“土地财政”中的地方政府权力运作机制研究

郭亮，华中科技大学 法学院， 湖北 武汉 430074

“土地财政”中的地方政府权力运作机制研究

郭亮，华中科技大学 法学院， 湖北 武汉 430074

当前学界对政府与土地关系的研究主要集中在所谓的“土地财政”问题上，但在土地成为“财政”之前却存在着一个地方政府与土地的原使用者、中央政府和市场机制等力量的权力互动和博弈过程。通过话语的建构、对国家垂直性权力的切割以及对土地市场的隐蔽性操作，地方政府得以最大程度地控制土地的使用和管理，从而有利于城市化速度的加快和城市化规模的扩张。但是，这种城市化实现的方式却因具有极强的机会主义特征而产生了相应的政治与社会风险。从长远来看，压缩地方政府的非正式权力空间、重建土地之上的多方权力平衡关系将是城市化良性发展的重要政治保障。

土地财政； 地方政府； 权力运作； 城市化

改革开放以来，中国的城市面貌日新月异，城镇化的规模不断扩张，由此也构成了中国经济发展的重要引擎。与经济发展导致就业机会增加进而产生人口聚集效应的城市化进程不同，在中国城市化的发展中，地方政府扮演了更为积极的推动者角色。在以 GDP 增长率和上缴财政收入等经济指标为主的地方官员政绩考核体系下，地方政府具有强烈的改造城市景观、推动城市建设的动力。由于土地的重要性不言而喻，而且其在总量上日益稀缺，因此，能否实现对土地资源的掌控，能否依照自身的意志对土地资源进行使用直接关系城市建设的规模与速度，关系地方政府自身的政绩。

本文关注的正是在城市化进程中地方政府控制土地的方式和权力运作手段，以及其所带来的后果和影响。

一、土地财政：基本特征与相关研究

关于地方政府与土地二者关系的研究，学界当前一般聚焦在所谓的“土地财政”问题上。所谓土地财政是指地方政府依托对土地的垄断供给，获得用地方支付的土地出让金收入进而增加政府预算外收入的现象的和行为。从其运作过程来看，当下中国土地财政的实现有两个重要的制度支撑：一是土地供给的国家垄断，二是土地使用权获取的市场化。

首先，土地财政继承和利用了社会主义制度下土地的国家主义传统。按照《宪法》规定，我国实行的土地制度为公有制，土地的所有权是由国家和集体享有。就城市土地而言，土地产权的国家所有为地方政府控制土地提供了强大的合法性依据；对于农村土地而言，地方政府则可以代表国家对土地进行征收，进而相对容易地将集体土地转化为国有土地。对此，《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第二条明确规定：为了公共利益的需要，国家对土地进行征收。同时，在土地征收后，尽管需要给予原所有者(集体)与使用者 ( 农户)一定的补偿，但其补偿的原则是按照“被征收土地的原有用途”*由于坚持“涨价归公”的价值，我国在土地补偿制度的规定上采取的是一种“限定补偿上限”的法律表达，以防止个人过多地占有土地的增值收益。比如《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定： 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。在笔者看来，这样一种限定上限防止农民得到的补偿过多，而非限定下限防止农民所得补偿太少的法律表述体现了我国土地制度中国家本位和社会本位的价值取向。，这极大地压缩了地方政府获得土地的成本。

不仅如此，为了保障国家能够最大程度地控制土地，《土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这意味着除去特别情形外，包括集体在内的任何组织都不能实现土地从农用到非农化使用的转化，地方政府是土地一级市场上的垄断供给者。

其次，土地财政又充分利用了土地二级市场上的竞争机制，得以最大程度地提高土地的市场价值。在土地所有权和使用权分离的产权结构下，用地方可以获取土地一定年限的使用权*根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：居住用地的使用权年限为70年，工业用地为50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地为50年，商业、旅游、娱用地为40年。。在1988年宪法修正案中，新增“土地使用权可以依照法律规定转让”规定，这为国有土地的市场化转让提供了合法性依据。随后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《中华人民共和国房地产管理法》以及《土地管理法》进一步建立了我国城市土地使用权的出让制度。在此基础上，为了提高国有土地的出让价值、解决出让过程的不透明问题，2002年4月国土资源部发布 《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》 ，明确规定城市经营性用地出让必须通过招标、挂牌和拍卖等竞争方式进行。由此，在国有土地的使用上，我国改变了计划经济体制下以无偿划拨和协议出让为主的使用模式，国有土地的使用遵循“价高之得之”的市场竞争原则。

正是在这种模式下，地方政府获得了土地收益的最大化，土地财政已经成为地方财政的重要收入来源。据学者统计，2010年地方政府的土地出让收入占到了非税收入的60%[1]。但是，围绕着土地财政的研究却呈现出两种具有分歧性的观点。由于与近年来城市中高房价、金融风险等社会问题密切相关，在主流的社会舆论中，土地财政饱受诟病。从土地财政的形成来看，分税制改革之后中央将原本归属地方的重要财政收入上升，地方财政陷入捉襟见肘的境地，由此才使得地方政府逐渐走向以土地征用、开放和出让为主的发展模式。在这个意义上，土地财政的核心事实上是地方政府“以地谋利”[2][3]。在这种制度安排下，不仅农民所能得到的补偿有限，城市普通居民也要承受高昂的房价，巨大的社会财富便日益集中在地方政府和开发商手中。因此，这种建立在土地出让基础上的畸形财富分配模式不仅无法持续，而且也将给我国的耕地保护政策、产业结构的升级以及经济的稳定发展带来深远的不利影响[4][5][6]。

与之不同，也有学者强调土地财政的正功能。有观点认为，不同于西方国家发行市政债券的做法，中国土地收益的本质是通过出售土地未来70年的增值，为城市公共服务的一次性投资融资。土地财政只是一种金融工具，土地财政代表了一种有中国特色的制度创新[7]；还有研究分析了土地财政对于提升政府公共服务水平能力的影响，即土地出让金的获取不能看做是地方政府的自利行为，因为其主要用于城市基础设施的建设。也正因为土地的增值集中在政府而非个人手中，中国的地方政府才拥有推动中国城市化进程的巨大资本[8]124-129[9]。

由于围绕着土地财政本身的功过是非展开争论，以上的观点都忽略了一个前提性的问题：土地财政是如何可能的。或者说，尽管拥有垄断所有权的制度优势，但地方政府在经营土地的时候并非是在一个真空的环境中运行权力，而仍然要面临着来自其他权力和利益主体的牵制。土地财政仅仅表达了地方政府对财政的依赖，而未能表达地方政府经营土地、运作土地资源的权力动态行为。本文不关心土地财政本身的优势与弊端，而更关注土地成为财政之前地方政府与其他主体进行利益博弈和互动的社会过程。对这个过程进行专门的研究将丰富和拓展土地财政的研究面向，加深对当下中国城市化实现方式的理解。

具体而言，地方政府在围绕着土地财政进行权力运作时面临着三种利益主体，即土地的原使用者、中央政府和市场力量。地方政府要想实现土地的财政，就必须突破这三种力量对其行为所产生的牵制影响。本文将分别在下文展开讨论。

二、利用正当的话语：公共利益与规划权

在城市化发展中，地方政府需要为各种工商企业和房地产商提供土地。从现实来看，地方政府的土地来源主要有两种渠道：第一，城郊和城中村地区的农村集体土地，第二，城市中老旧城区中的国有土地。在农村，地方政府在供应土地之前必须消灭土地的集体所有权和农民的承包经营权；在城市，地方政府则须收回或者消灭土地的使用权。为了达到这一目的，地方政府诉诸的理由一般有两种，即公共利益和城市规划的需要。

(一)以公共利益的名义

关于在公共利益名义下的国家征收行为，我国现有的法律给予了充分的保障。《宪法》第十三条第三款规定：国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收或征用并给予补偿。关于国有土地的使用权收回，《土地管理法》第五十八条规定了五种情形，其中第一种情形就是为公共利益需要使用土地的情形。关于农村土地的征收，我国《土地管理法》第二条以及《物权法》第四十二条都明确规定了为了公共利益的需要，政府可以依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但是，我国现有法律体系并未对公共利益本身的概念、认定主体、认定程序等做出明确的规定。

第一，现有法律对公共利益的内涵缺乏界定。作为一个不确定法律概念，公共利益概念本身并不足以让人们明确其到底包涵哪些利益，其自身的边界和内涵界定是复杂的法律难题。在发达国家，由于城市化已经基本完成，除非紧急状态，国家的土地征收行为较少发生，这导致公共利益的界定与否并不特别重要。而且，在发达国家，虽然同样面临着公共利益无法精确界定的难题，但公共利益和非公共利益的大体边界却是有基本共识的。与之相比，在我国当下的地方治理实践中，对这一概念的界定和解释却是混乱的、任意的。比如，各种以获取利润为目的的工业用地和商业用地，这应该是一种非公益目的的土地征收，但是，在欠发达地区，大量资本的到来却能解决当地的就业问题并且增加当地居民收入，这种非公益目的的土地征收也就同样能够被地方政府解释为公益目的。

第二，缺乏界定公共利益的权威和中立机构。在现实中，如果地方政府和被征收者对公共利益的判断不一致，那么一个相对独立的第三方权威机构存在则能化解双方的分歧。然而，地方政府在土地征收中往往扮演着既是“裁判员”又是“运动员”的双重角色，由此，即使征收的前提是基于公共利益，被征收者也会对政府决定的客观性产生怀疑。为了化解这种公共利益界定中的难题，有学者主张发挥地方人大、司法机关等组织机构在公共利益界定上的主体作用[10][11]。但是，在地方人大自身的组织独立性尚未建立之前，要想其在界定公共利益过程中保持公正性只能是一种空谈。

第三，公共利益界定中的政治参与机制流于形式。在涉及公民合法财产的征收事务上，为了防止和制约行政权力的独大和肆意妄为，欧美发达国家一般都会通过相应的制度建设保障被征收者以及其他社会力量的政治参与机会，比如相应的听证制度、司法审查制度等。但在中国当下公共利益的判断上，整个征收过程基本是由地方政府所主导，其他力量尤其是被征收者表达利益诉求的制度化渠道极为有限，所谓的政治参与也都流于形式。尽管在国有土地的收回和房屋征收程序中，相关条例规定了由被征收人和公众代表参加的听证会制度以及风险评估程序，但这些规定只是原则性的条例，缺乏相应的实施细则。

现行法律和制度在公共利益界定上的缺陷事实上为地方政府提供了极大的权力运作空间。正是可以对“公共利益”进行任意解释，在面对被征收者时，地方政府便能够名正言顺地消灭农村土地的所有权和承包权，收回国有土地的使用权，以重新确定土地用途和新的使用者。

(二)城市规划的需要

除了基于“公共利益”的需要，地方政府重新确定土地用途和使用者的另外一项理由则是城市规划的需要。根据法律规定，从国务院到乡镇政府，各级政府都需要制定区域发展的总体规划，以实现城乡社会的协调发展与可持续发展。从城市发展的一般规律看，对城乡土地的规划是否科学、合理直接关系城市化发展的质量和前景，因此，在土地的管理中，政府对土地用途的规划权是一种“警察权”，是国家对土地强制实施的一种权力，这种权力要高于土地的所有权以及其他所有权利[12]。

2007年出台的《中华人民共和国城乡规划法》为各级政府制定、修改规划提供了法律依据。从类型上看，地方规划包含土地利用总体规划、城市总体规划和控制性规划三种类型。土地利用总体规划是根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内土地利用的总安排，主要解决城乡之间农业用地和建设用地的基本配置比例问题，其由国土部门来完成；城市总体规划和控制性规划则适用于城市内部，即在土地总体利用规划的基础上对城市内部建设用地具体用途(如究竟是用于商业用地，还是住宅用地、工业用地等)的规划，一般是由地方政府的规划部门做出。从法律效力上看，一旦规划获得上级机关审批并实行，城市的各种建设都应符合规划要求。正因为具有城市规划这把利器，地方政府可以改变历史上形成的既定土地占有格局。比如，在计划经济时代，国家和集体所有企业的用地一般都是以无偿划拨的形式获得土地，加之缺少市场价格的信号，政府对土地的划拨较为随意，这导致企业占地规模较大，土地资源浪费严重。如今通过制定新的城市规划，原有的工业用地可以被改变为住宅用地或者商业用地，地方政府就可以名正言顺地收回这些土地。

但是，地方政府的规划权并不能经常行使。按照《城乡规划法》第十七条规定：城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。这意味着，一旦规划制定，在20年之中，地方政府反而受制于既定的规划，不再享有临时改变土地用途的权力。为了能够经常动用规划权，地方政府必须能够根据自己的需要修改和调整规划，如此才能克服不利的局面。笔者曾经对在X市的土地规划部门进行过专门调研，该市位于某中部省份，城市建设和东部发达城市相比仍然存在较大差距，市区内尤其需要大型的商业地产投资落地，以提升城市景观、拉动经济增长。在X市政府的“招商引资”活动中，国内著名的W地产决定在该市建设一处大型商业中心，但W地产看中的位置却不在该市既定的商业规划范围内。为了能够让W地产到来，市政府就必须修改之前的城市规划，满足W地产的需要。由此可以看出，对地方政府而言，能否适当的调整规划直接关系地方社会的经济发展。

然而，规划的频繁调整不仅造成规划本身权威性的丧失，而且造成人、财、物的巨大浪费。尤其是在现有的政治考核机制下，地方政府领导人具有强烈的做出政绩的冲动，而城市的规划一般是由之前一届政府做出，如果延续前任的城市规划思路和模式，这又如何能体现出自己一任工作上的开创性和独特性呢。因此，在全国很多地区，“一届政府一届规划”现象极为严重，老百姓甚至调侃说：规划、规划全是鬼话。正是为了遏制地方政府频繁调整规划的行为，新的《城乡规划法》只规定了规划调整的五种情形*《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条规定有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：(一)上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；(二)行政区划调整确需修改规划的；(三)因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；(四)经评估确需修改规划的；(五)城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。，以力图对地方政府的权力进行适当限制。但是这种规定却难以得到切实有效的实施，地方政府调整规划的行为仍然难以遏制，原因如下。

第一，条文的规定仍然笼统模糊。在规定修改城市规划的五种情形中，第四种和第五种情形分别为：“评估确需修改规划的”和“城乡规划的审批机关认为应当修改规划的”其他情形。这种法律表述只规定了修改的程序要件，但对修改规划的标准是什么始终缺乏明确的可操作标准，以致造成只要“认为应当修改就可以修改”，从而给现实中给地方政府的权力运作留下了空间。同样，在该法律第四十八条关注修改控制性详细规划的规定中，该法律的表述同样如此。

第二，地方政府在规划方面的失责无法被追究责任。首先，对于地方政府修改规划的负面后果无法衡量。从长期来看，尽管频繁的修改规划具有负面后果，但是这种后果却并非显性地、迅速地表现出来，甚至，不排除一些规划的调整反而可能误打误中，顺应经济社会发展的趋势，比如上文中W地产的到来完全可能在短期内带动当地经济的发展。其次，对于城市规划上的失责行为，没有相应的主体去监督和问责地方政府。在耕地的保护上，国土部门至少还具有监督地方政府的责任和权力，但是，城市内部建设用地规划的调整则不在国土部门的监督和管理行列。尽管不少城市都设置了专门的城市规划局，但与国土部门的垂直管理不同，规划局一般都是地方政府的下属机构，其不可能发挥监督地方政府的作用。

在城市的发展中，政府的规划权是一项重要的基础性权力，任何城市的合理发展都离不开规划权的有效运用。但是，在当下中国城市的发展中，地方政府对规划权的行使不能简单地用这一通行的制度惯例进行解释，而应该看到，地方政府规划权运用频繁和任意的特征。在城市规划的名义下，地方政府改变土地用途、收回土地使用权等行为具有了合法性，而又由于规划权事实上的任意行使，地方政府获得了对土地的最终支配权。

三、切割垂直性权力：“条块关系”与“合作规则”

在将农地转化为建设用地以获取土地财政时，地方政府还面临着另外一个强大的利益主体——中央政府的牵制。作为一种重要的自然资源，土地承载着多重功能，其中既有城市建设和经济发展的功能，又有农业生产的功能等。从全局出发，中央政府力图实现土地的多重功能，保障经济发展和粮食安全目标之间的基本平衡。与之相比，地方政府则偏重于追求土地的经济发展功能*正是依靠土地的不断投入，地方经济的总量才得以发展。有学者以省级单元为样本，对中国1996年-2003年经济增长以及建设用地数据进行分析，得出：“城乡建设用地与经济增长之间存在正相关关系，尤其2000年以来，城乡建设用地与经济增长之间存在显著的正相关关系，建设用地投入的影响程度已经超过了劳动力投入要素的影响。因此，在存量的建设用地有限的条件下，地方政府具有不断将农业土地转化为建设用地的冲动，由此产生的土地征收行为日益普遍。参见林坚：《中国城乡建设用地增长研究》，北京：商务印书馆，2010年版第118页。。在行政机构的部门设置和分工体系中，国土部门是国家的土地管理机构，其重要职能就是保护耕地、约束地方政府滥用土地的行为。由此，地方政府与国土部门之间的权力博弈成为中国土地管理中长期存在的现象。

(一)土地管理中的“条块关系”

20世纪80年代以来，我国在土地管理上采取的是以“块块为主”的管理体制，即土地管理部门接受同级党委政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系。在这种管理体制下，土地管理部门难以对地方政府的土地违法行为进行制约，耕地资源减少的趋势日益严峻[13]。2004年，中央下发《关于做好省级以下国土资源体制改革有关问题的通知》，正式明确省以下实行土地垂直管理，即将省级以下土地的审批权和主要领导任免权上升至省级政府。而为了防止省级政府出现“地方保护主义”的倾向，2004年《土地管理法》对于侵占基本农田、基本农田以外耕地超过35公顷的以及其他土地超过70公顷这三种情形规定其审批权必须由国务院做出。作为国务院的直属机构，国土资源部具体承担着保护与合理利用土地等各种自然资源的责任。地方政府将农业用地改为建设用地的前提是其必须获得国土资源部以省为单位进行分配之后再由省进行层层分配的建设用地指标。在这个意义上，我国的土地管理已经实现从“块块为主”到“条条为主”的过渡*事实上，在土地管理上，国土部门与地方政府的关系正是在中国的行政管理体制中长期存在的所谓“条块关系”。所谓“条块关系”是指中央垂直管理部门与地方政府之间的关系，其在本质上是中央与地方之间权力划分问题。正是为了防止地方政府的利益膨胀以致违背中央政策，中央才设立垂直管理部门加强对地方社会“统”的能力。20世纪90年代以来，随着经济的进一步发展，中央通过财政、税务、土地等垂直管理机构的设立强化其对相应资源的汲取和管控能力。。

在组织结构的层级设置上，从中央到省、再到市县、一直到乡镇，国土部门建立起来了一整套完整的机构，其组织之庞大、深入社会触角之深甚于大部分其他国家部委。对于中央政府而言，任何土地的信息和管理都必须依靠国土部门来完成，国土部门系统内部能否形成顺畅的自下而上的信息交流与汇报机制，能否形成有效的自上而下行政命令执行机制便至关重要。但是，从实践来看，国土部门内部上下之间制度化的联系在一定程度上被切割了。

第一，地方国土部门的人、财、物并不独立，而是接受地方政府的管理。在地方社会，地方党委和政府是一切权力的中枢，其不仅事实上决定着国土部门领导的产生，还直接决定着国土部门的财力与物力的配给。以X市市国土局长的产生为例，其产生程序一般是由地方政府提名，上级国土部门事实上只起到形式审查的功能。不仅如此，作为地方的事业单位，国土部门的办公经费一般都来源于地方财政，如果没有相应的地方财政支持，国土部门的工作都难以开展。在调研中，X市正在开展农村土地、房屋等不动产的确权工作，这项工作将花费2000万的经费，这笔经费正是国土部门向市政府长期争取的结果。地方国土部门对地方政府的财政依赖使其难以对后者进行监督。

第二，地方国土部门的工作要接受地方政府部门的组织领导。近年来，为了加强对土地的控制，一些地方政府建立了直接隶属于政府的土地管理委员会。作为政府的直属委员会，该机构一般是由市长或者副市长担任领导，直接领导本区域内国土部门的工作。通过土地管理委员会，地方政府将会议精神和行政决定直接传达给地方国土部门。此外，国土部门的工作规划、目标和任务要通过政府土地管理委员会的审查才能执行。由于土地管理委员会挤压了地方国土部门原本的权力空间，前者事实上成为了地方土地决策的权力机构。

第三，与地方政府同处在一个地域空间之中，地方国土部门的管理者难以摆脱地方权力关系的影响和支配。相比于与上级部门的关系，因同处在地方社会的空间之中，国土部门的管理者和工作人员与地方政府有着更密切的互动。从参加政府的工作例会，到承担政府的中心工作，再到日常的工作接触，国土部门工作人员进入了以地方党委和政府为中心所编制的权力关系之中。从个人发展的角度来看，地方国土部门的管理者也希望自己的政治前途不只局限在国土系统内部，而是融入政府这一更大的官僚系统中。以一般县级国土部门为例，县国土资源局一般是由一名局长和三名副局长组成，其中局长是整个单位惟一的“正科级”职位，这意味着大部分下属要在本系统内升迁为“正科级”几乎是不可能的。因此，一旦政府的职位对其开放，国土部门的管理者将获得更多的政治升迁与发展空间，而能够与政府领导保持良好个人关系，这恰恰是国土部门管理者进入政府系统的前提。

由此，围绕着土地的管理在地方社会形成了双重权力格局。一方面，国土部门享有对土地管理的形式化权力。这种权力表现为在正式制度上对土地管理的排他性权力，即任何土地的审批必须要经过国土部门的审核。然而，这种权力更多的时候是象征性的、程序性的。另一方面，地方政府则是土地管理的真正操纵者，它的意志可以通过对地方国土部门的组织领导和行政压力来间接实现。因此，尽管在正式制度上已经形成“条条”的管理体制，但传统的“块块”为主的管理模式并没有彻底消失，而是以更加隐蔽的方式存在。通过权力的运作，地方政府实现了对垂直性权力的切割，从而极大地消解了国土部门在地方社会的影响。

(二)两种权力的“合作规则”

但是，由于仍然要受到上级国土部门“条”的管理，地方国土部门与地方政府仍然具有发生权力冲突的可能，地方国土部门管理者在工作中也经常面临“两难”局面。为了避免上级部门的问责，也避免与地方政府冲突，地方国土部门与地方政府往往达成各种关于土地管理和使用的“默契”，以规避可能的风险。比如，按照土地管理的规定，县市国土部门具有制定土地利用规划、划定基本农田保护区的权力，而一旦划定基本农田，地方政府再要变更土地用途就是严重的违法行为。面对这种情况，具有“守土之责”的县市国土部门就不能坐视不管，否则就存在严重的工作失职。为此，在国土部门划定基本农田之前必然要征求地方政府的意见，在满足地方政府土地使用和招商引资需要的前提下才会制定相应的土地规划。二者权力的冲突早在土地规划之前就已经解决。在调研中，县市国土部门自嘲说自己总是为地方政府的违规行为“擦屁股”“打圆场”。这个比喻虽然不雅，但却生动地表现了县市国土部门与地方政府的关系，前者必须将后者可能出现的违规、违法行为合法化。

不过，为了维持这种默契，地方政府也必须遵守相应的规则和底线，不能过分地行使自己在土地管理上的权力。一旦这种违规程度超越了县市国土部门所能接受的范围，其就无法再为地方政府服务。在现实中不乏一些地方政府为发展经济，在建设用地使用上鼓吹“先上车、后买票”，导致大量农田被侵害，给县市国土部门制造了无法承受的工作压力。近些年，国土资源部查处的地方政府土地违法案件大都属于这种情况。

总之，围绕着土地管理所产生一种“合作规则”是在国家土地管理的政策高压下地方社会生成的一种“潜规则”。在这种格局下，只要双方遵循这一规则，地方政府就能继续享有在土地管理上的权力空间。2000年以来，尽管中央政府在土地管理上的力量逐渐增强，但仍然不能改变地方政府的行动逻辑和利益空间。由于土地资源的稀缺以及其对于经济发展的独特功能，地方政府仍然要牢牢地实现对土地资源的控制。

四、操纵土地市场：隐蔽的“双轨制”

地方政府在对土地的管理上还面临着第三种力量的牵制——市场力量。从2002年开始，在国土资源部的统一要求下，我国的县市两级基本上建立了国有土地出让的招、拍、挂制度。从理论上看，依靠市场的力量进行土地资源的配置往往具有更高效率，而且可以避免依靠行政力量划拨土地所产生的权力寻租问题。然而，在城市化的发展中，一旦由市场力量来决定土地的使用者和土地价格，这将是对地方政府主导地方经济发展的权力格局的挑战，因此，在土地的出让上，地方政府不可能彻底放权，仍然要通过各种手段减少或者弱化市场力量的影响。

(一)土地“双轨制”的运行

由于国有土地出让的市场机制已经建立，地方政府的权力干预就不能明目张胆，而必须采取隐蔽的、策略性的手段。一般而言，地方政府的手段有如下三种。

第一，操纵土地出让价格。按照招、拍、挂的制度设计，国有土地的出让价格必须要在市场竞争中形成，政府不能擅自规定土地价格。但是，在很多地区，尤其是欠发达地区，很多资本都是被地方政府的“招商引资”引来，工业用地的使用上并不具有竞争性。作为条件，地方政府在资本进入之前就已经许诺了极其优惠的土地使用价格。比如，在X市，上级国土部门规定工业用地的拍卖基准价格为每亩19.8万元，但是，政府内定的土地价格一般在3～8万元，拥有较高知名度的企业甚至可以无偿使用土地。

为了解决政府定价和市场定价二者之间在制度上的冲突，地方政府一般采取这种做法，即，一方面，在形式上所有用地企业都必须参加土地的竞拍活动，并在竞拍成功后按照规定缴纳土地出让金；另一方面，在竞拍之后，政府根据之前与企业谈判好的真实土地价格通过税收优惠、奖励等方式将多余的资金返还给企业，从而履行招商引资时的承诺。因此，企业能否获得土地、获得土地的具体价格事实上在土地竞拍之前就已经被决定，土地竞拍流于形式。

第二，排斥潜在的竞争对手。这种表面竞拍、实则内定的土地出让方式却面临着一定的风险，即这种做法是建立在土地的使用不具有竞争性的基础之上。但是，在一些商业用地的竞拍上，由于政府“内定”之外的其他企业也将参加竞拍，他们看好土地的发展前景并且容易受到现场竞争气氛的感染*根据一般经验，在招标、拍卖、挂牌三种土地出让方式中，由于在拍卖时各种土地的竞拍者共处一个空间之中，现场的竞争气氛更浓，更容易激发参与者的竞争欲望，从而提高土地的竞拍价格。而招标和挂牌现在一般是在网上操作，由于缺少面对面的接触，围绕着土地的竞争氛围不强。，从而完全有可能与“内定”的用地方展开真正竞争。如果这种情况出现，地方政府的计划将可能失败，为此，地方政府必须早做准备。

2009年，某地产开放公司参加X市国土资源的土地竞拍。基于对自己经营能力的核算，该公司所能接受的土地价格为6 000万元左右。在缴纳了1 200万的土地竞拍保障金后，该公司参加了土地的拍卖。然而，在土地竞拍中，由于其他房地产公司也参与到对该土地的争夺中来，以致不断抬高土地的价格，最后该公司虽然赢得了竞拍，但竞拍的价格已经达到了1.2亿元。如果依照此价格获得土地，该公司将难以获得利润。于是，在该公司竞拍胜利后，竟然主动放弃了购买该土地使用权的资格，1 200万的竞拍保障金也付诸东流。不久，该公司重新参加该地块的竞拍——在参加之前，据说公司通过政府相关人员给其他有意参加竞拍的公司打了招呼。果不其然，在这轮竞拍过程中，不再有其他公司与之竞争，该公司最终仍然以6 000万的价格拿到了该地块。即使连同之前的1 200万保障金，该公司的拿地成本也只有7 200万。

从实践来看，在党的十八大以来，随着中央对地方政府管控力度的加大，地方政府私下干预土地市场的行为已经大为减少。但是，即使不主动干预，地方政府对土地出让市场的影响仍然巨大。通过与地方政府官员的接触，通过了解城市发展的规划，在一些重要的核心地段上，很多本地的房地产企业就能大致判断地方政府的土地出让意图。这个时候，即使参与土地的竞拍，他们也不会与符合政府意图的用地方展开充分的竞争，毕竟，对他们而言，与地方政府保持良好的关系以便在日后的土地出让中得到政府的关照更为重要。

第三，提高竞拍土地的门槛。无论是地方政府的“暗地返还”，还是非正式场合的“打招呼”，这些都是地方政府影响土地出让的一种相对隐蔽的权力运作方式。这个过程中不乏地方政府官员和用地方的权钱交易。但是，地方政府介入土地出让市场不能仅仅理解为个别官员为了自身寻租目的使然，其更多的是官僚系统内部具有共识的一种组织性违法行为。相应地，为了规避个人所要承担的风险，地方政府和国土部门的官员需要将对土地市场的干预行为转化为一种组织行为，并由组织来承担风险。

按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第11条规定：中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。但是，对于城市发展而言，不同房地产公司经营土地的能力、效果和带动效应却有着明显的差别。从实践来看，为了让一些有影响力的大型房地产公司在土地竞拍中获胜，地方政府往往要设置一些竞拍的附加条件，比如，要求企业的注册资本金额达到多少、企业具备何种资质以及经营年限等。而这些所谓的附加条件往往是根据政府意欲引进的那家企业量身打造，其他企业都因不具备相应资格和条件而无法与之竞争。国内某知名开发地产W地产是地方政府的座上宾，他们在国内的很多大中城市都进行过大型商业楼盘的开发。在现实中，一旦他们看中某地块，地方政府就将该企业的固定资产、资质作为竞拍土地的条件，而这种条件是大部分中小企业都不具备的。在国有土地的出让市场上，地方政府仍然通过权力决定了土地的使用者。

对于地方政府和国土部门在土地竞拍中人为设置附加条件的做法，由于违背了土地公平竞争的原则，国土资源部是严令禁止的。但是，在调研中我们发现，这种现象在地方的国有土地出让市场上如此普遍，以致违法者对于违法的后果并不特别担心。违法者的理由也很简单，他们的干预并非是为了个人的利益，而是为了城市经营的需要。当违法的主体是组织而非个人时，地方政府官员能够为自己的行为找到合理的理由，他们也就更加敢于违法。

在这个意义上，由于地方政府能够通过各种正式与非正式的手段进行干预，当前的国有土地出让方式事实上是以市场力量为“表”和政治力量为“里”的一种“双轨制”。

(二)“双轨制”的功能

如果从单个土地出让的事件来看，地方政府的干预压低了土地出让价格，这损害了其在土地财政中的收益，但是，从长远来看，正是通过对土地出让市场的干预，让自己中意的资本获取土地使用权，地方政府才能保证土地财政收益和自身政绩的最大化。可以说，对国有土地出让市场的策略性干预构成了地方政府土地经营的极其重要的一环。

首先，地方政府对土地出让市场的干预有利于实现土地的整体开发。由于处在城市化的初期，大量土地需要开发，城市化的前景也并不明朗，一旦有大的开发商和工商资本到来，由于具备较强的商业运作能力，这将极大地提升该地段的发展前景，从而吸引各种中小资本的到来。而且，大型资本的到来能够带动周围土地价格的整体上升，进而使得地方政府获取更多的土地收益，也就是说，地方政府短期内土地财政的减少换取的是未来土地财政的整体增加和城市化的快速实现。

其次，地方政府对土地出让市场的干预使得“土地—金融—财政—城市化”的发展模式成为可能[14][15][16][17]。城市规模不断扩张，基础设施建设日新月异，其所需要的资金必须依靠银行的商业贷款，而在政府负债过高以致可能出现金融风险的情况下，各种具有政府背景的融资平台—如城市投资公司、建设开发公司等获取贷款的难度也在增加，这导致当前地方的城市建设主要依赖一种所谓的“BT模式”。BT是“build-transfer”的简称，就是城市的公共设施由资本自己注资承建(build)，建好之后政府从其手中再进行购买，实现所有权的转移(transfer)。由于基础设施已经建设完成，周围土地的价格也出现上涨，政府购买的方式一般是以某块可以用于商业或住宅开发的土地作价。这样，缺少银行贷款的地方政府同样可以实现城市化的建设。而对于资本来说，它瞄准的是日后的土地开放，一旦城市基础设施建设完成，地方政府就要履行当初的承诺给予土地。因此，在国有土地的出让市场上，为了让“内定”的资本获胜，地方政府的干预也就成为了不可避免的现象。

从根本上看，国家所建立的国有土地出让制度是要实现土地资源的竞争性使用，从而提高土地的利用效率。但是，在一些欠发达地区，土地的竞争性使用与地方政府普遍存在的经营城市的目标存在冲突，由此土地出让的市场化力量难以真正形成。

五、城市化发展方式的“机会主义”特征

从狭义上看，城市化首先是土地形态和使用者的改变，即土地从较少价值的农业用地和荒地变为能够产生较高经济价值的工商业用地，从传统的农业生产经营者向现代工商资本手中集中。如果这一过程的完成完全遵循市场活动的原则，利益双方对各自成本收益的核算以及相互之间的利益博弈将极大地延缓城市化的进程[18]。由于土地功能的多样性，国家相应的耕地保护法律和政策也会对土地非农化使用的规模和范围进行适当地限制[19]。然而，在中国的城市化发展中，一些地方政府在一定程度上突破了原土地使用者、中央政府和市场力量对其产生的约束，从而能够按照自己的意志和偏好来决定土地的使用。依靠强势的权力推动和策略性的权力运作，地方政府极大地压低了城市化过程中原本由资本所要承担的高昂交易成本。正因为此，至少在城市规模的扩张和经济总量的增长上，中国的城市化用短短几十年的时间完成了欧美国家几百年的历程。

然而，这种推动城市化的方式却具有极强的"机会主义"特征。为了加快城市化速度，地方政府往往要突破现有的制度约束，并以策略性甚至隐蔽的权力运作手段来达到目的。守规矩、遵法制、走程序是现代理性官僚制的特征，这种官僚制具有僵硬、不灵活的先天弊端，但却是一种相对稳定的治理体制。反之，机会主义的权力运行方式虽具有加快城市化速度的功能，但也在不断损伤政府的公信力以及土地管理制度的合法性。在这个意义上，对土地财政的研究不能仅仅关注土地财政本身所具有的利弊，还要关注土地财政的实现过程以及在这一过程中权力运行方式所带来的政治与社会后果。

从实践来看，这种具有极强机会主义特征的土地财政运行模式带来了两种直接的后果：第一，带来了被征收者和土地原使用者等利益主体的强烈不满。为了维护和提升自己的土地利益，被征收者和原土地使用者与地方政府展开适当的利益博弈是城市化过程中不可避免的现象。但是，在机会主义的土地管理模式下，土地矛盾的发生不仅源于相关利益主体对自己利益未达到预期的不满，还在于其对地方政府土地管理行为合法性的质疑。由于缺少了价值论证和正当程序，地方政府的土地管理行为难以获得原有利益主体的认同，甚至，为了争取利益的最大化，原土地的利益主体同样会以各种策略性和机会主义的方式进行抗争。可以预见，随着城市化和经济的进一步发展，如果现有的城市化方式延续，那么围绕着土地的矛盾和纠纷将不断蔓延，而且冲突的强度也将随之增长。第二，这种机会主义的土地管理方式模式不仅保障了地方政府经济收益的最大化，还生产出隐蔽的权力空间。改革开放以来，随着国家主动的放权让利，政府对经济活动直接控制的范围和力度都在缩小和减弱，社会和市场的活力才得以释放。随着土地资源的稀缺以及土地价格的攀升，土地在经济活动中的地位日益重要。尽管在法律和正式制度上，土地处在一个由多方利益主体共同编织的权力平衡关系之中，但是在现实中，地方政府却通过一系列的手段建构出了事实上的权力空间，其对社会经济活动的支配性地位再次建立起来。由此，各种市场主体不仅要投身于市场性与生产性的活动，还要投入精力去结交地方权力，这使得权力和资本的结合在地方社会中成为普遍现象。土地财政中权力运行的非正式化、策略性特征正是滋生这一现象的重要制度根源。

总之，对土地的机会主义使用仅仅是推动城市化发展的权宜之计，当完成特定阶段的功能和使命后，地方政府的角色及其与土地的关系也应该随之调整与改变。在土地的管理上，压缩地方政府的非正式权力空间，重建土地之上的多方权力平衡关系将是城市化良性发展的重要政治保障。

[1]李尚蒲、罗必良：《我国土地财政规模估算》，载《中央财经大学学报》2010年第5期。

[2]周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，载《社会学研究》2007年第1期。

[3]孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，载《中国社会科学》2013年第4期。

[4]黄小虎：《政府经营土地制度之弊及其改革途径》，载《上海国土资源》2012年第3期。

[5]吕炜、许宏伟：《土地财政的经济影响及其后续风险应对》，载《经济社会体制比较》2012年第6期。

[6]黄少安、陈斌开、刘姿彤：《租税替代、财政收入与政府的房地产政策》，载《经济研究》2012年第8期。

[7]赵燕菁：《土地财政：历史、逻辑与抉择》，载《城市发展研究》2014年第1期。

[8]朱云汉：《高思在云——中国兴起与全球秩序重组》，北京：中国人民大学出版社2015年版。

[9]贺雪峰：《论土地性质与土地征收》，载《南京农业大学学报(社会科学版)》2012年第3期。

[10]王利明：《论征收制度中的公共利益》，载《政法论坛》2009年第2期。

[11]张千帆：《公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示》，载《中国法学》2005年第5期。

[12]华生：《土地开发权是解开土地迷局钥匙》，载《中国证券报》2014年1月27日。

[13]甘藏春：《土地管理体制改革势在必行》，载《中国土地科学》1998年第2期。

[14]周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论项目治国》，载《社会》2012年第1期。

[15]刘守英、蒋省三：《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》，载《中国土地科学》2005年第5期。

[16]折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，载《中国社会科学》2014年第1期

[17]郑思齐、孙伟增等：《以地生财，以财养地——中国特色城市建设投模式研究》，载《经济研究》2014年第8期。

[18]耿羽《征地拆迁过程中的政府-农民博弈机制分析》，载《甘肃行政学院学报》2014年第6期。

[19]田孟：《耕地占补平衡的困境及解释——基于国家能力的理论视角》，载《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第3期。

责任编辑 胡章成

Research on the Operation Mechanism of
Local Government Power in “Land Finance”

GUO Liang

(LawSchool,HUST,Wuhan430074,China)

The current researches on the government and land relations mainly focus on “land finance”. However, before land become “finance” , there is process of benefit?gambling between local government and other factors like central government, land users and market mechanism. By using discourse, cutting central power, manipulating the land market, local government has controled the land to the greatest extent, which is conducive to accelerate the speed of urbanization. But this kind of development has the corresponding political and social risk because of the strong opportunism characteristic. In the long run, it will be an important political guarantee for the healthy development of urbanization to compress the informal power space and reconstruct the multi balance relationship.

land finance; local goverment; the operation of power; urbanization

郭亮，法学博士，华中科技大学法学院副教授，研究方向为法律社会学和土地制度。

国家社科基金“土地流转的社会学研究”(12CSH026)；华中科技大学自主创新基金“农民上楼后的社会矛盾及法律应对机制研究”(2016AC013)的成果之一

2016-09-21

F301.1; F812.2

A

1671-7023(2017)01-0111-10