改革，提高公共服务效率。

四、社会组织参与乡村公共服务供给过程中遭遇到的困境

1、社会组织本身所遭遇到的障碍包括：资金筹集渠道狭窄，来源单一；机构缺乏足够的愿意扎根乡村的专业工作人员；组织本身能力不足等等。尽管社会工作经过十几年的推广已经得到了社会的认可，基于社会工作的职业、岗位、薪酬等体系已经在逐步形成，但是大量的社会组织由于本身的能力以及整个社会对于社会组织的接受程度仍然无法获得足够的人力资源；大量的草根社会组织缺乏足够的资金支持，95%以上的资金都严重依赖于政府购买服务，筹资渠道非常狭窄。

2、社会组织从某种程度上缓解了乡村公共服务的部分需求，但由于资源本身整体供给不足的原因，导致乡村区域供给失衡。从公共经济学的角度来看，整个社会公共服务资源都是稀缺的，社会公众永远无法获得完全的公共服务。所以在总体上看来，有限的资源与无限的需求之间结构性矛盾势必会导致公共服务区域供给失衡，这一点不仅仅表现在城市，乡村更是如此。

3、地方政府对社会组织发展支持力度不够，社会组织发展外部支持网络体系欠缺。目前在中国的北京、上海、广东等地的政府已经充分意识到社会组织在社会公共服务体系中的作用，对于社会组织外部发展支持網络营造远远超过其他地区，例如广东省首创的社工督导制度。其他地区的地方政府对于社会组织发展支持力度更多的取决于政府官员的个体认知，还没有能够形成长效的制度支持环境。

4、村民对于社会组织提供的公共服务存在“两高两低”状况：需求高、期望值高、满意度低、参与度低。在目前有限的由社会组织提供的公共服务体系下，村民存在着观望、等待、被动等消极情绪，参与性不够，但是他们对于教育、医疗、健康等方面的需求非常高，希望获得基础的改观。同时由于社会组织在治理结构、项目运作等方面的不规范也直接导致了村民对社会组织提供的公共服务满意度低。

五、社会组织参与乡村公共服务供给的有效路径选择

通过对比国内外的社会组织参与乡村公共服务供给研究，我们发现社会组织参与乡村公共服务供给的有效路径应该包括以下内容：

1、地方政府应该营造出有利于社会组织孕育、发展的宽松的外部支持网络，同时加强对社会组织项目运作的监督和规范。第一、加大对社会组织的孵化和培育工作力度；第二、通过公益创投等方式为社会组织提供资金支持；第三、积极响应党中央和国务院有关推进政府向社会组织购买服务的要求，将一部分可以由社会组织承接的业务交由社会组织承担；第四、通过税收等财政手段激励社会资本介入社会组织领域。

2、社会组织本身能力提升有赖于社会组织专业人才的培育、资源的整合、内部治理结构的优化、项目运作的透明等因素。社会组织本身应该加强自身能力建设，不断提高组织的公信力，创新运作模式，同时可以借鉴国际上的“社会企业”经营模式，即在保持社会公益目标的前提下，社会组织按照企业化模式来经营。实践证明，在农村，“协会+企业+农户”、“协会+合作社+企业+农户”、“村委会+协会+农户”等运作新模式，对于满足农村深层次和发展性的公共服务需求，具有相当的积极意义。

3、整合乡村社区内部资源，积极发掘村民、村委会、乡镇、社会组织、企业共同利益点，同时注重平台建设。从社会资本角度看来，信任和熟人网络都是优质的社会资本，乡村社区较之城市社区在信任与熟人网络上有相当优势，社会组织在开展公共服务项目运作时所处的社会网络要容易得多，但是要基于社会组织能够赢得乡村社区的认同。以村民、村委会、乡镇、社会组织、企业的共同利益点为基准，来搭建乡村社区内部资源整合平台、信息沟通平台、资源交换平台，为社会组织参与乡村社会公共服务供给提供友善的外部环境。

参考文献：

[1]龚志伟.社会组织参与乡村公共服务：功能阻滞与策略创新[J].中共天津市委党校学报，2015（6）.

[2]尹晓玉.我国农村公共服务供给的社会资本缺失及改革路径[J].领导科学，2016（10）.

[3]张开云.社会组织供给农村公共服务： 现状评价与政策取向[J].江西社会科学，2010（11）.

[4]孙翠清，林万龙.中国农村公共服务需求问题研究——基于农户的视角[M].北京：经济科学出版社，2011.

[5]孙迪亮.农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理据与价值[J].天津行政学院学报，2015（5）.

[6]拙文.农村社会组织的发展与村治功能的提升：基于合村并组的思考[J].社会主义研究，2012（5）.