建章立制 依法治校——上海市杨浦区中小学校幼儿园章程建设工作的成效

◎ 曹旖旎

建章立制 依法治校
——上海市杨浦区中小学校幼儿园章程建设工作的成效

◎ 曹旖旎

上海市杨浦区教育系统于 2014 年 3 月启动学校章程建设工作，至 2015 年 10 月章程制定工作基本结束，年底接受了上海市教委和上海市教育督导事务中心（行政执法中心）的专项督查。督查组对杨浦区学校章程建设工作给予了“认识到位、推进有力、过程扎实、注重特色”的高度评价，认为杨浦区的工作具有典型性和代表性，值得在全市范围宣传和推广。

一、学校章程建设工作基本情况

杨浦区教育局高度重视学校章程建设工作，主要有以下几个方面：

一是组织保障。区教育局于2014 年 3 月成立了由局长直接领衔的“杨浦区教育系统学校章程建设领导小组”，由教育督导室常务副主任领衔的“杨浦区教育系统学校章程建设工作小组”和由市区专家组成的“杨浦区教育系统学校章程建设专家小组”，以保障章程建设的高质量、高效率。

二是理念建构。依据“章程是学校的基本法，是学校依法办学、实施管理和履行教育职能的基本准则，是现代学校制度体系中重要的组成部分”这一指导思想，按照“分类指导、试点先行，逐步推广”的工作原则，根据国家法律法规的基本要求，依法立章，开展章程建设工作。

三是分段推进。全区学校章程建设工作分为两个阶段，其中 2014 年 3 月—2015 年 4 月为部分试点阶段，共选取了 15 所试点学校，涵盖高中、初中、小学和幼儿园全学段，涉及公办民办两类；2015 年 5 月—2015 年 10 月为全面建设阶段，有 152 所中小学校幼儿园完成章程制定工作。至此，杨浦区中小学校幼儿园章程建设工作基本完成，共计 167 所学校，包括所有公办民办中小学和幼儿园 162 所及其他教育单位 5 所（杨浦区教师进修学院、杨浦区业余大学、杨浦区少年宫、杨浦区少科站、杨浦职业技术学校）。

四是形态完整。即工作覆盖面广，基本全纳；开展培训力度大，分类分层；执行程序规范强，依法合规；建设过程指导实，浸润互通；专家评审核准严，科学谨肃；后续思考推进深，扎实落地。

五是成效显现。杨浦区学校章程建设工作总体情况比较理想，能充分对接杨浦整体教育综合改革的项目推进，深度融入现代学校教育治理结构的重构再造，有效保障现代学校制度体系建设的目标达成，引领杨浦学校依法办学、教师的专业发展和学生的健康成长。

二、学校章程建设的做法与经验

（一）统筹安排，分步推进，做稳章程建设基础

1. 试点先行，奠定工作基础

杨浦区学校章程建设的试点工作分四个阶段加以推进。一是学习宣传阶段。在 2014 年 3 月—4 月间，我们确定了试点学校和专家组名单；召开了启动会议，解读区域层面实施方案，邀请专家进行制定章程的专题辅导；试点学校开展了学习宣传活动，制定工作方案。二是起草制定阶段。在 2014 年 5 月—10 月间，各试点学校起草了章程初稿，专家对学校进行浸润式互动指导，尤其在办学特色、课程教学和师资队伍建设等板块作了基于校情的着重指导；召开了专家指导会，就各校章程初稿及审稿过程中出现的共性问题作了交流研讨；各试点学校修改章程，专家跟踪指导，形成教职工代表大会（全体教职工大会）讨论稿。三是组织审核阶段。在 2014 年11 月—12 月间，各试点学校开展了章程建设交流研讨，形成可复制的成功经验，为后续推广做准备；召开了教职工代表大会（或全体教职工大会）讨论审议，由学校法定代表人签发，报教育行政主管部门送审；受杨浦区教育局委托，杨浦区人民政府教育督导室组织专家对试点学校经过修订的章程进行评议审核，确定上海财经大学附属中学等 15 所试点学校的章程均符合相关要求，于当年 3 月 31 日杨浦区教育局 2015 年第六次局长办公会议审议通过，全部予以核准。四是总结汇编阶段。2015 年 1 月—4 月间，区教育督导室对章程试点工作进行总结，将 15 所学校（幼儿园）的章程文本汇编成《学校章程从这里先试——杨浦区中小学校幼儿园章程建设试点学校章程汇编》一书，供基层学校参阅借鉴。

试点工作各阶段任务目标的落实为后续工作提供了可复制可推广的有效经验，奠定了坚实的工作基础。

2. 全面建设，执行法定程序

在顺利完成章程建设工作试点的基础上，为了统筹规划全区学校章程建设的进程，区教育局于 2015 年 5 月 15 日出台了《杨浦区教育局关于印发<关于开展杨浦区中小学校幼儿园章程建设工作的实施意见>的通知》（杨教〔2015〕38号），全面部署全区各学校章程建设工作。

2015 年 5 月，杨浦区正式启动面上所有学校的章程建设工作，历时一年的建设工作共分三个阶段全面推进：2015 年 5 月为学习宣传阶段，2015 年 6 月—9 月为制定核准阶段，2015 年 10 月为总结督查阶段。在各阶段中，各学校均根据实施方案或工作计划，明确章程制定的方向、程序和时间表，并组建成立具有广泛代表性的章程起草工作小组，积极开展章程起草工作；专家根据学校实际情况，引领、指导学校拟定符合学校实际、具有学校特色的章程；章程草案起草完毕后，提交教职工代表大会（或全体教职工大会）讨论通过，形成章程正式文本，由学校法定代表人签发，报区教育局核准，并由区教育局 2015 年第十七次局长办公会审议通过；核准工作结束后，形成杨浦区教育系统学校章程建设工作总结，迎接市教委对各区县教育局开展的中小学校幼儿园章程建设工作专项督查。

（二）研训一体，深入指导，做实章程建设过程

1. 分层培训，细化目标任务

在章程草案起草前，杨浦区先后组织开展了五场区域层面的分层专题培训。一个层面是由国家督学杨国顺主任和虹口区教育督导室郑万瑜主任对全系统校、园长进行培训；另一个层面是由区教育局和区教育督导室分别组织了三场全系统法人代表、工会主席和执笔人的区级培训，明确职责任务与具体操作细则。在此过程中，强调公办民办两类学校的特质，并进行了分类培训。在章程草案起草前和起草过程中，学校层面均认真组织全校师生通过专题讲座、法规学习、范本解读、集体研究等多种形式积极开展学校章程的宣传、学习、培训和研讨活动，进一步统一思想、提高认识、明确要求，细化分解各项目标任务，形成了共同的价值取向。

2. 浸润指导，增强互动交流

在章程制定过程中，过程管理和指导的效度直接决定了章程文本的质量。杨浦区将 152 所学校按学段和性质划分为五大组，五位专家分别深入到各组中熟悉了解各校校情，对每一所学校的章程初稿或以书面意见或以面谈辅导的形式进行了浸润式的指导。在形成章程修改稿后，专家继续跟进，发现问题及时修正。对最后形成的送审稿，专家予以了评价。在面对面的三轮互动交流过程中，充分显现了过程指导的有效性。

（三）依法合规，凸显个性，做亮章程建设特色

1. 基于法规条令，规范章程文本

科学、规范的章程文本是章程建设的基础，因此章程的制定与核准在学校章程建设中显得尤其重要。杨浦区严把章程文本的核准关口，特邀市区教育专家先后三轮对每一份章程的初稿、修订稿和送审稿进行仔细审核。在基于法规条令的基础上，专家们从章程的基本格式、文字要求，到章程每一条款的表述等，都逐一提出修改意见，要求学校按照认定意见认真修改。共性意见将章程制定中的一些疑难问题和重点问题进行了详细的说明，如章程“序言”的表述；“校务委员会”的功能定位；附则中“立、改、废、释”的确定；“题注”的标明；具体的规章制度不应列入章程文本等等，确保了章程文本的规范性和科学性。尤其是将章程初稿的审阅时间提前至各学校教代会召开之前，避免产生已形成教代会决议之后再行修改的不规范行为，确保了教代会审议通过章程的严肃性。

2. 尊重校情，凝练特色亮点

“一校一章程”的制定，必须避免千校一面，过于雷同。为了减轻章程的同质化倾向，除了市教委的章程模本以外，杨浦区将 62 所经教育部核准的高校章程逐一提供给 152 家单位参考使用。在章程编制过程中，除去基本要素外，充分尊重各校办学实际，要求各学校对办学特色、课程教学和师资队伍建设等板块作出基于校情的个性化表述，凝练出各校的办学特色和个性特质，努力体现“一校一章程”。

（四）依章办学，自主发展，做强章程建设实效

1. 完善体系，加强制度建设

学校章程建设是现代学校制度建设的基石，是现代学校规范化和法制化建设的重要标志，是依法治校的基本要求。章程作为学校的“基本法”，统领学校全局工作，保障学校自主运行，在学校规章制度体系中居于龙头地位。杨浦区教育系统各校章程的制定完成，使各学校对进一步开展现代学校制度建设有了更为前瞻和适切的思考。学校普遍认为，章程对内是学校自主发展、自我约束的基本依据，是全体教职工的共同意志和行动准则，对外则是办学主张和规则的纲领，是塑造学校自身形象的宣言，是衡量学校办学水平的重要标志。章程建设促使学校要不断完善教育治理结构，加强现代学校制度建设。

2. 规划跟进，提升实施成效

纲举才能目张。章程确立后，与之相配套的学校发展规划、学校管理制度、学校评价体系、学校特色建设等都成为章程实施的重要载体和基本构成。区教育局基于以上认知，于 2016 年全面启动各学校发展规划论证与认定工作，并开展各学校规章制度建设专项督导，努力提升章程的实施成效，进一步完善现代学校教育治理结构，推动学校依章办学，自主发展。

三、存在问题与思考

（一）学校章程建设中存在的问题

一是高校、部队直属学校和民办学校的问题。在本轮学校章程建设工作中，由于杨浦区的区情使然，复旦大学附属的中小幼单位、区域内部队所属的蓝天幼儿园等和市教委直属的中福会幼儿园均未纳入工作范围，交通大学附属中学依照教育局的部署走完了制定的基本阶段流程，但最后未送审。尽管这些学校因属性问题存在特殊性，但对照教育部要求“各级各类学校全面形成一校一章程的格局”这一要求，章程建设工作尚有改进和提升的空间。

二是民办学校因归属于民办非企业组织，是社会组织的一类，办学章程为民政局规定的统一模本。本次区教育局的章程制定虽与区民政局有所接洽，但在实施过程中不可避免地出现了教育版本和民政版本两种模式，是否会影响民办学校的年检和资质审定，尚不得而知。目前，民办学校的章程仍由民政局核准，教育局负责备案，但如何平衡协调，体现出行业特点，则是后续推进过程中需要思考并提出对策的。

三是建立依章办学长效机制的问题。相对于章程制定来说，章程实施是一个更系统的、长期的、日常的、动态的过程，也是凸显学校办学自主性和个性特质的过程。章程的文本如何才能发挥立体的效能，成为学校制定规划、健全制度、完善评价、促进发展的重要纲领？章程的文本如何在保持基本要素的基础上，根据教育战略的调整、教育规律的变化和学校办学的实际不断修订、不断完善？章程的实施成效如何通过有效手段进行评估和检测？这些都是后续推进过程中需要深入思考和研究的。

（二）学校章程建设工作的思考

一是重塑学校教育治理结构，让章程建设成为学校治理体系建设的重要载体。章程的制定充分反映和凝练了广大教职员工和学生的意愿，体现了学校的办学特色和发展目标。无论哪种办学性质的学校，都要进一步确立章程在学校办学中的“基本法”地位，发挥章程的纲领性作用，成为各级各类学校由管理走向治理的战略定力。

二是健全现代学校制度体系，让章程建设成为杨浦区整体教育综合改革的制度保障。章程的确立是建设现代学校制度的重要起点，是制度体系的完善。要进一步发挥章程和制度的管理作用，将制度真正转变为学校的管理文化，转变为教师的教育教学行为，转变为学生的成长需求，使整体教育综合改革具有实施效力。

三是建立章程实施长效机制，让章程建设成为学校文化建设和提升内涵品质的有效助力。章程文本的制定具有阶段性，而将其内化为学校办学行为的过程却是长久的，更需要章程实施的长效机制予以保障。要进一步建立长效的章程运行、监管、评估、保障和完善机制，提升教师、学生等各相关主体的理念认同和价值追求，在依法办学、依章办学的过程中不断加强学校文化建设，提升办学内涵品质，使章程拥有生命活力。

（作者：上海市杨浦区人民政府教育督导室督学）

［责任编辑：刘斌］

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