义务教育基本均衡创建中的问题及其解决对策

◎ 李 震

义务教育基本均衡创建中的问题及其解决对策

◎ 李 震

为实现《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出的“到 2020 年，全国县域内实现义务教育基本均衡的比例达到 95%”的目标，我国各地高度重视、精心谋划、统筹协调，学校办学条件极大改善，办学品质显著提高，校际之间的差异明显缩小，办学特色正在形成，教育质量逐步提升。但义务教育基本均衡创建（统称“均衡创建”）中出现的一些问题，必须引起足够重视，否则“均衡创建”会陷入误区，造成人力、财力和物力的极大浪费。

一、义务教育“均衡创建”中存在的具体问题

（一）没有领会义务教育均衡发展的基本内涵

以部分均衡代替整体均衡。一些县教育投入存在历史欠账，短时间达到义务教育基本均衡标准，客观上存在难度。为确保义务教育均衡快速通过国家认定，一些教育主管部门只选择一些已经达到国家验收标准的学校来重点打造，即在经费上给予倾斜，目的就是让这些学校的外在形象改变。这些“重点打造学校”自然是锦上添花，甚至太过豪华，而众多“非迎检学校”，尤其是薄弱学校却处于被边缘化的境地。义务教育“均衡创建”不但没有缩小校际间的差距，反而人为增添新的不均衡，更为严重的是“非迎检学校”出现心理失衡、消极抵触，影响整个义务教育“均衡创建”的推进。

以数据均衡代替实际均衡。一些县义务教育“均衡创建”不是通过科学谋划、真抓实干来缩小校际间的差距，而心存侥幸，企图通过投机取巧、弄虚作假来蒙混过关。比如，部分学校的指标在短时间难以达到国家验收标准，但相关工作人员却采取“人工配平”（即人为增减数字来固化学校数据）所谓“八项指标”（包括生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数）。因而虽然表册上“八项指标”都基本均衡，但事实上校际之间不均衡的现状却没有丝毫改变。

校长认识不到位。有的校长认为，义务教育“均衡创建”与己无关，认为“重点打造学校”才是“迎检学校”，而自己学校是非重点打造学校，自然就不属“迎检学校”；有的校长认为，义务教育“均衡创建”是在搞形式、走过场，精力投入过多会本末倒置，影响教学质量；有的校长认为，义务教育“均衡创建”就是上级拨款，若不拨款，一切免谈。

（二）缺乏义务教育“均衡创建”的整体规划

缺乏顶层设计。有的县没有认真研读有关政策文件，没有领会义务教育均衡发展的本质要求，也没有对区域内义务教育学校基本情况进行深入调查研究，更没有对照国家义务教育基本均衡标准“一个门槛”和“八项指标”寻找差距。因此，这些县制定的义务教育“均衡创建”方案大多是闭门造车、纸上谈兵，既无针对性又无指导性，更无可操作性。方案目标不清晰、任务不明确、措施不落实、责任不到人、时限不具体，在无序中盲动、在折腾中反复。

无人统领全局。义务教育“均衡创建”本应由县政府推进，教育主管部门具体落实，但有的教育局没有指定某局长牵头负责，而是直接“捆绑打包”给教育督导室。而就现行体制而言，教育督导室只是教育局内设科室，与其他科室之间是平级关系，无权调度指挥。当督导室把任务分解到科室，科室不是抵触拖沓，就是推诿抱怨，因此合力无法形成。

“软件标准”不明确。这里的“软件标准”是指学校文化建设、环境卫生，档案资料及功能室管理等规范性要求。义务教育“均衡创建”不只是硬件设施的达标，更重要的是学校管理的迭代升级。由于上述工作缺乏明确的指导性标准，学校只凭感觉或自身理解行动，难免花样百出。各级领导出于对义务教育“均衡创建”的重视，必定要深入学校督促检查，并提出指导意见。面对各级领导莫衷一是的“意见”，学校茫然无措，不知究竟该听谁的，更让学校困惑的是有的科室今天通知这样做，明天通知那样做，但没过几天不知从哪儿取来“真经”，又通知学校要怎么怎么做，如此颠来倒去、翻云覆雨，弄得基层学校天怨人怒。

（三）闲置、浪费义务教育“均衡创建”的宝贵资源

“好钢没有用到刀刃上”。譬如，一所不足 120 人乡初中却投资近 100 万元，修建气派的校门和扩建进校公路，新建 2000 多平米的食堂兼学生宿舍。学校地处煤矿，矿区早在县城圈地建房，生活人口大量转移；学校教师老龄化严重，教学质量长期低迷，生源逐年萎缩，且距离该校不足 10 公里，就有两所初中，其中一所距离不足 5 公里，两所初中都质量不错。相关部门不思学校布局调整，却如此重复投入，实在令人费解。又如某小学扩建征地，事先没有勘探征用土地，地基打桩就投入两千多万元，加上地面建筑设施三千多万元，按照当地造价，完全可以新建一所相当规模的现代化小学。

教师资源未能有效整合。当前学校超编与缺编同样突出。比如某县总共 32 所初中，按初中师生比 1：13.5 的标准，其中有 13 所学校超编，超编最多的学校达 62 人，最少的 17 人；缺编的学校有 11 所，缺编最多的 48 人，最少的 14 人。教育局本可以借助义务教育“均衡创建”，有效整合教师资源，但却担心整合引发不安定因素，以致有的教师累惨了，而另一些教师好耍得很，而且超编学校还因工作量难以均衡而矛盾迭出，教学质量长期低水平徘徊。

仪器设备配置脱离实际。有的教育装备部门是根据学校规模和学生人数盲目配置图书和各种仪器设备，以致仪器设备大量闲置浪费。譬如，某校仅有一块篮球场，而现有球架更换不足一年，但装备部门却给学校配送两副球架；有的学校近年学生猛增，没有功能室和仪器保管室，但装备部门仍按“六大功能室”齐备的标准配齐配足，学校只得将仪器设备堆在食堂一角或楼道。

图书使用率不高。图书陈旧、复本过多；图书不适合学生，比如某村小只有一、二年级，配置的图书大多数是“四书五经”；学校不重视阅读。据笔者调查，某县 15 所小学、4-6 年级 1200 名学生中，每年读过一本课外书的为 13 %，15 所初中、7-8 年级 900 名学生中，每年读过一本课外书的为 9.1 %，且多数学校没有安排专门的阅读时间，也没有学生阅读的要求。

学校不重视实验。笔者在某县调查 20 所农村小学，大多数实验室凌乱不堪，仪器设备蓬头垢面、锈迹斑斑，有的甚至丢失。学生实验堪忧，小学 3—6 年级一学期没做一次演示实验的达 45 %，没做一次分组实验的达 70 %。究其原因：编制不足，功能室人员或科学教师大多兼职或临时客串；功能室制度不健全，管理人员职责不明；期末抽考（统考）实验没有具体要求，学校对此也无明文规定。

创建效果不尽人意。一是工程监管不力。由于前期准备、统筹、协调不足，创建任务无清单管理，创建推进无日程安排。比如，一些维修工程未经招投标就匆忙上马，导致维修费用增加，同时因工期紧，质量得不到保证，陷入“年年维修，年年破烂”的怪圈；有的墙面维修表面上涂脂抹粉，未及检查，就出现刷漆崩壳、粉糊开裂、墙砖脱落、地砖破损等。此外，一些学校新建的食堂、宿舍等由于监管不力，出现楼顶和墙体渗漏、地面起灰、瓷砖空鼓等现象。二是创建成果保持不好。学校习惯养成教育缺位，粉刷一新的墙壁球印、鞋印、手印密密麻麻，乱涂、乱写、乱刻随处可见；新配置的桌、凳、椅也是刀削笔戳、伤痕累累。三是校园文化华而不实。首先，办学理念频繁更换。换一任校长，就换一种思想，动辄推倒重来。这种粗暴做法割裂学校文化传承，同时造成教育资源浪费；其次，学校文化人为移植。有的文化公司或“专家”为学校提炼的理念文化晦涩难懂，不能揭示教育规律，偏离时代主流价值观。譬如，某科技特色校的校训为“神秘精彩每一天”；又如某“茶竹”特色校的一栋楼名为“问茶楼”，像喝茶的地方，另一栋“翠竹楼”，类似“农家乐”；第三，文化元素组合堆砌、交叉杂糅、琳琅满目，让人审美疲劳。比如，有的学校到处都有名人字画、名言警句，随处可见《三字经》、《弟子规》、《二十四孝》，展板、标语、浮雕、塑像、碑林、碑刻、匾额、景观、长廊、奇花、大树一个不少。

（四）义务教育“均衡创建”中依然存在大班额问题

随着城市化进程的推进，城区面积扩大，高楼林立、鳞次栉比，城区人口与日俱增，但学校建设未预留空间，存在历史欠账；再则，农村教师存在“五个结构不合理”：性别结构不合理（女性教师偏多）、年龄结构不合理（教师流失严重，年轻化和老龄化并存）、学科结构不合理（艺、体教师短缺）、职称结构不合理（中高级职称较少）、知识结构不合理（学科知识不扎实，条件性知识和通识知识不足）。同时存在农村学校管理不规范，比如课时随意增减、教师随时调课、学生课外活动少、艺体等学科可有可无。面对如此现状，重视孩子教育的农村家长，自然要想尽办法城区就读。基于上述因素，化解大班额问题任重道远。

二、义务教育“均衡创建”中存在问题的解决对策

（一）把握义务教育均衡发展的深刻内涵

义务教育均衡发展是指通过法律法规让公民或未来公民享受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配，提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法，实现教育效果和成功机会的相对均衡。可见，义务教育均衡发展的内涵包括：一是每个孩子（包括有能力就读的残疾儿童）入学权利和入学机会均等；二是区域均衡发展，学区间教育资源应统筹规划；三是校际之间均衡发展，学校布局和规模均衡合理，教育硬软件设施均衡配置；四是群体均衡发展，即校内的各班设施、师资、生源、管理等均衡；五是学生在德、智、体、美均衡发展；六是质量均衡发展，课程设置和教学水平和效果均衡；七是结果均衡，即学生能自由而个性发展，即改革学校办学体制和管理体制，落实和扩大学校办学自主权，使义务教育从“供给型均衡”逐步迈向“需求型均衡”。

（二）厘清义务教育“均衡创建”的基本思路

统一思想，形成共识。义务教育“均衡创建”宗旨是实现县域内办学条件的改善、教育资源的整合、学校管理升级、教育质量提高。义务教育“均衡创建”是国家战略和民生工程，因此完成目标是刚性要求，必须清醒认识、自我加压，牢牢抓住发展机遇。

摸清家底，找准问题。结合“八项指标”要求，教育部门要“自下而上”、“自上而下”，精确统计数据。只有数据精准，才能找准问题、找到差距，精准算出差异系数。“自下而上”，就是学校上报数据要准确无误；“自上而下”，就是主管部门要逐校核对。因此，数据上报必须强调纪律，对不履职的要问责、追究，防止漏报、乱报。

列出清单，明确任务。首先，逐项、逐校梳理问题，坚持问题导向，把问题转化为任务，列出任务清单，明确什么人、什么时间负责完成什么任务；其次，要建立领导联系、专题研究、联席会议等工作机制，解决难点和热点；第三，统筹规划、精心组织、顶层设计，明确每阶段的目标、任务；第四，任务逐级分解，分片包干、稳步推进；实施“一校一策”，即针对每校、每一问题，提出解决对策；第五，实行项目管理，形成“横向到边、纵向到底、内外联动、齐抓共管”格局。

边查边改，逐步提高。针对“教育投入、师资建设、校舍场地”等关键指标，相关部门要结合省级督导整改要求，借助县人大、政协的执法检查、专题调研、提案建议等，促进重点、难点问题的解决；坚持督导问责，跟踪问效。

（三）突破义务教育“均衡创建”的发展瓶颈

义务教育“均衡创建”就是要攻坚克难、突破瓶颈，撬动教育综合改革，激活教育可持续发展的“场”。

科学布局，推进均衡。完善中小学布局和学校建设规划，整合现有教育资源，按常住人口规模配置学校、提供用地指标，既顾及教育现实需要，又考虑教育长远发展。打破乡（镇）行政壁垒，以区域教育协调发展划分学区，按学区编制学区建设规划；按人口分布建设规模适度的标准化学校，推行相对集中办学，实现学区内经费、师资、设施、装备等均衡配置，以学区均衡发展，推动县域义务教育均衡发展。

创新模式，促进均衡。实施校际之间“联合、整合、融合”的办学策略，将“片区教研”、“对口帮扶”和“领雁工程”有机结合，实施强校与弱校的“手牵手、肩并肩、心贴心”行动计划，推行“一体化”办学，以强带弱、领雁齐飞。

强化师资，保障均衡。要完善教育内部人事管理制度，实行城乡统一的教职工编制标准，建立中小学教师“以县为主、县管校用”的管理体制，使教师从“学校人”变成“系统人”，化解学校缺编和超编的突出矛盾，为县域内教师的均衡配置奠定基础；要完善教师补充机制，落实教师培训机制、建立教师交流机制、健全教师评价激励机制。

确立标准，引导均衡。尽管学校有各自特色，但教育有规律可循，有相通之处。因此，教育部门和督导部门要建立有指导性管理标准，帮助学校管理提档升级。比如，制定《中小学功能室管理标准》、《中小学教学常规管理标准》、《中小学校园文化建设标准》等，借助义务教育“均衡创建”和教育督导，加强学校对标准的理解和落实，让督导有标准可循，学校管理有标准可依，让标准常态化，并逐步内化为师生的自觉行动。

提高质量，实现均衡。一要狠抓规范的落实。首先，规范办学行为。严格作息时间，减轻学生课业负担；杜绝权钱参与招生，切实解决大班额问题；严格课程计划，对随意增减课时的学校，实行“一票否决”；其次，规范教师行为。严格师德规范，着力解决懒教厌教、职业倦怠、责任心不强、精业精神缺失等“老大难”问题；第三，规范学生行为。加强养成教育，让学生懂礼貌、讲卫生、敬师长，爱公物、守纪律、爱学习、善思考。二要深化课程改革。建立基于学生核心素养的课程计划、课程管理、课程资源、课程评价等，开发具有时代特征和学校特色的活动课程，实现“国家课程校本化、校本课程特色化、活动课程个性化”的目标。三要坚持文化立校，凝练学校的办学理念，形成学校的办学特色。要重视学校的制度文化、物质文化、行为文化、精神文化建设，提高教师的精神生活品质，让教师有工作获得感和职业尊严感；要营造良好育人环境，不断提高学生的文明程度和文明层次，让学生学习有主人翁的自豪感和荣誉感；要结合校史以及学校所在地的人文、地理特征，打造特色校园，形成学校的办学特色。

（作者：重庆市永川区人民政府督学，中学高级教师）

［责任编辑：严加红］

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