科学监测 专业评估 能力提升——管办评分离背景下重庆市的探索与实践

◎ 张 东

科学监测 专业评估 能力提升
——管办评分离背景下重庆市的探索与实践

◎ 张 东

实施管办评分离，教育由“管理”走向“治理”，不但蕴含着理论创新，而且突破了单向行政管理的传统方式，形成管办评多方主体之间多向互动、平等协商、对话交流的机制。党的十八届三中全会在深化教育领域综合改革的部署中强调“深入推进管办评分离”。教育部印发了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，国家督导办发布《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，全国各地积极探索实施管办评分离，构建教育公共治理新格局。

重庆市根据地方教育实际，围绕“推进国家治理体系和治理能力现代化”的深化改革总目标，不断优化治理体系，认真贯彻落实《教育督导条例》，理顺管办评分离机制，推进治理体系现代化。重庆市教育评估院根据市教委的要求，围绕服务育人和治理“能力”现代化的总体要求，积极探索，深化研究，勇于创新，不断提升督导评估和质量监测能力，为重庆市管办评分离改革实践提供了有力的技术支撑和智力支持。

一、搭建平台，促进第三方评估监测机构建设发展

管办评分离的目的是重新构建政府、学校、评估机构及社会之间的相互关系。而理顺关系的实质是横向分权、纵向放权和清晰确权。分权是指管办评各主体适度分离，权力分散，以明确权责。放权是指中央向地方政府放权，政府向学校放权，权力重心下移，以确保利益主体的自主权。管办评分离的关键是体现和坚持“政事分开”的原则，把专业性、技术性很强的工作交给专业机构。由于管、办两个方面均已有明确的主体，即政府和学校，二者的能力指向也较为明确，管理能力和办学能力，强调依法行政，依法办学。为了平衡和保障“决策、执行和监督”三个环节的顺利运转，迫切需要政府在评的方面加大力度，积极培育和扶持成立第三方专业化评估机构，提升评估监测能力。培育和发展第三方评估机构也是优化管办评治理体系，确保评与管、办的分离，提升治理能力现代化的一项必要措施。

重庆市经过多年研究策划，按照管办评分离的设计，于 2009 年成立第三方专业评估机构——重庆市教育评估院。同时，重庆创新思路，将教育评估与质量监测合二为一，形成重庆市教育评估院、重庆市基础教育质量监测中心两块牌子、一套班子，作为全国第三家、西部第一家省级教育评估监测机构，构建了重庆教育管办评分离治理格局上的重要一环。这一机构负责教育评估理论与政策研究和技术研究，开发并建设教育评估的指标体系和信息资源，实施教育质量监测，承担基础教育、职业教育、成人教育、高等教育的有关评估和服务等各项工作。

多年来，评估院秉承“尺正明信”院训，坚持“数据·创新·智慧”战略，树立大数据思维，让数据说话，将监测与评估两大职能有机结合在一起，走“监测是事实判断、评估是价值判断、评估基于监测，走质性评价与量化评价相结合”的道路，不断深入研究，吸纳人才，发展壮大，以研究为支撑、以监测为基础、以评估为导向、以信息为保障，以促进教育事业改革发展为宗旨，引领了具有地方特色的重庆教育评价模式。到目前为止，重庆市教育评估院（重庆市基础教育质量监测中心）仍然是全国唯一的“评估监测二合一”省级专业机构，可谓新时期教育质量监测与教育评估协同创新的范例。

二、立法保障，以督导条例依法推进管办评分离

为了在实际操作中真正实现和保障管办评分离，实现各级各类教育评估监测归口，评估、监测贯通，委托、合作统筹，在保持重庆市教育督导制度与国家教育督导制度统一的基础上，按照问题、改革和质量导向的原则，重庆市四届人大常委会第十七次会议于 2015 年 4 月 1 日审议通过《重庆市教育督导条例》（以下简称条例），2015 年 9 月 1 日正式施行。《条例》强调评估评价监测归口管理，明确整合力量，挖掘潜力，建立教育督导部门归口管理，强调依托专业机构提供服务、社会组织多方参与，努力构建专业化教育质量评估监测体系，对各级各类教育进行科学、系统、权威的评估评价，为改进教育教学、管理、决策提供依据和支撑，明确了人大常委会对政府教育督导工作的监督，增加了督导实效。有力推动了管办评分离，推进第三方评估制度化、规范化和程序化。

重庆市通过地方立法补充和细化了国家教育督导规定，有利于加强对各级各类学校教育教学的评估监督，确保教育法律法规和方针政策落实到位，依法推进重庆市教育事业的健康发展，标志着重庆市教育督导评价工作进入法治轨道。在督导条例指导下，重庆市加强政府督导，深入推进教育督导改革创新。例如，在推进义务教育均衡发展督导评估中，构建“办学基本标准+均衡发展工作+校际均衡状况+公众满意度调查”的义务教育发展基本均衡督导评估模型，凸显“均衡”和“发展”两大主题，关注“达标”、“均衡”和“满意”三个维度。截至2015 年底，全市 15 个区县通过国家义务教育发展基本均衡区县督导评估认定。

三、服务发展，科学构建教育督导评估监测体系

依托教育评估院，重庆市每年都坚持开展基础教育质量监测，还对职业教育、学前教育、高等教育的就业状况和人才培养情况、家庭教育状况等进行监测，初步建成涵盖基础教育、职业教育、高等教育、学前教育、家庭教育等领域的全方位、立体化教育大数据库。

重庆市教育评估院高质量完成国家、市级基础教育质量监测，获取了数以亿计的数据，建立了基础教育质量数据库；开展中职教育质量监测，开展中职学校学生汽修专业职业能力测评、护理专业学生职业能力测评试点工作，积极推进和拓展高等教育质量监测。现已建立比较全面的义务教育质量数据库、职业教育数据库、高校毕业生就业数据库、新专业合格质量数据库等。开展了学前教育质量、家庭教育状况监测，积极拓展样本区县，服务区域教育和重庆市教育发展的各级各类教育监测数据库。

重庆市教委统筹委托市教育评估院组织开展重大教育民生项目、基础性项目、兜底性教育项目，以及其他教育专项评估。开展学生综合素质评价研究和实践，服务高考改革。开展“全面改薄”、“重点学科”、“学生营养餐”、“实训基地”、“学前教育三年行动计划”以及“高职院校实训中心”等一系列绩效评价。承担依法治校示范校评估，积极推进依法治教。开展民办高校年检、民办中小学特色评估；中等职业学校设置及专业建设评估、国家级农村职成教示范县评估、社区教育评估等；开展高等职业院校人才培养工作评估、高职院校新专业合格评估、本科院校审核评估、大学生就业质量评估等工作，为高等教育发展服务。还开展了跨界的全市行业协会、基金会评估。评估院为市教委、各级各类学校以及委托单位提供了翔实、科学的评估报告，不断为教育行政决策服务和教育质量提升服务。

四、数据思维，创新“互联网+”评估监测方式

重庆市教育评估院积极推动信息化建设，充分发挥大数据、云计算和物联网等信息技术优势，坚持“数据革新评估的思维”，科学研发教育质量监测标准和工具，大力建设“互联网+”信息化智能支持系统和督导评估信息化系统，提升信息化工作水平和评估监测能力。

近年来，重庆市已逐渐形成系统管理、专家库管理、评估项目管理、在线评估管理、评估结果处理和评估报告生成等信息化评估建设模块，基于督导评估过程，实现了信息化全覆盖。采用现代教育测评技术、信息通讯技术等优化数据分析模型，实现按动态方法进行数据清理，分类合并，根据提供的数据自动分析、统计并形成影响督导评估指标的数据汇总结果。伴随移动通信技术和智能终端技术的发展，基于跨平台的环境，设计和实现多平台数据采集、分析和反馈的移动端平台。从评估流程来看，评估前，由督导评估项目管理人员进行用户和权限等参数设置，建立、配置督导评估项目；评估中，参评单位根据指标设置填报相关数据、上传相关支撑材料，由专家完成网上督导评估；评估后，系统自动根据指标统计方法和现代教育测评技术进行汇总统计，生成督导评估报告。基于大数据技术和大数据思维，积极开展督导评估，有利于提高评估效率，确保真实公正。以长期研发的义务教育均衡发展差异系数测算软件为例，该系统可以在短短几分钟内完成全市 40 个区县 8 项指标的差异系数测算，并为每个区县生成一份翔实的数据报告，为区县政府均衡配置教育资源提供重要依据。

五、提升能力，促进评估科学化、队伍专业化、视野国际化

评估院坚持科研兴院，科研强院，加强和提升评估院的专业性和科学性。受教育部和市教委委托，相继开展了“义务教育基本均衡发展测算模型研究”、“中小学师德师风测评指标体系的研究”、“贫困地区教育现代化评价指标研究”、“城乡一体化指标体系及评估模型研究”、“教育现代化评估指标体系”、“高职学校专业试点评估标准”、“普通本科院校专业竞争力评估指标体系”、“教育评价科学性问题研究”等科研项目课题，组织团队研发了具有独立产权的涵盖了学前、义务教育、职业教育、高等教育等 8 类60 余套教育教学质量评价工具。2014 年 4 月，重庆市评估院被国家标准化管理委员会办公室列为全国首批 98 个社会管理和公共服务综合标准化试点单位。

随着评估能力的提升，评估院积极打造专业化评估监测队伍，组建和成立基础教育、职业教育、高等教育评估专家委员会，建设评估项目专家库。围绕实际评估工作，积极打造评估监测工作队伍和专家队伍，配合重庆市教委积极支持和培育区县成立教育评估与质量监测机构。密切与国际教育监测评估机构的交流合作，建立了与美国、英国、芬兰、爱尔兰、韩国等近 20 家境外评估监测专业机构的友好交流与伙伴关系，与港澳台地区就评估监测领域达成了若干合作协议，与国际经济合作组织（OECD）开展“PISA学校评估中国研究”合作，将PISA for Schools 引入中国。

教育体制综合改革推进教育管办评分离，既是对教育治理规律不断深化认识的具体体现，又是坚持依法治国的重大举措。管办评分离是关键举措和原则，最终的落脚点和目的依然是围绕“服务育人，质量提升”。提升评估的专业性和科学性也是为了切实提升管办评多方“管的针对性，办的规范性，评的有效性”。为提升治理能力的现代化，需要管办评三者之间实行科学的职责分工，建立有效的运行机制。同时，我们也要意识到，根据系统论的理论，任何事物都是相互联系的，管办评也无法完全分离，三者分工不分家，独立不分离。管办评分离更准确的理解应该是围绕治理能力现代化的管办评分立与分工，互动与协同。

（作者：重庆市教育评估院党支部副书记、副院长）

［责任编辑：刘斌］

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