刍议教育“管办评分离”

◎ 许红伟

刍议教育“管办评分离”

◎ 许红伟

“管办评分离“是我国教育综合改革的一项重要内容，由于各种原因，尚未在全国各地得到有效落实，除了地方政府和社会各界对“管办评分离”的重要性认识不到位、领会不深的因素外，也与缺乏对“管办评分离”的内涵、必要性，以及国家“管办评分离”政策导向的正确认识有关。为此，从全面教育综合改革的角度分析解读“管办评分离”显得十分必要，有助于厘清“管办评分离”这一重大教育决策的时代背景与现实意义，并得到全社会的支持，使教育综合改革得到有效落实。

管办评分离；教育综合改革；争议

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 — 2020 年）》明确提出了全面深化教育改革，重点落实“管办评分离”这一重大改革的核心内容，促进教育走向全面依法治教、依法办学，建立现代的制度体系、决策体系、信息公开体系、监督管理体系、自主办学体系和社会评价体系等，努力使“管办评”在实践探索的基础上更加完善。

那么，如今教育界的管办评分离进行得如何？笔者认为，有必要进行深入分析。

一、推行“管办评分离”的背景

自改革开放至今，我国教育体制一直在变革中前行，这期间我国教育实现了几次大的跨越，虽然和发达国家的办学水平还存在差距，但随着教育体制改革的不断深化，政府管理教育水平的提高，这种差距已经越来越小，且有了可喜的提高。

2012 年，上海首次代表中国参加 OECD 组织的 PISA 测试 （国际学生测评项目），取得了非常可喜的成绩，所有测试学科项目名列前茅。在随后的 2015 年，上海、广州、北京、江苏四个地区代表中国第二次参加了 PISA 国际测评，成绩虽不如 2012 年优异，但仍然保持领先地位。这些国际性的权威测试结果表明，我国的办学水平和国际化水平的差距正在逐渐缩小。

虽然通过 PISA 测试，看到我国的办学水平有很大的提升，但是某些地区的政府在管理教育中越位、错位、缺位的现象比较普遍，督导工作机制不够健全，社会公众的教育参与度不高，导致学校的自主办学理念严重滞后。国家在进行全面教育综合改革时，为了让政府、学校和社会三者之间能够更好地配合、良性互动，转变政府职能，促进教育向前发展，从而提出“管办评”分离的概念表述。旨在进一步提高政府效能、激发学校自主办学活力、充分调动社会各方面发展教育事业的积极性。在这样的政策背景下，深入推进管办评分离，厘清政府、学校、社会之间的权责关系具有重要的意义。

二、“管办评分离”的国家政策导向

自 1985 年以来，我国教育管理体制改革经历了注重“管理”到注重“管理和办学”再到注重“管理、办学和评价”三个阶段。

改革“管理”阶段以 1985 年颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》为重要标志，文件提出管理体制的重点问题是推动改革，明晰中央与地方的权责。大政方针和宏观规划由中央决定，基础教育问题由地方负责层级管理，具体体现在政策的制定和实施，对学校的领导、管理和检查等。

改革“管理和办学”阶段始于 20 世纪 90 年代，经济的迅速发展暴露了落后体制的弊端，因此在各个领域内改革势在必行。在教育领域，1993 年 3 月，中共中央、国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确了教育改革的方向，转变办学体制，打破政府包办的格局，朝着以政府为主体、社会各界共同办学的体制方向迈进。为了配合这次深刻的教育体制机制改革，1998 年 12 月，教育部《面向 21 世纪教育振兴行动计划》向社会公布，重点提出调动各方力量积极发展教育事业，形成以政府为主体、社会各界参与、公办和民办教育共同发展的新格局。

改革“管理、办学和评价”阶段是随着素质教育的全面推进而展开的，这个时期教育的改革是以考试为教学杠杆的评价体制改革进行的。2004 年 2 月，教育部发布《2003 — 2007 年教育振兴行动计划》，首次全面系统地提出对考试评价制度进行深化改革，同步推进完善相应的教育督导与评估体系。与此同时，作为衡量教育发展水平和引导教育发展方向的教育评价不断受到教育工作者的重视。2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 — 2020年）》指出“政校分开、管办分离”，建设现代学校制度、落实和扩大学校办学自主权、深化办学体制的改革思路，成为总揽未来教育发展全局的根本性纲领。2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权……”至此，十八大报告首次提出“管办评分离”这一概念，其本意就是要处理好政府、学校、社会三者之间的关系，构建政府适度管教育，学校规范办教育，社会科学评教育的健康发展的新格局。

2015 年 5 月，《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能的若干意见》出台，标志着我国以文件纲领为指引正式推进“管办评分离”的教育国策。文件明确指出了推进管办评分离的重要意义和总体要求，确定了“管办评”的政治方向，按照“四个全面”战略布局，围绕完善和发展中国特色社会主义教育制度、推进教育治理体系和治理能力现代化为总的指导目标，同时明确其核心任务是落实学校作为办学主体、激发学校自主办学活力，从而使政府进一步简政放权、改进其管理方式，建设成真正的法治政府和服务型政府；积极推进科学、规范的教育评价改革，建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多方面参与的教育评价体系。到 2020 年，基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会大众依法参与和监督的教育公共治理新格局，为基本实现教育现代化提供制度保障。同时，《意见》还详细解读和明确了推进依法行政，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制；推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度；推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度；精心组织实施，切实把推进教育管办评分离各项任务落到实处等几个方面。

三、“管办评分离”在实践中遇到的问题

（一）对于“管办评分离”的争议

“管办评分离”这一牵动全社会的教育改革名词，自出现以来在学术界就存在很多争议，主要集中在以下三个方面：

一是对“管办评分离”中“教育督导”的主要作用和职能存在巨大争议。按照《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能的若干意见》的改革精神，“管办评分离”的主要作用是为了构建政府、学校、家长及社会的三方评价体系，政府和学校作为教育管理和办学方向的教育主体，社会多元参与作为第三方评价体系架构，“教育督导”属于教育行政体系对教育执行过程中的监督和调节一方，那么，它的功能仍然隶属于政府机构范畴，还是属于社会评价的范畴？

二是在“管办评分离”改革实践中政府的角色是什么？在《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能的若干意见》中，普遍认为政府是负责简政放权，将办学的主体权利交给学校。因此“办学”的主体是校长，那么推进“管办评分离”是否只有学校才有办学的资格和权利，而政府不能参与办学呢？然而，在教育实践过程中，学校选聘教师、经费的使用、学校间的合作办学等，这些问题和项目的实施如果没有教育行政部门参与，根本就是无法进行的。

三是“管办评分离”中对于实施教育第三方评价的评价对象也存在很大争议。“管办评分离”的意图是为了鼓励社会多元参与教育改革，对教育的水平进行客观评价，通常的做法是引进独立的第三方评价机构。但是，谁来约束第三方评价机构的公平性和公正性？第三方评价机构又对谁负责？是仅仅评价学校的办学水平，还是要对学校的办学水平以及政府的管理职能水平一起评价？

（二）“管办评分离”政策的权威性不强，推进力不足

自“管办评分离”这一教育政策出台以来，关于它的学习和争论都是在政府如何简政放权，扩大省级政府教育统筹权，落实学校办学自主权，推进现代学校制度，引入第三方评价这一层面展开的。大多是学界在积极争论，解读政策的内涵与操作层面。从中央政府到地方政府并没有将其作为改革的抓手，进行系统性的推进并出台统筹性文件，偶有部委或者少数地方政府出台政策，至多也只是一些建议性的文件，属于碎片化政策，不能系统使用。另外，很多相关的“管办评分离”政策散落在其他文件中加以说明和解析，这样的政策支撑导致“管办评”的改革联动性不足，协同性不够，政策的权威性不强，不能触动根本利益。

（三）“管办评分离”实践性不够

自 2015 年《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能的若干意见》出台以来，“管办评分离”在很多省份并没有开展真正意义上的实践，推进较快的地方政府也仅仅是搭起了框架，因为触动到各方利益，所以试点很少，实践经验的反馈则更是少之又少。如何才能让政策从书面文件走向实践环节，需要进一步的讨论和探索。这涉及到很多实际问题：一是上级政府的顶层设计和落实的动力不足。迄今为止，“管办评分离”没有出台明朗化的政府简政放权和扩大省级政府统筹权的权力和任务清单，导致地方政府缺乏实践抓手和制度保障。同时，中央政府未出台系统性的针对性政策，没有明确改革方向，地方政府不敢轻举妄动，怕承担风险，有抢跑嫌疑，改革探索囿于现行制度缩头缩脑；二是没有评价的标尺和工具来界定谁是合格的第三方。教育评价是一个世界性难题，是一门专业性很强的科学，很多国家和国际性组织研究多年，仍然拿不出科学有效的评价标准，这些不是靠政府行政措施所能解决的。因此，合理的机制和明确的责任，是培育可信赖的第三方教育评价的重要环节。

四、教育“管办评分离”的建议

业内学者把我国过去的办学过程形象地比喻成“政府既是运动员也是教练员又是裁判员”，一人扮三角，教育发展滞后，很难开创新局面；新的教育改革提法“管办评分离”，到底是怎样一个新的逻辑？笔者对“管办评分离”的浅层次理解是“政府承担教练角色、学校承担运动员角色、社会作为裁判员”；而对“管办评分离”的深层次理解应该是“政府作为教练对运动员给予科学的技术指导，运动员在指导下赛出最佳水平，裁判员对运动员给予公正客观的评价并向教练反馈比赛结果”。这样的比喻可能过于形象化，但是“管办评分离”这场“比赛”，的确需要从讨论层面走向实践需要，“教练员、运动员和裁判员”可以深度地联动融合。

（一）做解决教育问题的“教练员”

“管办评分离”不是简单的政府放权，大撒手不管。所谓教育放权是指教育行政部门把用人、财务和办学自主等权力下放给学校，同时也能从政府层面帮助学校协调好各委办局关系，把涉及学校办学相关的自主权利归还学校，解决学校办学过程中的后顾之忧。目前，地方教育部门自主权越来越少，由于职能定位不清晰，权利交叉，存在相互推诿扯皮现象，教育部门的许多权力与人力资源部门、财政部门、发改委等职能重叠，导致教育权力被分散、分割，教育资源严重浪费。因此，要从根本上解决教育乱象，必须从政府层面认真梳理，切实向教育行政管理部门放权。同时，作为“教练员“的教育行政部门还要认真贯彻国家的教育政策、方针和文件，成为训练有素、业务素质超强、政治觉悟过硬的新型“教练员”。政府要构建服务型政府，鼓励社会公民通过协商、对话等方式共同参与教育公共事务管理。

（二）做灵活自主的“运动员”

根据“管办评分离”的指导性意见，学校是教学活动顺利开展的组织主体，教师是课程实施的主体，学生是课程学习的主体。学校作为“运动员”应该在得到教育行政部门放权后，积极发挥自己的主观能动性、研究性和创新性，不断加强学习，努力提升教学质量，规范办学行为，为人民群众提供高效、优质、人性化的教育服务，办人民满意的教育。同时，应该制定严格的制度和教育规范，在法律制度范围内行使办学自主权，依法治教，有效杜绝滥用行政权力现象的发生，提升治理教育现代化水平。

（三）做诚信可靠的“裁判员”

自教育评价被教育行政部门作为督学的主要抓手，提上日程以来，关于第三方评价的机构选定和评价标准，一直是教育界的话题。那么作为在“管办评分离”中发挥着“裁判员”重要作用的第三方评价，要研究的问题是如何发挥作用，起到教育测量和教育标尺的作用，做好教育参谋，从而全面提升教育管理和办学水平。在这一环节中，最重要的是教育评价的权威性和科学性，而第三方教育评价机构的质量保证则来自其合理的组织架构、运转经验和评核的专业性与权威性。

[1] 俞水，易鑫.推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报，2013-12-05.

[2] 杨小敏，高兵.北京高考改革新方案的属地之困—兼论教育改革的法治转向[J].教育学术月刊，2014(9)

[3] 高兵，杨小敏，雷虹.管办评分离的本质探析与实现路径教育评论[J].2015（3）

[4] 《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，2015年5月，教育部教政法〔2015〕

[5] 柯进.管办评分离何以从纸面走向现实[N]，中国教育报,2015-10-13

（作者：河北省廊房市教育局正处级督学）

［责任编辑：刘斌］

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