立足本位主动作为 综合督导评估见实效

◎ 周立山

立足本位主动作为 综合督导评估见实效

◎ 周立山

近年来，国家高度重视教育督导工作，先后出台了一系列法律法规与文件，赋予教育督导重要地位和一系列职能。作为地市级教育督导部门，面对地域经济差异，在督导规格、编制、经费、人员等尚未完全到位的情况下，如何依据上级政策，结合当地实际，真正发挥督导作用，实现督导职能，确实是个挑战。2016 年，齐齐哈尔市教育局以综合教育督导评估为抓手，从能做、容易做、容易做成的事入手，广泛开展教育综合督导评估，全力推进教育综合改革，全面提升育人质量，受到社会、家长以及教育行政部门的广泛好评。

一、督源头：解决顶层认识问题，确定任务与目标

从某种意义上说，认识是行动的先导，问题是改革的动力。因此，抓好督导重在领导。齐齐哈尔市借鉴外地先进经验，重点盯住各级政府领导，把督政放在首位，利用倒逼机制，对照政府应当履行的教育职责，坚持问题导向，逐项列出清单，厘清教育督导评估要解决的具体问题。

第一，督促县区政府履行教育职责。政府履行教育职责是教育发展的基础和保障。多年来，市级层面既未对县区政府的教育投入进行集中详细的检查与评估，也未能全面系统地了解县区政府在对教育投入和经费使用是否履责到位，为此，在教育督导工作中，将县区政府履责特别是各级政府对教育的投入作为评估重点，起到了督政作用。

第二，推进义务教育均衡发展。均衡发展是教育公平的基础，是国家教育战略的重点。是省、市政府必须完成的重要工作。按照黑龙江省的规划，在 2019 年前，齐齐哈尔市所属九县七区将全部通过验收，时间短，任务重。而目前，只有两个县区通过国检。对于经济欠发达地区来说，教育均衡发展是督导工作的“重头戏”和“硬骨头”。为此，齐齐哈尔市注重督问题、督进度、督整改，督办县区按照国家的要求和均衡的标准，列出工作时间表和路线图，做到建设达标、内涵达标、验收达标。

第三，保障教育综合改革的实施。改革是教育发展和素质教育的必由之路。为了提高办学质量，激活办学主体，办好百姓满意教育，齐齐哈尔市于 2016 年启动校长职级制改革。改革就可能会牺牲某部分人的利益，而改革的难点就在于打破传统观念、固有思维和陈旧体制。为了保障这项改革顺利进行，齐齐哈尔市把教育综合改革列为督导的重点内容，以此推动地方政府高度重视，增强实施改革的积极性和主动性。

第四，归口管理各类检查验收。着眼于改变以往教育行政部门对所属县区多头检查、重复检查，干扰学校正常教育教学的问题，齐齐哈尔市实行综合督导，教育局进行归口管理，将主要的各类检查评比达标纳入到综合督导之中，将各种专项检查交由督导室牵头实施，并与综合督导挂钩，逐步形成由督导室“一口检查、一口管理、一口评比”的管理体制，减少了对学校正常教育教学的人为干扰，使学校拥有了更多的办学自主权，让学校心无旁骛地办教育。

第五，提升管理水平和办学质量。把提高中小学校管理水平和教育教学质量纳入到对县区教育综合督导评估考核的重要内容，督促学校实施规范化、制度化、精细化管理，推行多样化、特色化办学以及教育教学与教育信息化有机融合，同时，逐步解决大班额等问题，进一步规范办学行为。

第六，综合评价县区教育工作。作为市级教育督导部门，年末需要对所属县区的教育工作做出一个综合评价，总结县区工作成效，找出存在问题，为市级教育决策以及教育宏观管理提供重要参考，有针对性地指导和引领全市教育工作。

二、督过程：制定可行性方案，精心组织，精准操作

改变传统教育督导中结果督导多、过程督导少，定性督导多、定量督导少的弊端，制定科学、规范、可操作的方案，降低定性评估的比重，能够量化的内容尽可能量化，减少主观定性分析，重视客观定量分析，形成过程督导与结果督导并重、数据督导与现场督导并重、定性督导与定量督导并重、专业评估和群众评价并重的督导理念。

第一，把教育综合督导评估列入项目管理。2016 年，市教育局精选 19 个教育重点项目，进行项目推进管理，教育综合督导评估被列为其中的重中之重，配备项目领导、专家、团队，年初实施领标立项，一季度进行一次工作汇报，半年进行一次中期评估，年末进行终期评估通报，既促进了教育教学工作积极开展，又提升了督导在教育工作中的地位和作用。

第二，科学制定评估方案和评估标准。为了搞好教育综合督导评估，制定科学的督导评估方案，齐齐哈尔市组织专家多次赴山东潍坊学习考察，现场观摩那里的教育综合督导评估全过程，认真学习吸纳潍坊市教育综合督导评估工作经验，并细化落实到督导评估工作中，努力推动齐齐哈尔市实现高质量+轻负担+高满意度的办学目标。组织有关单位、教育专家、基层学校多方研究，反复征求意见，先后制定并以市政府名义印发《全市县区教育工作综合督导评估方案》及《全市教育工作综合督导评估标准及记分办法》，督导评估评分标准分为责任、创新、奖惩、满意度 4 个 1 级指标，23 个 2 级指标，总计 1000 分。其中群众满意度作为权重系数，努力确保指标科学客观、符合实际、量化可操作。

第三，认真做好中期综合督导评估，即上半年工作督导评估。明确评估主体为市教育局机关相关责任部门，采取平时和自下而上相结合的评估方式，统筹相关部门，根据平时记载的工作开展情况及专项检查，借助信息化管理手段，实施过程性评估，核查各县区完成工作的情况，参考各县区上报材料开展对标查验，对照标准，打出分数，上报督导室。

第四，科学进行年终综合督导评估。概括为“八步曲”：一是县区开展自评。九县七区按照市里的方案开展自评，打出自评分数、上报自评报告。二是充分准备。抽调局机关人员、专家及第三方机构（会计师事务所）人员组成 6 个督导组，在评估前对评估人员进行培训，印发教育综合督导评估操作基本规程，制定《2016 年教育综合督导评估工作手册》，向县（市）区下发评估通知。三是统一评估标准。全市统一成立了评估领导组织，运用一个标准，使用一把尺子，进行科学客观的年终评估。四是抽签确定受检学校。到县区后召开小型碰头会，双方承诺，采取现场抽签方法确定要检查的学校。每个县区查一所初中或高中、一所小学、一所农村学校。五是通过现场对标验证、实地踏查等方法开展评估，形成评估纪实，存在问题由受检方签字确认。六是反馈质疑。综合督导评估打分成绩汇总后，由市里反馈给县区，允许县区提出质疑，而后给予答复，直至没有疑义。七是严明督导评估纪律。对考核提出“双承诺、三自、四禁”要求，即：评估专家和县区领导双双签订承诺书；人员自出、车辆自备、食宿自理；禁陪餐、禁饮酒、禁宴请、禁礼品。市局党委作出决定，对评估中打人情分以及违反纪律的一经查实就地免职，确保了评估的公平与公正。八是开展群众满意度调查。社会公众对教育工作的满意率是教育工作综合督导评估的最终权重值。

三、督结果：确保评估结果客观真实，实行社会舆论监督

我们认为，只有督导评估结果得到充分运用，才能真正发挥督导评估的“督促、检查、评估、指导”等作用，促动政府履责，调动中小学校自我调节、自我完善、自我发展的积极性，督导评估才能起到实实在在的督、促、改的作用，否则，兴师动众、辛苦得来的督导评估就会流于形式。

第一，通过教育综合督导评估，凝聚了教育工作合力。随着省管县财政体制和县级行政人事自行管理体制的形成，市级教育行政部门对县级的管理和制约越来越弱化。通过综合督导评估，对县区教育工作做出综合评价，形成了县域与县域、区域与区域以及教育行政部门之间的比较。通过向社会公布和通报教育综合督导的评估结果，让更多百姓了解教育中存在的问题哪些是政府的，哪些是教育行政部门的，哪些是学校的，在强大的舆论和社会监督下，县区政府和教育行政部门把存在问题和不足的压力转化为改进和推动工作的动力。同时，有力推动了教育综合改革，特别是校长职级制改革工作。市教育局直属 7 所高中（含职高）、一县一区 51 所中小学校完成了校长选聘与校长职级制改革工作，成为黑龙江省第一个实行校长职级改革的地级市，《人民教育》、人民网、新浪网、搜狐网、黑龙江省人民政府网、东北网等主流媒体给予详细报道和好评。

第二，通过教育综合督导评估，掌握了县区履责情况。通过检查核对县区财政局、教育局账目，了解县区义务教育公用经费、中职教育经费、特殊教育经费、普通高中教育经费的投入和使用情况，逐项进行检查校对，对投入和使用不到位项目、款项问题查得一清二楚，全面掌握了县区在教育经费投入使用不到位的情况和不同程度的欠帐问题，为下一步解决问题掌握了第一手资料，真正发挥了督导的督政作用。

第三，通过教育综合督导评估，有力地促进了义务教育均衡和职业教育的发展。齐齐哈尔市是经济弱市，各县区对教育投入能力不足，有限的资金往往投入到急需的领域，导致义务教育均衡发展推进力度不大。然而，通过教育综合督导评估，打分排名，通报曝光，促进了各级党政领导的工作力度，各县区均克服困难，优先保障教育发展，特别是义务教育均衡发展的投入力度逐年增加。2016 年，全市教育总投入 65 亿元，同比增长8%。全市各县区新建（改扩建）义务教育标准化学校 145 所，2 个县区实现基本均衡国家验收，3 个县区实现基本均衡省级验收，33 所学校新建或改扩建运动场地，完成 56 所学校教辅用房的规划整理。政府先后投入 5396 万元为 126 所学校配备了图书、仪器、计算机等设施设备，有效改善了义务教育学校的办学条件。职业教育经费投入也大幅增加，9 县（市）职业教育经费投入 3780 万元，其中新型职业农民培养经费 581 万元。

第四，通过教育综合督导评估，推动了管办评分离。以市政府名义发文，借助第三方专家团队参与打分评判，对县区年度教育办学情况作出客观公正的评价，并告知全社会，这既是管办评分离的雏形，也为下一步实现管、办、评分离进行了有益探索，奠定了坚实的基础。

第五，通过教育综合督导评估，融洽了百姓和政府的关系。我们建立了教育微信公众号平台，首次利用教育微信公众平台开展公众对教育满意度调查，建立了百姓与教育行政部门的沟通渠道，畅通了社会参与监督的渠道，取得非常好的社会效果。参与的家长人数达到 153940 人，占全市在校生人数的33%。近万名家长在调查平台中留言，提出诚恳的意见与建议。针对百姓提出的问题，市教育督导室组织县区进行了认真梳理，积极回应群众关切的问题，并建立了群众反映问题梳理回应机制。通过群众满意度调查，搭建了百姓与政府沟通的平台，融合了政府与家庭的关系，及时而客观地掌握了广大百姓对教育的评价和需求。

第六，通过教育综合督导评估，提升了督导结果运用的权威性。对于年终的教育综合督导评估结果，按照年初市政府文件规定，进行“三公开一使用”，“三公开”即：向社会公开，在《齐齐哈尔日报》《鹤城晚报》与教育信息网等媒介向全社会发布公报；向教育系统公开，在教育工作会议上公布，并作为评选年度教育工作优秀县（市）区的依据，综合督导评估成绩居前 50%的为优秀单位；向县（市）区领导公开，由市政府对县（市）区政府以正式文件下发评估结果通报。“一使用”即：评估结果报市委组织部，作为考核县（市）区主要领导的重要内容，运用到干部考核使用中，作为提拔任用的重要依据之一。这不仅对各级领导干部触动很大，也对社会各界产生一定震动，对于今后更好地开展教育综合督导评估工作起到了良好的示范效应。评估结果的有效使用，将教育行政行为转化为党政行政行为。

第七，通过教育综合督导评估，建立问题整改机制。齐齐哈尔市坚持问题导向，树立问题意识，督导评估后及时梳理问题，建立问题清单，向市政府汇报后，第一时间下发县区政府和教育行政部门，特别是对于资金投入不到位、安全管理不到位的县区，详细列出细目，责令限期整改达标，并向市政府教育督导室反馈，解决投入不足、工作进展失衡、管理缺位问题，以发展性增量手段对县区整体教育质量进行考评，考评结果作为县区完善教育政策措施的依据，引起了各级领导的极大震动，达到了督导以评促建、以评促改、以评促发展的目标。

四、对今后评估工作的思考

通过一年多的教育综合督导评估，齐齐哈尔市积累了一定的工作经验，但也发现一些深层次问题，需要在今后工作中继续探索和不断加以完善。

一是对县（市）区政府和教育行政部门的评估是否分开进行，让责任边界更为清晰，避免问题板子都打在教育身上。二是要加大对学校内涵建设以及教育教学质量的评估力度，避免偏离育人轨道。三是评估要重视日常过程性纪实考核，避免因中期和年末两次考核出现的不全面、不客观的问题，实施常态化的综合评估。四是评估应重实际，轻材料文件，避免上面查文件材料，下面补文件材料，与客观实际不符或造假问题的出现。五是对评估督导的奖励机制需要进一步完善，对优秀的县（市）区应给予一定奖励，避免只惩不奖的问题。六是评估应充分利用现代信息技术手段，建立管理平台，及时进行工作情况和数据的填报，适时进行过程的督导，使评估工作科学高效。

一年多来，我们开展综合督导评估最大的体会和感受是，只要认认真真地做好教育督导评估，就能使教育督导特别是督政作用得到空前的发挥，使教育督导者的地位得到前所未有的凸显。

（作者：黑龙江省齐齐哈尔市教育局副调研员）

［责任编辑：刘斌］

G415

C

1673-9949（2017）05-0013-04