我国小型农田水利建设的发展历程

幺舜天

[摘要]： 可以说，小型农田水利工程实际上覆盖了我国全部农田灌溉面积、排涝面积以及旱作农业抗旱补灌面积，是农田水利工程的“最后一公里”，直接关系农业生产和广大农民切身利益，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障。

[关键词]：农田水利 灌排小型水利设施

农田水利有狭义和广义之分。从狭义上说，主要指以农业增产为目的，为了防治旱、涝、渍、碱等自然灾害，对农田实施的灌溉工程，对农田实施的排水工程措施；从广义上说，除农田灌溉和排水外，还包括水土保持、灌区防洪、草场灌溉和排水、盐碱地改良、沼泽地改良、围垦、沙漠治理，甚至还可以延伸到农村饮水和乡镇供水等方面。国际上，基本不存在农田水利概念，只包含灌溉和排水，且农田灌溉和排水是农田水利的核心内容。通常所说的农田水利，是狭义概念的农田水利。

据统计，我国各类灌排小型水利设施达到 2000多万处，另外还有田间渠道、沟 500多万公里。可以说，小型农田水利工程实际上覆盖了我国全部农田灌溉面积、排涝面积以及旱作农业抗旱补灌面积，是农田水利工程的“最后一公里”，直接关系农业生产和广大农民切身利益，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障。

新中国成立以来，伴随着农村政策的变迁和农业生产经营体制的变化，小型农田水利建设走过了一条曲折复杂的道路，有高潮期，也有低迷徘徊。20世纪 80年代，我国实行土地家庭承包之后，农村的生产经营体制发生重大变革，灌溉工程建设与管理改革没有跟上，部分工程设施常年失修，无人管护，以及国家投资结构调整，对水利投入大幅度减少，灌溉面积出现徘徊甚至萎缩。加之本世纪初，实施农村税费改革，取消“两工”制度，农民投工大幅度减少，农田水利工程建设出现新的滑坡。

建国以后至改革开放时期，特别是在三年恢复和“一五”期间，我国小型农田水利健康、平稳发展。1952年国务院召开专题会议决定提出“塘堰、沟洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比较简单而有效的水利工程，应发动和组织群众力量，大量举办”；1955年 10月中央政府发布《关于农业合作化的决议》；1956年编制了《全国农业发展纲要》，在上述政策背景下小型农田水利建设在全国普遍开展并推向第一个高潮。截止到上世纪五十年代初，相比建国初期，灌溉面积增加了 1亿多亩，粮食总产量也增加了近 1000亿公斤。

“文化大革命”中，农田水利事业遭受了重大损失，付出了沉重代价，停顿数年，直到 1970年才逐步得到恢复。“文化大革命”结束后，党中央、国务院决定，由水利电力部会同 11个部委召开全国农田基本建设会议，确定落实第二次农业学大寨会议精神，抓好现有工程配套和当年受益的小型农田水利工程建设，并在经费和物资上给予充分的支持。这一时期，尽管所有制结构比较单一，但小型农田水利工程的建设主体和管理主体是明确的。投入由国家、集体和农民投劳组成，其中以集体投入和农民投劳为主。

改革开放至农村税费改革，1978年底召开的党的十一届三中全会，确定把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。党的十一届四中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，国务院批转了会议纪要，要求建立劳动积累用工制度，水利投资恢复到 1980年财政包干时的水平，建立了区乡水管站、工程专管机构、群众管水组织三个层次的基层服务体系。鉴于此，一些地区开始尝试小型农田水利工程产权制度改革，开展承包、租赁、拍卖等经营方式。在小型农田水利工程管理方式上，有些地方开始尝试建立农民用水合作组织。

农村税费改革至“十一五”时期，2000年开始农村税费改革试点，经 2002年扩大试点规模后，2003年在全国全面推开，在全国范围内逐步取消了乡级统筹和村级提留，取消劳动义务工和积累工，直至 2006年全面取消农业税。农村税费改革造成农田水利基本建设的投入机制发生了重大改变，农田水利工程建设受到了严重影响。2005年水利部、发改委、民政部联合印发“关于加强农民用水户协会建设的意见”，对发展农民用水户协会的重要性、指导思想和基本原则，以及用水户协会的性质、权利义务、组建程序、运行和能力建设等有了明确的指导意见。2007年，国务院办公厅印发“关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知”，对一事一议筹资筹劳的原则、范围、对象、程序及劳资管理作了规定。

近几年的中央“一号文件”中均强调加大对小型农田水利建设的投入力度，提出要大幅度增加对小型农田水利建设投入。对小农水重点县建设资金规模不断加大，通过增加投入，对改造小型农田水利取到了很好的效果，尤其是末级渠系、灌区改造，病险水库除险加固的渠系配套方面发挥了很好的作用。“十一五”时期，是我国民生水利投资规模最大、发展速度最快、规划目标实现最好的时期，也是广大群众从水利发展中直接受益最多的时期。这 5年里，我国水利总投入约 7000亿元，是“十五”的 1.93倍，其中中央水利投资达到 2934亿元。5年间，累计新增有效灌溉面积 5000万亩，改善灌溉面积 1.9亿亩，农业灌溉水有效利用系数从 0.45提高到 0.50。

结束语：小型农田水利设施的整体状况令人担忧，二十一世纪初，全国有耕地 19.5亿亩，其中缺乏灌溉条件或设施的“望天田”11.1亿亩，灌溉面积仅 8.38亿亩，占耕地总面积的 43%，其中仅 7.1亿亩有效实灌面积。目前，依然使用传统落后的灌溉方式的占已建成的灌溉面积的 2/3，我国灌溉水的利用率仅有 45%，大型灌区有近 40%的主体建筑物已經受到损坏；在全国，易涝耕地、盐碱地、渍害低产田中的大部分地区存在排涝标准偏低的问题，再加上还存在不完善的配套、老化失修的设备、无保障的投入，这都降低了防洪减灾体系。全国农田平均每年受旱面积达3亿亩以上，灌区中等干旱年缺水 300亿立方米，因旱减产粮食数百亿公斤。

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