珠三角社会组织发展研究——承认政治的视角

曾令发， 杨和焰

珠三角社会组织发展研究
——承认政治的视角

曾令发， 杨和焰

改革开放以来，社会组织获得一定的发展空间，在构建现代治理体系中发挥着重要作用。珠三角作为改革开放的前沿阵地，积极探索社会组织发展的新途径。从承认政治的视角看，珠三角社会组织在主体身份、主体权利、主体行动方式上得到了承认，但还只是一种有限度的承认。社会组织的进一步发展还需要在无差别承认的基础上实现公共空间的再分配、活动资源的再分配以及参与权的平等。

社会组织 承认政治 再分配 平等参与

一、问题的提出与文献回顾

改革开放以来，国家与社会关系问题备受关注。中国在解决社会转型过程中的各种社会问题和社会矛盾时不可避免地遭遇到“政府失灵”和“市场失灵”，不同类型的社会组织在环境保护、公民权益维护、疾病预防与治疗、教育、慈善等领域发挥着越来越重要的作用，因而也越来越得到重视。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对社会组织的发展进行了明确阐述；党的十七大报告提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”；党的十八大进一步指出，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在提出推进国家治理体系和治理能力现代化时要求激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。珠三角作为改革开放的试验田和前沿阵地，较早进行了社会组织管理的创新，社会组织已然成为珠三角社会治理体系中的重要角色。

国外学者较早关注中国经济性社会组织的发展。怀特在1993年的研究中认为，浙江萧山经济性社会组织的成长具有类似于西方公民社会的某些特征(White,1993)[1]。皮尔逊在研究中国外资商会时发现，中国的这些社会组织不仅无法联合起来与国家对抗或者对话，甚至其生存与发展在很大程度上依赖国家(Pearson,1994)[2];文克则在研究厦门市商业社会组织时证实了这一观点(Wank,1995)[3]。国内学者也做了大量研究。俞可平(2006)[4]在分析中国社会组织发展的制度环境后认为，中国的社会组织正在形成之中，具有某种过渡性，并且发展很不平衡，不同的民间组织在社会政治经济影响和地位方面差距很大。王名(2009)[5]梳理了中国改革开放以来社会组织的发展过程，指出中国的社会组织经历了兴起阶段和发展高潮阶段，政治精英、知识精英和经济精英将进一步推动中国社会组织的发展。崔月琴(2009)[6]认为社会结构变迁和全球性结社运动为中国社会组织的发展提供了契机，但是社会组织的发展还面临着制度制约和信任难题。何增科(2006)[7]指出组织存在着结构性的缺陷，并且在发展过程中存在着制度性的障碍，这些制度性障碍使得民间组织发展面临着注册困境、定位困境、资金困境、知识困境、人才困境、信任困境等多重困境。这些学者的研究主要关注改革开放以来社会组织发展所取得的进展，并集中分析社会组织发展所面临的制度性约束。但对于近年来社会组织的发展关注不够，尤其是地方政府在社会组织培育发展过程中的新现象新问题有待进一步研究。本文试图从承认政治的视角研究珠三角社会组织培育发展过程中的问题。

承认政治理论发轫于黑格尔，其在当代的兴起则肇始于谢普(Ludwig Siep)1978年发表的《作为实践哲学之原则的承认》一书，后由法兰克福学派第三代领军人物霍耐特完善，经霍耐特和弗雷泽的辩论而闻名于世。霍耐特(2005)[8]认为，当前各种社会冲突所指向的“身份政治”实际上是为承认而斗争，而承认的三种方式是爱、法律和团结。“从整体上说,爱、法律和团结,这三种承认形式构成了人类主体发展出肯定的自我观念的条件。因为,三种承认形式相继提供了基本的自信、自尊和自重,有了它们,一个人才能无条件地把自己看作是独立的个体存在,认同他或她的目标和理想。”弗雷泽和霍耐特(2009)[9]6认为，“今天的正义需要再分配和承认。孤立的二者都是不充分的。”“在实践上，该任务将设计出一个程序性的政治定位，能够将再分配政治的最优与承认政治的最优整合为一体。”本文认为，近年来珠三角社会组织的发展在一定程度上是在谋求一种承认，但是这种承认在很大程度上具有一定的限度。

二、承认的政治：珠三角社会组织发展的定位

查尔斯·泰勒曾说：“对承认的需要，有时候是对承认的要求，已经成为当今政治的一个热门话题。”[10]自改革开放以来，随着单位制的解体，国家逐步放松对社会领域的管控，社会组织获得发展空间，尤其是作为改革前沿阵地的珠三角，社会组织在建构现代治理体系中谋求承认的政治。

(一)社会组织主体身份的承认：降低准入门槛

根据现行《社会团体登记管理条例》，成立社会团体，“应当经其业务主管单位审查同意”。其中，业务主管单位，指的是国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门，或由其授权的组织。但是很多社会组织难以找到业务主管部门，所以就面临着登记难的问题。2008年，深圳市规定工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织可以直接到民政部门登记。2009年，珠海市规定，在部分领域逐步取消社会组织业务主管部门体制安排，根据实际情况将登记和业务双重部门管理改为登记部门集中管理，从而将社会组织原业务主管单位逐步过渡为业务指导单位，同时，简化登记程序，试行备案制度。随后这种做法被推广。2011年，东莞市规定，公益服务类、慈善类社会组织可以实行直接登记。同年底，广东省出台了《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，规定除特别规定、特殊领域外，2012年7月1日起，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位，成立社会组织可直接到民政部门申请。2012年5月，广州市出台《关于实施“广州市社会组织直接登记”社会创新观察项目的工作方案》，在行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织等直接向登记管理机关申请登记的基础上，全面推行社会组织直接登记制度。同时简化登记程序，一是取消了社会团体申请筹备的审批环节，社会团体发起人凭登记管理机关同意拟成立社会团体名称的批复，开展筹备工作，并于筹备完成后，向登记管理机关申请成立登记。二是取消登记管理机关对民办非企业单位名称的预先核准环节，民办非企业单位举办者可直接向登记管理机关申请成立登记。

(二)社会组织主体权利的承认：能力培育

社会组织获得合法身份后需要享有应有的权利，而权利的享有是与其能力相匹配的。广东省社会组织的能力培育主要从两个方面展开。

其一，建立社会组织孵化(培育)基地。2010年以来，广东省一些地方开始推行社会组织孵化基地或者培育基地。2010年3月，中共广州市委、市政府出台了《关于发展和规范我市社会组织的实施意见》，其中明确提出：“建设市一级社会组织培育基地，采取无偿或低租的方式，提供办公场所，为社会组织提供开展培训、交流和服务的平台。”随后，广州市医务工作联合会、市社会福利服务协会、市社会工作协会、市社会团体促进会、市家庭服务业协会、市阳光助老服务中心等九家社会组织入驻培育基地。与此同时，深圳市人民政府出台了《深圳市社会组织发展规范实施方(2010—2012年)》，明确提出“建设和完善社会组织孵化基地”，把“启动‘社会组织孵化实验基地’，探索运行机制和孵化模式，推进社会组织孵化基地项目建设”作为工作目标。此后，珠海、东莞、佛山等地纷纷建立社会组织培育(孵化)基地。社会组织培育(孵化)基地旨在为初创期民间公益组织提供关键性支持，包括办公场地、办公设备、能力建设、小额补贴、注册协助等。通过一系列的专业指导，为优秀的项目赢得时间和机会去成长，探索自己独立发展的道路。

其二，构建枢纽型社会组织。所谓“枢纽型”社会组织，是指同类别、同性质、同领域社会组织中起桥梁纽带、聚合引领、集约服务作用的组织，具备孵化、整合、服务和引领四项基本功能。时任省委书记汪洋曾指出，要以工青妇等群团组织为依托，构建社会组织枢纽式服务平台，带动和引领相关领域的社会组织参与社会建设。广东团省委推动省市县三级团组织形成合力，上下联动，着力实施“好社会 亲青汇”广东共青团构建枢纽型社会组织行动：一是建设“亲青家园”广东青年社会组织孵化基地；二是成立“亲青银行”广东青年社会组织孵化基金；三是开展“亲青汇训练营”广东青年社会组织骨干培训；四是举办“亲青创造”广东省大学生公益创业大赛。各地的妇联组织也充分发挥妇联的政治优势、组织优势和群众优势，联合各级妇女组织主动融入当地社会建设的大局，在培育、整合、服务、引领社会组织共同服务妇女儿童和家庭等方面进行了大胆的探索和尝试。深圳市市妇联积极发挥枢纽型组织作用，已初步形成了“培育孵化、规范提升、协调指导、合作发展”四种推动社会组织发展的方法和模式。珠海市则是将市妇联打造成一个信息收集传播中心和专业化的服务综合体。

(三)社会组织主体行动方式的承认：政府购买社会服务

在获得合法身份和行动能力后，社会组织参与社会治理成为必然，而参与方式之一就是政府向社会组织购买服务。政府向社会组织购买服务首先必须为其让渡治理空间，因此广东省启动政府职能转变的改革。2007年，广州市启动市行业协会承接政府职能的改革试点工作。截至2012年12月底，广东省级已公布3批行政审批事项调整改革目录，共调整审批事项483项，其中取消231项、转移88项、下放和委托管理164项。同时，广东省在中国率先试行政府向社会组织购买服务，重点在就业、教育、外来人口服务等领域向社会组织购买服务，在慈善、优抚、社区矫正、戒毒康复、婚姻家庭等领域推行专业社工服务。

根据广东省青云山自然保护区的以往记录，本次调查所涉及的种类不多，如兽类仅为已记录物种的17.95%，本次所记录的鸟类仅9种，仅占保护区已记录物种的8.26%。分析其原因，一方面是由于红外相机安装位置的限制，能够监测到的物种多为地面或林下活动种类；另一方面是监测时间和监测地点所限，可能有不少种类没有监测到。

在政府向社会组织购买服务的过程中，珠三角形成广州模式和深圳模式。广州模式主要是购买服务的方式，即广州市政府购买服务的项目主要是通过建立家庭综合服务中心，由市区两级政府以合同管理的形式，将特定的社会服务工作外包给具备相应资质的公益性社会组织来提供专业服务，政府依约向服务提供机构支付相应的服务费用。而深圳模式则是购买岗位的方式，即深圳市根据深圳的发展状况主要采取了购买岗位与社区服务中心并行的形式。社区按服务对象的一定比例设置社工岗位。

三、承认的限度：珠三角社会组织发展中的问题

广东省自2008年在全省范围内开始学习借鉴香港社会组织发展经验以来取得了一定的成绩，社会组织在合法身份的获得、活动领域的拓展以及政府的资助上取得一定的进展。但要说改革已经成功还为时太早，这种承认还存在一定的限度，一些问题亟待解决。

(一)承认的意识不够

尽管广东省委多次强调社会组织对于社会管理的重要性，并且密集出台各种政策，但是无论是在政府部门还是在社会中，对于社会组织的认识尚不足，社会组织的重要地位和作用不明确，对社会组织在构建和谐社会和促进民主政治进程中的重要性认识不足、重视不够。甚至在一些人看来，社会组织的发展壮大，会在一定程度上降低或削弱政府的管理权威，可能增加民间与政府的对抗，影响社会的稳定，因此心存芥蒂，产生较为严重的抵触。比如东莞在《广东省行业协会条例》、省委、省政府《关于发挥行业协会商会作用的决定》等政策文件出台后，个别职能部门不仅没有加大支持力度，反而把原来已授权给行业协会的职能收回；有的部门为规避政策限制，在人、财、物等问题上变换方式继续操控，使政策条例未能落到实处，行业协会的“五自”“三无”大打折扣，行业协会的积极性受到打击。思想认识不够，政府职能没有真正转变，机构改革没有真正到位，所谓购买服务和发展社会组织就很难。

(二)承认的措施不足

据调查，在学习香港经验推动社会组织培育发展过程中，虽然各地都采取了一些扶持措施，但总体看来，政府对社会组织的培育力度不够，缺乏长效的培育扶持机制。

1.社会组织培育基地建设力度不够。虽然不少地方，尤其是地级市都建立了自己的社会组织培育(孵化)基地，但是各区、县普遍缺乏社会组织培育平台，且地级市的培育基地规模相对来说也比较小。如广州市社会组织培育基地只能容纳30来家社会组织入驻，不少社会组织排队争取入驻；到目前为止，孵化出壳的社会组织仅两家，这与广州市对社会组织的数量要求相差甚远。

3.引导和推动社会组织专业化建设不够。从调查情况看，目前的社会组织呈现两种状态：一种是完全从草根社会组织发展而来；一种是脱胎于企事业单位或者政府部门。前者并没有建立必要的管理制度，如人才引进与培养、薪酬待遇、职称评定、档案管理、财务制度等，管理尚不规范；而后者则是官办色彩浓厚，行政化倾向比较严重。这两种状态都不利于推动社会组织专业化、职业化和自治化发展，目前政府在这方面的扶持基本处于起步阶段。

4.财政投入太少，而且不稳定。社会管理和社会工作是花钱的事，但目前政府在财政投入上明显不足。比如，珠海市民政局一年才投入20万用于社会工作领域。经费的短缺直接制约人才和社工事业发展。在过去三年，东莞对全市工贸类的20个行业协会直接扶持经费仅100多万元。而广州虽然在市福利彩票公益金立项500万元作为扶持社会组织发展专项资金，但受到该福利彩票公益金使用范围的制约，扶持社会组织可及面相当有限。

(三)承认主体存在问题

目前大多数社会组织发育先天不足，自身存在着不少问题。

1.人员素质偏低。这是当前社会组织普遍存在的问题，由于待遇偏低，福利没有太大保障，社会组织较难吸引高素质的人才，而且人员流失率很高，对社会组织的发展很不利。

2.自身的管理机制不健全，很多社会组织还处于家庭作坊式的管理模式。如东莞民政局2011年前后对160家社会组织进行财务专项审计，其中超过七成未按《民间非营利会计制度》做账，相当部分账务不符；有的基金会十年未筹集新善款；有的基金会本金仍掌握在职能部门手中，自身没有自主权。正是因为目前社会组织存在的问题比较多，运营不够专业化，整体实力不强。

3.社会组织在参与政府决策方面，作用也不够明显。尽管佛山顺德学习香港经验成立了政府决策咨询委员会，但是大多数地方及其社会组织缺乏与政府职能部门正常沟通的渠道，在人大、政协缺乏参政、议政的渠道，市政府及其职能部门的决策没有事先听取社会组织的意见。

四、承认政治中的再分配：珠三角社会组织发展展望

现代社会已经进入到后革命时代，国家治理必须是建立在承认基础上的政治认同。中国正处于转型时期，建立一种基于承认基础上的政治共同体还是一个正在努力中的目标。广东省作为中国改革先行先试的地区，在建立普遍公正的承认的过程中，为社会组织打开了政治认同的大门，但是这种承认还是一种有限度的承认。承认政治认为，构成正义社会基本框架的两个支柱是承认的正义和分配的正义，可支配资源的缺乏所引起客观条件上的不平等(分配的不正义)，在一定程度上会导致人与人以及组织之间在价值承认和地位系统上的平等沦为空谈。因此，对于社会组织的培育和发展而言，必须是在承认基础上进行再分配，同时还必须保证社会组织对社会政治生活的参与。“无论他们是在要求再分配还是承认，诉求者必须表明，他们寻求的社会变化将会在事实上推进参与平等。”(弗雷泽、霍耐特，2009)[9]30

(一)实现对社会组织的无差别承认

实现对社会组织无差别承认，首先要做好社会管理的顶层设计，切实划分政府、市场和社会的行动边界，为社会组织的发展做好整体规划。但从目前的情况来看，让社会按照业缘和旨趣形成不同的社会组织以实现社会的自我管理还不成熟，社会边界的勘定还没有完成。虽然广东省在逐步推动政府职能转移，通过政府购买服务的方式向社会组织让渡生存空间，但是这种职能转移目前存在着两种误区：误区之一，将这种职能转移看做政府对社会组织的施舍与恩赐，并且是来自于主管部门和领导的压力；误区之二，向社会组织转移政府职能是甩包袱，将需要耗费大量人力、物力和财力而又出力不讨好的事情交给社会组织。这两种误区的后果是转移政府职能并不情愿，而且比较随意，将原本不属于社会组织解决的问题交给社会组织。在确立社会组织的活动空间后，还需要做好整体规划。首先，借鉴香港社会组织在公共管理中的地位和作用，做好政府职能转变的长、中、短期目标。其次，做好社会组织承接公共管理职能的人、财、物的配套，尤其是制定推动社会组织长远发展的财税政策。最后，为社会组织的准入设定标准，尤其是承接政府职能转移的社会组织，其资质、服务水平和能力标准要清晰。

实现对社会组织无差别承认还需要做好社会组织登记管理制度改革，进一步降低社会组织准入门槛，简化登记程序，真正实现社会组织准入相对自由，将对社会管理的重心向监管转移。继续深化行业协会商会登记管理体制改革，允许行业协会商会根据产业发展需要吸收异地同行会员；同行业可以成立不同经营环节、不同利益取向的协会商会，鼓励适度竞争。同时，注重强调市、区两级良性互动，解决目前区级社会组织管理体制改革相对滞后，管理力量相对薄弱，与市级社会组织管理体制，尤其是与市级行业协会、商会管理体制不够协调和不相衔接等问题。

(二)实现对社会组织的再分配，加大扶持力度，增加财政投入

首先，继续建设省、市、区和街道多级社会组织孵化基地，优先满足工商经济、社会福利、公益慈善、社区等重点发展领域的社会组织进驻，降低其日常运行成本，为其履行职责提供优良的服务，促进社会组织的发育和发展。其次，建立各级政府的社会组织扶持资金体系，重点扶持工商经济、社会福利、公益慈善、社区等重点发展领域的社会组织，加大财政投入力度，将政府对社会组织的财政投入固定到政府年度财政预算之中，使政府财政资助社会组织发展成为常态，并确保资金数量稳步增长。最后，建立相应的配套措施。参照鼓励高端服务业发展的政策，制定扶持社会组织发展的配套保障措施，在专职工作人员劳动人事制度、社会保障、职称评定、职业建设等方面取得重大进展，为社会组织的发展提供良好的政策保障。

(三)推动社会组织积极参与社会政治生活，将社会组织吸纳到公共决策中来

首先，理顺政府与行业协会的关系，确保行业协会的独立性与权威性，逐步转移政府职能，发挥行业协会在经济社会管理中的组织、协调、服务和监督职能，实行行业自律。鼓励同行业内多个行业协会竞争，避免行业协会垄断化；同时坚决推行行业协会去“行政化”，淡化“官办”色彩。其次，继续推动社会组织提供社会服务，既可以通过政府购买的方式，也可以通过奖励的办法鼓励社会福利、公益慈善和社区社会组织，弥补政府在社会服务供给方面的不足。最后，积极探索发挥社会组织参政议政能力的新途径，将社会组织吸纳到公共决策体系中来。社会组织是公民积极参与政治生活、参与社会事务管理的重要方式，党委、人大、政协和政府应当积极探索制度安排，凝聚、整合社会组织在扩大群众政治参与、反映群众诉求、增强社会自治功能等方面的积极作用。当前，可结合实际情况，探索在选举人大代表、推选政协委员时，一些层级的人大代表、政协委员可以由社会组织推选产生。各级政府、各部门在做出涉及重大社会公共利益或行业利益的行政决策或具体行政行为时，应当及时与相关社会组织进行沟通，咨询相关意见。各部门在管理过程中，应当与相关行业社会组织建立日常联系制度，方便社会组织及时反映诉求。

[1] GORDON WHITE.ProspectsforCivilSocietyinChina:ACaseStudyofXiaoshanCity. The Australia Journal of Chinese Affair，1993(29)：63—87.

[2] PEARSON.TheJanusFaceofBusinessAssociationinChina:SocialistCorporatisminForeignEnterprises.The Australia Journal of Chinese Affair，1994(31)：25—46.

[3] DAVID L. WANK.PrivateBusiness,Bureaucracy,andaPoliticalAllianceinaChineseCity. The Australia Journal of Chinese Affair，1995(33)：55—71.

[4] 俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境.中国社会科学，2006(1).

[5] 王名.走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势.吉林大学社会科学学报,2009(3).

[6] 崔月琴.转型期中国社会组织发展的契机及其限制.吉林大学社会科学学报,2009(3).

[7] 何增科.中国公民社会组织发展的制度性障碍分析. 宁波党校学报，2006(6).

[8] [德]克塞塞尔·霍耐特.为承认而斗争.胡继华,译.上海:上海世纪出版集团,2005：175.

[9] [美]南茜·弗雷泽，克塞塞尔·霍耐特.再分配，还是承认？——一个政治哲学对话.周穗名,译.上海:上海人民出版社,2009.

[10]汪晖,陈燕谷.文化与公共性. 上海：生活、读书、新知三联书店,1998：290.

【责任编辑：于尚艳】

中央编译局社科基金项目“社会组织与政府间关系的差序格局研究”(13B06)；华南师范大学青年教师科研培育基金项目“承认政治中的整体型治理”

2016-07-20

D63

A

1000-5455(2017)01-0131-05

曾令发，湖北武汉人，中央编译局博士后工作站研究人员，华南师范大学公共管理学院副教授， Clemson University 访问学者；杨和焰，江西赣州人，华南师范大学政治与行政学院副教授。)