经济特区立法问题研究

唐小然

(清华大学 法学院， 北京 100084)

经济特区立法问题研究

唐小然

(清华大学 法学院， 北京 100084)

党的十九大报告把坚持全面深化改革作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的一项重要内容。如何继续发挥经济特区立法权的优势，通过立法，进一步推进经济特区先行先试，为全面深化改革，实现“两个一百年”的奋斗目标，更好地发挥经济特区的作用，是需要进一步认真思考和研究解决的课题。文章从经济特区立法的性质切入，通过对经济特区立法与其他区域立法的区别进行分析、梳理，指出各自的权限范围和行使原则；通过对经济特区立法现状的分析，以及经济特区立法权行使过程中应注意的问题进行研究，阐明了经济特区授权立法对经济社会发展和国家法制建设的作用，以及经济特区立法的改革需求。

经济特区；立法；立法权；改革需求

一、经济特区立法的理论分析

(一)经济特区立法性质

1.经济特区立法内涵

目前许多学者把经济特区立法定义为，依照全国人民代表大会的授权决定，经济特区所在省、区市人民代表大会及其常务委员会，根据宪法法律的规定，遵循国务院行政法规的原则，按照法律规定的程序，结合经济特区的具体实际，制定、修改、废止法规文件*彭治安，严智广：《经济特区与民族自治区立法的比较与借鉴》,《贵州警官职业学院学报》2011年第3期,第71-72页。。据此定义，笔者认为，经济特区立法的内涵包含如下几个方面：

(1)经济特区立法权的来源。经济特区的立法权来源于全国人大的授权。在2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)施行之前，经济特区的授权主体不尽相同，有的来源于全国人大，有的来源于全国人大常委会。《立法法》颁布后，第65条明确规定经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施，将经济特区授权立法的授权主体严格限制为全国人民代表大会，除此之外，全国人大常委会以及其他相关的机关均无权进行授权。

(2)经济特区立法的主体。经济特区立法的主体，即经济特区的立法权由谁来实施。在《立法法》颁行之前，经济特区授权立法的立法主体不仅包括经济特区的人大及其常委会，而且还包括经济特区的人民政府。《立法法》正式生效后，经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会是经济特区的授权立法主体，经济特区的人民政府不再是经济特区授权立法的立法主体。

(3)经济特区立法权限和立法范围。一是根据全国人大的授权，经济特区可以行使国家立法机关的部分立法权，就原本属于国家立法机关立法的事项进行立法，针对这些事项制定经济特区的法规在本特区范围内实施。但是这种立法权的行使受到严格而明确的限制，其立法内容必须遵守宪法、法律和国务院行政法规的基本原则，不能与宪法、法律和国务院行政法规明确规定的事项相悖。二是根据全国人大的授权，经济特区可以依法制定特区范围之内特殊问题的法规，但是在制定特殊问题的法规之时，必须按照国家立法机关的授权决定进行，并且必须是结合特区之内的具体实际和现实需要而制定的。这是因为，经济特区与国内其他非经济特区相比，在经济社会发展方面具有诸多特色，面临的特殊问题更多，所以，经济特区拥有特殊的立法权也就显得尤其重要和必要。三是为了更好地保障宪法法律和行政法规在本经济特区得到有效贯彻实施，经济特区在授权范围内，结合特区的具体现实需要，制定相关法律和行政法规的实施细则。因为经济特区虽然有着许多特殊之处，但是其立法活动和经济社会活动必须在遵守宪法法律和国家行政法规的基础上进行，贯彻实施宪法法律和国家行政法规，仍然是经济特区立法最重要的任务*彭治安,严智广：《经济特区与民族自治区立法的比较与借鉴》,《贵州警官职业学院学报》2011年第3期,第71-72页。。

(4)经济特区的立法原则。1980年以来，全国人大及其常委会先后通过的对深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区的授权决定规定：经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法、国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院行政法规的原则制定法规，在经济特区范围内实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和经济特区所在地的省人民代表大会常务委员会备案；经济特区的人民政府制定规章在经济特区范围内实施*全国人民代表大会常务委员会办公厅:《第七届全国人民代表大会第一次会议决定》,北京：人民出版社1988年版,第4页。。由此可见，经济特区的立法原则是：遵循宪法、国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院行政法规的原则；根据经济特区经济社会发展的具体实际和需求。

2.经济特区的立法特点

经济特区立法具有适度超前性、相对突破性、较大试验性三个方面的特点*海南省法制局:《海南经济特区十年立法实践与探索》,海口：南海出版社1998年版,第54页。，表现在先于国家或省的相关法律法规以及先于实践。以海南经济特区为例，海南经济特区建立后的前十年立法中约有2/3的法规规章在全国具有超前、突破或试验的特点，填补了国内立法的空白点。例如在国家《公司法》尚未出台的情况下，海南省人大就于1992年8月和1993年10月先后颁布《海南经济特区股份有限公司条例》和《海南经济特区有限责任公司条例》，率先对股份有限公司和有限责任公司的组织制度、法人财产制度、资产责任制度等作了明确的规范，有力地推动了海南经济特区现代企业制度的建立和完善，也为国家和各地相关立法提供了范例。海南经济特区在立法过程中，从四个方面展现了特区立法的三大特点，率先建立起基本适应社会主义市场经济的法规体系。一是先试点，后立规。即对那些带有试验性、探索性的改革，采取先进行试点，在总结试点成功经验的基础上，制定政府规章，用政府令的方式加以推广。二是先立规，后行动。在经济发展过程中和改革的某些方面，立法适度超前，可以起到通过立法推进改革，促进新体制形成的效果。例如，海南在机动车燃油附加费征收管理制度改革方面，没有进行试点，一开始就以政府行政规章的形式在全省范围内推行。三是先立规，后立法。经济特区很多地方性法规的诞生都是采取这种方式，先制定行政规章，试行一段时间，成熟后，再通过省人大变为地方法规。四是先“拿来”，后改造。在改革开放实践中，经济特区的高速发展使得已有的某些法律、法规明显滞后或出现了法律、法规的“空档”，急需立法，而国内又没有现成的法律可依，在开放性、国际性的现代市场经济条件下，充分借鉴世界上其他国家的先进立法经验为我所用，是具有显著可行性的，而且也是必须的，只有如此才能更好地推进经济特区的立法事业发展。对那些看准了、吃透了的问题，而国内、国际上又有较为成功、成熟的法律法规，经济特区便根据自身实际，加以改造吸收，为我所用。这种方式一方面便于与国际惯例衔接；另一方面改革的力度大，步子快，对促进社会经济发展起到事半功倍的作用。

(二)经济特区立法与其他区域立法

通常情况，在单一制国家结构形式下，中央和地方之间的立法权并不是平行的关系，地方的立法权源自中央立法机构的授权或者宪法法律的规定，地方进行立法活动必须在中央法律框架之内进行，地方不享有在中央的法律框架之外的立法权力*杨道波:《比较学视野下的自治条例立法》,《黑龙江民族丛刊》2007年第4期,第33页。。我国是单一制国家，实行相对分权的立法模式，地方立法具有从属性。

经济特区立法属于地方立法，具有显著的自身特征。特区立法权是从国家立法权、国家主权之中派生而来的权利，并非自身固有的权利。从立法权的源泉来看，全国人大及其常委会的立法权是源，在立法上享有最高的地位，是我国的最高权力机关和立法机关。国务院及其各部门、各省市以及较大的市、经济特区的立法权，均从全国人大及其常委会的立法权当中派生而来。所以，地方上的立法权并不是“创设”全国范围内本身没有规定的新法律，而是将全国人大及其常委会制定的法律结合地方实际情况具体化，地方立法权的区域是国家立法的“弹性区域”和“空白区域”。同时不同的行政区和经济特区享有的立法权是有区别的，经济特区立法权与民族自治地方立法权、特别行政区立法权、一般地方立法权等其他地方立法权相比具有十分明显的差别。

1.经济特区立法与民族自治地方立法

一是立法权的来源不同。民族自治地方的立法权来源于宪法、地方人民代表大会组织法、《立法法》和民族区域自治法的规定。经济特区的立法权来源于《立法法》全国人大授权规定。

二是立法的效力和调整范围不同。民族自治地方立法所调整的范围，是以宪法、《立法法》、民族区域自治法所规定的事项范围或者民族自治地方立法主体职权范围为限。在通常的情况下而言，民族自治地方的立法较为明确，具有确定性。而经济特区立法的调整范围以及立法的效力却不够明确，其确定性显然和民族自治地方立法相差甚远。因为，全国人大作为立法授权主体，其所制定的法律效力高于经济特区的立法，并且经济特区立法的范围不能超过全国人大授权的范围，如果超出了授权的范围，经济特区制定的法律则无效。

三是立法程序和立法范围不同。一般而言，经济特区立法范围带有特殊性。民族自治地方立法权限范围和程序是常规的和确定的，其拥有较大的立法主权，省级自治地区人大及其常委会制定的单行条例、自治条例呈报全国人大常委会批准之后生效，自治州、自治县地方人大及其常委会制定的单行条例、自治条例呈报省级人大常委会批准之后生效。在不违背法律原则和不违背宪法的基础上，自治地方人大及其常委会可以自主立法解决当地社会政治经济发展过程中的各种问题*彭治安，严智广：《经济特区与民族自治区立法的比较与借鉴》,《贵州警官职业学院学报》2011年第3期,第73页。。

2.经济特区立法与特别行政区立法

特别行政区的立法权在我国地方立法权最具有自主性和特殊性，它是在“高度自治”“一国两制”的政策基础上进行的生动立法实践，是对我国国家结构、国家统一等理论的极大丰富和发展。与此同时，特别行政区的立法还在较大的程度上，对我国的立法体制实现了创新发展。尤其是香港特别行政区、澳门特别行政区的基本法规定了特别行政区享有充分的立法权，这就突破了我国宪法规定的一般地方权力机关和民族自治机关所享有的立法权限范围*廖海：《论“一国两制”思想在香港特别行政区立法权上的体现》,《法学评论》1997年第2期,第50页。，这实际上就是突破了单一制国家立法体制的范围。这是因为，特别行政区的立法实际上属于中央立法权的框架之外的专属立法，其并非完全是单一制国家的立法体制，其按照“高度自治”的要求，赋予了特别行政区的高度自治权，而这些自治权在立法权方面得到了充分体现，从而使其立法较之国内其他地方包括民族自治地方立法，在立法权限上享有更多的自主性特征*肖蔚云:《一国两制与香港基本法律制度》,北京：北京大学出版社1990年版,第142页。。

3.经济特区立法与一般地方立法

地方立法必须以法律和行政法规为依据，是对现行法律、行政法规的具体化，它不能超出法律、行政法规设定的权利义务的范围。全国人大授予海南等经济特区的立法权必须遵循宪法的规定，必须符合法律法规的基本原则，在此基础上制定经济特区的法规。这种授权立法权，从性质上来看，虽然具有国家立法性质的一面，但整体上还是归属于地方立法，是一种地方立法权，只是它的权限要比一般地方立法权大，换句话说，比一般地方立法权要灵活得多。这就意味着经济特区在改革开放中出于需要，在立法上可以放开手脚，进行大胆创新，使经济特区在法制建设上有所突破。从特点上看，一般地方立法和经济特区立法之间存在较大的差别，主要体现在：

一是立法权的来源不同。一般地方的立法权，源自于《宪法》《地方组织法》《立法法》和《民族区域自治法》等法律的规定。而经济特区的立法权，在2000年前，主要来源于全国人民代表大会及其常务委员会的专门授权，在2000年后，主要来源于全国人民代表大会的专门授权。

二是调整范围不同。经济特区地方立法的调整范围，在总体上不像一般地方立法那样具有确定性，要受到授权决定所规定的内容事项和期限的限制。

三是效力等级不同。经济特区通过行使其立法权制定的规范性法律文件，其等级和法律效力要低于授权主体制定的法文件的效力等级，因为前者不能行使后者所保留的未授出的立法权限；同时又高于一般地方与授权主体同级别国家机关所制定的规范性文件的效力等级，如果两者的效力等级相等，就没有必要专门作出授权。

四是立法适用范围和任务不同。经济特区立法具有明显的阶段性、创新性、试验性、先行性、不确定性等特点。而一般地方立法的任务和程序相对来说是普通的、常规的、较确定的*刘海涛：《地方立法研究》,北京：中国民主法制出版社2002年版,第83页。。

二、经济特区立法现状

(一)经济特区立法的发展过程

经济特区立法的发展过程，普遍经历了起步探索、快速发展、稳步提高和全面发展四个阶段*种润之，武掌华:《海南省立法二十五年回顾》,《海南法学》2014年第1期,第23页。。以海南为例，1988年，海南建省成为全国最大的经济特区，七届全国人大一次会议关于建立海南经济特区的决议，授予了海南省人大及其常委会特别立法权。近30年来，海南经济特区充分利用这一特别地方立法权，坚持立法决策与改革决策紧密结合，加强党对立法工作领导，完善立法体制，改进立法程序，以经济立法为重点，抓紧制定关于发展民主政治、改革体制机制、规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放、加快生态省建设和国际旅游岛建设等方面的法规规章，到2016年共颁布实施了地方性法规208件，政府规章124件。初步建立起适应社会主义市场经济的法规体系，为推动海南经济特区在全国先行建立社会主义市场经济体制提供法律规范，促进了海南体制优势、政策优势的发挥和特区先行先试作用的发挥，推进了海南经济社会的发展。

1.起步探索阶段 1988—1992年是海南经济特区立法的起步探索阶段。鉴于海南刚建省，百业待举，经济建设、行政管理和社会秩序急切需要地方性法规、规章来加以规范和引导，中央给予海南的许多优惠政策需要用法规来规范、固定和落实。因此，此阶段的立法工作主要是以《中共中央、国务院关于建立海南省及其筹建工作的通知》《国务院批转关于海南省进一步对外开放和加快经济开发建设的座谈会纪要的通知》《国务院关于鼓励投资开发海南岛的规定》等文件为立法依据，在遵循国家法律法规原则的前提下，从海南具体情况和实际需要出发，以经济建设、行政管理和社会秩序立法为重点，以优惠政策为立法主要内容，其目的在于以立法推进海南的开放开发，将各项改革开放政策落实到位。此阶段共制定法规规章112 件，为今后立法的健康发展积累了经验，打下了坚实的基础。

2.快速发展阶段 1993—1999年是海南经济特区立法的快速发展阶段。这期间，海南省人民政府制订了《海南经济特区社会主义法规体系框架》。该《框架》分为基本法规、规范市场主体的立法、扶持市场要素成长和市场秩序的立法、规范政府社会经济管理职能的立法、规范自然资源开发利用和环境保护管理的立法、规范对外开放的立法十大类，共计373个项目，对2000年前海南的立法作了全面规划。在此基础上海南省人大、省政府加强了经济立法工作，重点修订和审议通过了规范市场主体和市场经济秩序、加强宏观调控和社会保障方面的法规规章186件。

3.稳步提高阶段 2000—2007年是海南经济特区立法的稳步提高阶段。这一阶段的立法主要依据中共海南省委2000年1月3日作出的《关于全面推进依法治省的决定》，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，紧紧围绕“一省两地”发展战略，不断改进立法工作方法，创新立法工作机制，提高立法质量，加大发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的立法力度，共修订和审议通过法规规章143件。

4.全面发展阶段 2008年至今是海南经济特区立法的全面发展阶段。这个阶段是海南经济社会快速健康发展时期，海南国际旅游岛建设上升为国家战略。在这种大背景下，海南运用特区立法权的创新和变通功能，注重突出地方立法特色，结合海南实际以立法加强生态环境保护、推动科学发展、建设美好新海南。立法工作无论在立法理念，立法程序、立法技术、立法质量，还是在立法的民主性、科学性、前瞻性、创新性等方面，都处于全面发展阶段。截至2016年底，共修订和审议通过法规规章193件。同时还加强了对省政府规章清理的力度，共清理省政府规章171件，其中废止45件，修改50件，保留76件。

(二)经济特区立法中存在的问题

尽管经济特区立法对特区体制、政策优势的发挥，对经济社会的发展发挥了重要作用，但在立法中仍然存在着不可忽视的问题。

1.经济特区立法过程存在的问题 表现在：立法机构开展立法计划的主动性不够；立法计划论证不充分；立法渠道单一、部门立法明显；法律备案审议制度有待健全、完善；等等。

2.经济特区立法质量存在的问题 表现在：缺乏创造性，重复立法；缺乏规范性，立法技术不高；缺乏可操作性，立法比较笼统；缺乏整体性，“部门利益法律化”;缺乏适应性，立法滞后；等等。

3.经济特区立法监督存在的问题 表现在：我国对授权立法的监督主要是以备案的方式得以实现；然而现实是，备案制度并不完善，过于粗放，易使备案流于形式，备而不查。

三、经济特区立法的改革需求分析

(一)经济特区授权立法存续的必要性

1.对经济发展的作用

(1)为经济特区的社会发展提供稳定的制度环境

稳定是发展的保障。任何一个地区的发展，离不开稳定的制度环境，如果失去了稳定的制度环境，经济社会的发展就会没有保障。只有具备了稳定的制度环境，才能让人们对自身进行的生产经营活动产生合理的预期，而合理预期是人们进行中长期投资的必备条件，没有稳定的制度环境人们就无法对风险进行控制也就不可能进行投资。在我国刚刚开始建立经济特区的时候，这些新建的经济特区人大及其常委会和特区政府向中央提出了许多在立法方面的要求，甚至提出要求拥有自主立法权，其实质就在于这些经济特区期待能够获得立法的更大权力，借助法的力量，塑造更加稳定和谐的制度环境，有效地推进经济社会的发展。

(2)为经济特区的改革开放提供宽松的制度氛围

宽松的制度氛围是经济、社会乃至政治改革的基本前提。授权经济特区立法，将包含诸多不确定的制度构建付诸实践，允许其先行先试，本身就包含了制度上的宽容。只有减少制度束缚，让经济特区放开手脚，才能激发其创造热情，才能引导其敢于和善于发现旧制度中不合理的成分或落后的因素，大胆改革。否则经济特区和一般地区就无所差别，也就不能称之为经济特区。授权机构鼓励经济特区立法创新的意图也非常明显，邓小平同志曾经对经济特区的改革发展提出明确要求，中央没有更多的资金支持经济特区的建设，但是中央可以给经济特区的建设提供更为宽松的政策，要“杀出一条血路来”。

(3)以立法积极推动经济特区的改革与发展进程

经济特区和其他地区的显著区别在于经济特区有着政策和制度方面的优势，这就是经济特区能够在其特区范围之内制定相应的法规规章，实行“制度先行”，先立规矩，后办事。通过立法的形式，改变那些可能阻碍生产力发展的制度，克服各种阻碍经济特区发展的消极性因素，最终实现特区经济社会的健康和谐发展。

2.对推进国家法制建设的作用

(1)经济特区的立法为国家立法提供可借鉴的经验

根据经济特区立法权的性质和定位，经济特区立法是一种改革和尝试，具有先行先试的特点，在推进特区经济社会发展中面临新情况，且通过国家立法的方式无法进行调整或者来不及进行及时调整之时，经济特区可依据授权进行及时立法，以更好地适应改革开放和经济社会建设的现实需要。在经济特区的立法取得良好成效之时，又能够为国家层面的立法提供经验参考。深圳市和海南省作为经济特区，为了更好地适应本区发展的迫切需要制定了股份有限公司条例、有限责任公司条例、股份合作公司条例、合伙条例、破产条例、商事条例、经纪人条例以及企业的清算条例等，这些条例的制定，为后来我国制定出台《破产法》和《公司法》等法律提供了非常宝贵的经验。

(2)经济特区立法有利于国家法律的贯彻实施，保障国家法制的统一

我国地域辽阔、人口民族众多，全国各地经济社会文化发展不平衡，但是国家立法又不可能兼顾各地发展的不平衡性，只能解决最基础性的、最根本性的问题。如果国家的立法过于细致，则可能不利于在全国范围内的施行。与之相反，如果国家立法过于粗略、笼统，忽略了太多个性和特殊性，也会在一定程度上降低法律的可操作性，给法律的贯彻实施带来困难。因此，就需要地方立法在国家立法的基础上，在遵循宪法和法律，与上位法不抵触、不矛盾的前提下，结合本地区经济、社会、文化等方面发展的实际情况，制定更为细致的、操作性更强的符合实际的法规规章，以保障国家立法和国家的方针政策在该地区的正确实施。经济特区立法作为地方立法的示范、试验区，在授权范围内通过结合特区实际的立法活动，保证国家法律和行政规章在经济特区的贯彻实施，这实际上是保障国家法制的统一。

(3)经济特区立法有助于丰富和完善社会主义法律体系

目前我国已经初步建立了具有中国特色社会主义的法律体系，但是，我国法律法规体系和经济社会发展之间还存在许多矛盾和问题，法律法规的规定不适应经济社会发展的现象在一定程度上普遍存在。经济特区依据全国人大的授权立法权，能够及时总结经济特区社会发展中面临的问题和困难，及时通过制定法规予以调整，一方面，为其他地区的发展提供借鉴；另一方面，经济特区立法机关所开展的这些制定、修改或废止法规的立法活动，有可能成为国家法律修改和完善的重要指引。经济特区所制定出来的规范性法律文件本身也是社会主义法律体系不可或缺的构成部分，丰富和完善了社会主义法律体系的内涵。

(二)经济特区立法改革应重点解决的主要问题

1.立法决策与改革开放决策相结合 改革开放是经济特区的工作主题，也是立法的方向、内容和手段；立法是改革开放的实际需要，是改革开放措施的条文化、规范化，引导、促进和保障我国改革开放进程的顺利推进。在进行立法的过程中应该将立法活动置于改革和开放的大局中设计运行，坚持立法决策与改革开放决策紧密结合，经济特区在改革开放过程中，只有实行授权立法与改革开放同步推进的决策，在立法中体现改革开放精神，不断探索授权立法的新领域，以改革开放的思维方式分析改革开放过程中存在的问题，以改革开放的手段解决立法难点和疑点，才能使授权立法充分体现特区经济发展的规律和特区改革开放的客观要求。实践中，各个经济特区注意将授权立法与特区不同发展阶段的主要任务和重大改革举措紧密结合，一方面把改革成果以法规形式固定下来，另一方面通过立法指导和推进改革的深入，取得了明显的成效。例如，海南经济特区以决策推进投资体制的改革，于1994年制定颁布了《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》，有效地运用立法引导投资投向。条例颁布仅5个月，美国安然发展公司和美国国际贸易公司就在海南投资1亿美元，兴建了一座总装机容量为15万千瓦的发电厂。

2.特区立法的创新性 解放思想是经济特区立法的先导。没有思想的解放，也不可能有特区先行性的立法，立法的先行性，在于敢为天下先，这本身也要求思想解放。当然，“敢”并非蛮撞，而应建立在对社会发展科学预测和决策的基础上。经济特区立法项目中有许多是国家没有法律作为参照的，是国家层面的法律尚未作出规范的领域，需要特区立法工作者结合经济特区开展对内改革和对外开放的历史进程，结合市场经济发展的现实需要，勇于创新探索，大胆地“摸着石头过河”，进行试验性和先行性立法。对实践经验尚不成熟但现实又需要法规进行规范的，要敢于创新，找准其中的关键问题先行解决，为经济特区发展提供引导、规范和保障，并为改革开放实践留下操作空间，条件成熟后及时修改补充。切忌等待立法条件成熟，贻误发展良机。经济特区建立之初的很多立法，敢于创新，体现了经济特区在改革开放中的试验、先行、辐射、借鉴作用。目前我国进入了全面改革开放发展的新时期，适应全国和经济特区发展的需要，经济特区迫切需要通过立法调整改革面临的新问题、新矛盾。因此，更应注意改进立法工作方法，正确处理好急需与成熟的关系、现实性与前瞻性的关系。

3.以立法突出特区优势 从某种意义上说，政策是法规的先导，法规是政策的升华。在授权立法实践中，经济特区既注重用活用足现有优惠政策，又从增强特区新优势的要求出发，把能够稳定下来的特殊政策法规化，将政策优势转化为法制优势，使政策优势法制化，增创特区体制优势和投资环境优势，这是特区经济发展一条重要途径，也是授权立法的特色。例如，国务院国发〔1998〕24号文件明确提出，海南特区的企业改革要积极推行股份制。这在当时是一项重要的特殊政策。海南省人大常委会及时通过了《海南经济特区股份有限公司条例》，使股份公司这种现代企业制度在海南率先以法规的形式确立，促进了海南企业改革的深入。《外商投资条例》《洋浦经济开发区条例》《旅游管理条例》等法规也及时将国务院给予海南的优惠政策上升为法规，维护和保障了投资者的合法权益，促进了海南招商引资工作的开展，加快了经济特区建设。

在以立法突出特区优势的同时，还必须维护国家法制的统一。做到既坚持国家法制统一的原则，又注意突出地方特色。对于国家已制定法律、法规，这些法律法规又适应特区发展需要的，就坚决执行国家法律、法规，不搞重复立法。如果在执行过程中感到国家这一类立法还不够具体，可在遵循国家法律法规原有规定的基础上制定实施办法或者是实施细则；对于国家没有立法，而特区改革开放和经济发展又急需的，就要大胆探索和试验，制定出符合实际的法规和规章，体现特区的“试验田”作用；对于国家现行法律法规中某些不适应特区改革开放和经济社会发展需要的条款，在遵循国家法律法规基本原则的基础上，结合本特区的具体实际，制定出相应的补充性法规规章。

OnLegislativeIssuesofSpecialEconomicZones：WithHainanSpecialEconomicZoneasanExample

TANG Xiao-ran

(School of Law, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China stressed to deepen the reform comprehensively. And it is necessary to further ponder and study how to continually exert the legislative advantages of special economic zones, and promote the pilot reform of special economic zones by the legislation, which will better exploit the roles of special economic zone to help deepen the reform comprehensively and achieve the Two Centennial Goals. Starting from the legislative essence of special economic zones, the paper analyzes and reviews the differences of legislation of special economic zones from that of other zones, clarifying the limits of their respective rights and their executive principles. While analyzing the current situations of legislation in the special economic zone, and studying the issues related to the process of enforcing the legislative rights, it expounds that the authorization of legislation to special economic zones plays a role in the social economic development and the establishment of rule by law, and is also the need for the legislative reform of special economic zones.

special economic zone; legislation; legislative power; need for reform

D 920.0

A

1004-1710(2017)06-0070-07

2017-09-05

唐小然(1989-)，女，湖南郴州人，清华大学法学院2016级博士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。

孙绍先]