如何打赢“基本解决执行难”这场硬仗

江必新

【摘要】要坚决打赢基本解决执行难这场硬仗，必须以联动机制为基础，构建解决执行难的大格局；以标本兼治为路径，谋划解决执行难的治本之策；以规范执行为重点，着力解决执行失范、违规问题；以“一打三反”为突破口，坚决整治规避、妨碍执行现象；以改革创新为动力，促进执行工作优质高效；以信息化建设为抓手，提高执行工作现代化水平；以队伍建设为保障，抓好解决执行难的关键因素。

【关键词】执行难 标本兼治 综合治理 【中图分类号】D926.2 【文献标识码】A

执行难问题是实现公平正义的最后一道藩篱。能否解决执行难问题，关系到当事人合法权益的最终兑现，关系到司法和法律权威的真正树立，关系到经济社会发展的诚信基础。長期以来，执行难问题始终存在，未能有效解决。党的十八届四中全会提出，要切实解决执行难，依法保证胜诉当事人及时实现权益。切实解决执行难也是协调推进“四个全面”战略布局必须完成的任务。为此，最高人民法院经过认真研判，在2016年十二届全国人大四次会议上，明确提出向执行难全面宣战，用两到三年时间基本解决执行难问题。实现基本解决执行难目标，必须紧紧依靠党的领导，敢于担当、主动作为、规范作为，坚持系统设计、整体布局，突出重点、多措并举。

以联动机制为基础，构建解决执行难的大格局

习近平总书记指出，加强和创新社会治理，“要更加注重联动融合、开放共治”。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志在全国法院执行工作会议上强调，“解决执行难，必须在党委统一领导下，充分发挥党的政治优势、制度优势，坚持党委统一领导、政府积极支持，推动部门配合、社会参与，形成标本兼治、综合治理解决执行难的工作格局”。最高人民法院周强院长特别强调，“要紧紧依靠党委领导和社会各方面支持，切实推进执行难问题的有效解决”。

要始终坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。多年来，人民法院执行工作之所以能够一直保持正确方向，不断克服困难、向前发展，最根本的就是始终坚持党的领导。各级人民法院要主动向党委汇报执行工作，将解决执行难问题纳入党委工作的大盘子，纳入政法委工作的重要督办事项，依靠党委政法委领导，汇聚全社会力量，形成解决执行难的强大合力。

要进一步完善执行联动机制。从2010年最高人民法院与中纪委等19个部门联合发布《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》以来，执行联动机制建设不断发展完善，社会治理大联动、大融合的理念渐入人心、形成共识。人民法院要抓住难得的历史机遇，主动沟通、善于协调，推动形成增进联动融合的工作机制，争取成立由政法委牵头、各执行联动成员单位参加的基本解决执行难问题工作协调小组，定期召开联席会议，研究解决各类困难和问题，进一步发挥执行联动的功能和作用。

以标本兼治为路径，谋划解决执行难的治本之策

破解执行难是一项系统工程，必须标本兼治，综合施策。既要立足现实，解决规范化、信息化、外部惩戒、内部机制等治标方面的突出问题；又要着眼长远，通过推动从根本上解决执行难的长效制度体系建设，谋划治本方略。要充分发挥破产制度功能，完善执行救助制度，完善社会保险体系，推动健全公民、法人、其他组织的财产及身份信息实名登记和信用采集制度，加强基础性制度建设，为解决执行难提供制度保障。

要推动健全社会信用体系。征信系统不完善是我国存在执行难的重要社会因素。域外经验表明，健全社会征信体系，将促使社会主体自觉诚实守信，执行难问题将极大缓解。要依托网络信息技术，以建立健全执行联动机制为契机，加强各部门、单位协作配合，推进社会各类身份、财产、信用信息的采集，促进跨部门、跨行业的信息共享，推动健全社会征信体系，为构建诚信社会、优化执行外部环境奠定坚实基础。

要推动破产制度的完善。良好的破产制度，具有分流执行案件、缓解执行难题的重要作用。但一直以来，全国法院每年受理的企业破产案件数量，远远少于工商机关吊销、注销的企业数量，大量“僵尸企业”以执行案件而非破产案件的形式进入法院，进一步加剧了执行难。要畅通执行转破产渠道，完善内部机制，紧紧依靠党委，统筹处理好职工安置、社会就业稳定等问题，推进破产制度的全面落实。

要推动完善执行救助制度。建立和完善执行救助制度是根治执行难的辅助手段。要将执行救助纳入财政预算，拓宽资金来源，明确救助对象，加大救助力度。要加强执行救助和社会救助的衔接配合，促进一次性救助和长期保障的有机结合，形成救助合力，促进确无财产可供执行案件的解决。

要推动完善社会保险体系。实践表明，重视和运用社会保险机制分担风险、分摊损失的功能，对于破解执行难具有重要作用。要积极推动社会各个领域的保险制度建设，尤其要扩大强制责任保险制度的覆盖范围，推动食品安全责任、环境责任、雇主责任、交通事故等领域的强制责任保险制度，保障大规模受害人民事索赔权的实现，促进相关困难案件的化解。

以规范执行为重点，着力解决执行失范、违规问题

执行失范、执行违规等问题是制约执行工作科学发展的主要因素和瓶颈，影响了执行队伍形象，降低了人民群众满意度。人民法院要坚持主动作为、规范作为，进一步提高执行能力和水平。

要健全执行规范化制度体系。构建系统完善的制度体系，是规范执行的基础。要坚持系统思维，根据工作部署要求，尽快补齐缺位的司法解释或指导性意见，系统梳理现行司法解释，确保各项执行制度规则清晰、运行顺畅，相互配合、形成体系。要加强研究论证和沟通协调，加快推进强制执行立法进程。要秉持依法执行、公正执行、善意执行、文明执行的理念，建立和完善一套以操作规程为核心的执行行为规范体系，明确执行人员的工作职责，划清权力边界。

要健全执行监督体系。强化执行工作监督，是有效防范和纠正执行人员消极执行、违法执行、错误执行的重要途径和手段，是确保执行权规范有序运行的必要条件。要强化外部监督，主动接受人大监督，依法接受检察监督，借助外部监督力量，倒逼执行工作的规范化发展。要强化内部监督，严格按照民事诉讼法要求，规范和加强对下级法院超期未执行案件的依法立案和实质办理；进一步健全执行申诉信访的办理机制，切实加强对下级法院的个案核查督办，及时回应人民群众的关切。要保障当事人监督，切实推进立案登记制在执行异议领域的贯彻落实，畅通当事人的监督渠道，发挥当事人监督的强大效用。对于监督中发现的问题，要坚持有错必纠，依法依纪严肃问责处理。

要以信息化倒逼提升执行规范化水平。加强信息化建设，是促进规范体系和执行监督落实到位的重要抓手。要促进规范体系的信息化转化，将抽象的制度规范转化为可见可控的计算机流程，通过网上办案、办公，提高执行规范化水平。要依托网络查控系统和执行工作管理系统，建立申诉信访案件的随查制度，对每一件反映消极执行、拖延执行或执行失范的申诉信访，核查被执行人的财产状况和执行案件的办理情况，切实增强监督效果。要依托执行信息公开平台，全面公开重要执行流程节点信息和执行裁判文书，以公开促规范。执行人员外出实施执行决定或裁定，必须配带并开启执法监控仪，以保障执行行为的规范、文明。

以“一打三反”为突破口，坚決整治规避、妨碍执行现象

当前，抗拒执行、规避执行、干预执行和消极协助执行仍然是制约和影响执行效率效果的突出问题，人民群众最为关心，解决愿望最为迫切。要加大依法执行力度，对有能力履行法律义务却恶意逃避执行、暴力抗拒执行的，要善于运用媒体和法律手段，以划出底线、震慑违法。

要充分运用法律手段，加大惩治力度。要继续加大依法惩戒力度，打击规避执行、抗拒执行等违法行为。进一步完善联合信用惩戒制度，在全社会各个领域开展信用惩戒，让规避执行的被执行人一案失信，处处受限、寸步难行。进一步完善相关法律制度，探索建立追诉期更长、适用范围更宽的撤销权制度和法定情形更多的变更追加执行主体制度，加大对诉前、诉中、诉后规避执行的依法打击力度；探索建立消极协助执行单位依照《侵权责任法》赔偿申请执行人损害的法律制度，强化对消极协助执行的依法反制。进一步用足用好强制措施，加大对各类违法行为主体采取限制出境、罚款、拘留等强制措施的力度，对情节严重的，充分利用公诉、自诉等途径，依法追究刑事责任。

要坚持惩防并举，注重预防。要出台并落实相关司法解释，通过降低财产保全的担保比例和创新财产担保责任保险等担保方式，降低诉讼保全门槛，利用网络查控系统前移诉讼阶段，提高债权人获得债务人财产信息的能力，促进财产保全比例的提升，防止债务人在诉讼阶段逃避、规避执行。要进一步拓展网络查控体系的财产查控范围和功能，让被执行人在执行阶段无处藏匿财产、无法规避执行，并通过协助执行的网络化、自动化，避免人为干预执行和消极协助行为的发生。要进一步完善委托执行、异地协作机制，依托执行指挥中心建设，优化委托执行的管理考核，推广区域协作执行新模式，提升异地执行效果，减少重点领域的违法执行乱象。

要善于运用媒体手段，加大正反面典型宣传力度。要深入挖掘自觉履行义务的典型案例，加强正面宣传，发挥榜样力量。要针对规避执行、抗拒执行等违法情形，在依法严肃处理后大力宣传，广造声势，做到以儆效尤、以一当十。通过正反两面宣传，发挥司法的评价、教育和引领作用，弘扬守法光荣、违法可耻的社会风气，为基本解决执行难营造良好的舆论环境。

以改革创新为动力，促进执行工作优质高效

习近平总书记指出，“创新是引领发展的第一动力”。人民法院要牢固树立创新理念，坚持问题导向，通过改革创新，不断破解难题，不断推动执行体制改革和工作机制的完善。

要稳妥推进执行体制改革。要按照党的十八届四中全会提出的要求，及时总结试点经验，稳妥开展审执分离改革。要建立健全全国四级法院上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷的执行指挥体系，将执行指挥中心建成执行管理中枢，成为信息交换、指挥调度、决策分析中心，促进统一管理、统一指挥、统一协调执行工作管理体制的落实。

要完善司法程序衔接配合机制。要树立立、审、执“一盘棋”思想，把解决执行难贯穿于立、审、执全过程，减少执行压力，提高执行效率。要改革现有财产保全制度，进一步提高财产保全的适用比例，通过保全促调解促和解，从源头上减少执行案件的产生，缓解案多人少矛盾。要通过完善审判业绩考核，促进调解自动履行率的提升，确保裁判内容的可执行性。

要完善无财产可供执行案件的管理处理机制。无财产可供执行案件的认定和处理，是理性认识执行难、基本解决执行难的关键。实践中，此类案件比例较高，但管理混乱、标准不一，容易损害当事人合法权益。最高人民法院已经出台“终结本次执行程序”的管理办法，要严格落实该规范性文件，统一和严控认定标准，强化定案后依职权查找财产的职责，建立案件被执行人名单制度，将名单向联动单位推送，依法限制被执行人高消费，向社会公布，依法接受当事人和社会监督，促进当事人对“执行不能”概念的认同，增进当事人的理解和配合。

要完善财产处置机制。司法评估、拍卖一直是当事人和社会关注的热点，也是违规违纪易发多发环节。要抓好新颁布的有关司法解释的贯彻落实，促进网络司法拍卖的全面推广和依法规范，借助网络拍卖平台的公开、透明、高效，实现拍卖程序的全程公开，确保司法廉洁；通过网上竞拍规则的创新，全面提高执行工作效率，促进当事人利益最大化。

要完善执行案款管理机制。执行案款管理是当前执行工作的一个薄弱环节。要认真总结执行案款专项清理活动经验，积极构建长效机制，借助信息化手段，实现执行案款的流转与发放及时透明准确、全程留痕、全程公开。

以信息化建设为抓手，提高执行工作现代化水平

科技是第一生产力。习近平总书记指出，加强和创新社会治理，“要更加注重民主法治、科技创新”。要从全面推进依法治国的大视野解读信息化建设，以信息化引领人民法院工作现代化。人民法院要围绕2016年全国“两会”上提出的建设“智慧法院”工作目标，进一步加快推进信息化建设，促进信息化与执行工作的高度融合，推进执行工作实现重大变革，全面实现执行工作现代化。

要深入推进网络查控系统建设。构建完善通过互联网查控财产的系统，对于解决“人财难找”、“阻挠难排”、“财寡难分”、“人案难管”等问题具有重要作用。要在现有系统建设基础上，进一步扩大合作单位的范围和查控财产范围，加强与不动产管理部门、地方性银行、网络银行以及农村信用合作社等部门、单位的沟通协作，实现对更多领域更多财产信息的查询和控制。要进一步完善系统功能，力争所有部门、单位均可实现网上查询、冻结、扣划，并实现线上线下操作的无缝对接。

要加大联合信用惩戒力度。联合信用惩戒，可以让失信被执行人寸步难行、无处逃遁。要在现有系统建设基础上，进一步加强沟通协调，确保中办、国办《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》得到全面贯彻落实，尤其要抓好招投标、政府采购、旅游度假、文明创建等领域信用惩戒的落地生根。要加强和规范失信被执行人名单信息录入工作，确保应纳尽纳、信息准确，杜绝出现数据错误、信息缺漏等问题。

要加强执行案件流程信息管理系统建设。已于2016年年底在全国四级法院上线运行的执行案件流程信息管理系统，具有流程规范化、多系统一体化、功能智能化、上下联动化等特点。要进一步加强历史数据的迁移和系统功能的完善，为法官执法办案提供便利服务，为进一步加强监督管理提供有效平台。

要强化信息化的应用。执行信息化，建设是基础，应用是关键。要坚持领导带头应用，建立健全奖惩机制，加大培训力度，推进信息化系统的深入普及，提高规范化操作水平。

以队伍建设为保障，抓好解决执行难的关键因素

解决执行难，建设一支过硬的执行队伍是关键。人民法院要认真学习贯彻党的十八届六中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神特别是对政法队伍建设的重要指示，认真贯彻全国政法队伍建设工作会议精神，紧密结合“两学一做”学习教育，大力加强执行队伍建设。

要坚持把思想政治建设摆在第一位，确保正确方向。习近平总书记强调，“要坚持把思想政治建设摆在第一位”。要认真学习习近平总书记系列重要讲话，扎实开展“两学一做”学习教育，牢固树立“四个意识”，在思想上政治上行动上始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，保证执行工作的正确政治方向，认真学习党章党规，切实践行“四讲四有”合格党员标准。要结合各项执行工作，以实际工作成果体现学习教育成效。

要积极稳妥推进员额制改革，保证队伍稳定。法官员额问题影响执行队伍稳定和执行难的解决。要根据执行权兼具司法权和行政权的性质以及实践需要，在执行机构保留一定比例的法官员额。要合理确定和配备从事执行工作的人员比例。要建立完善执行队伍的流动机制，严把入口，畅通出口，加强交流，提高队伍的战力和活力。

要加强教育培训，提高队伍能力。要加强教育培训工作，不断提高干警的各方面能力，加强先进典型的培树工作，营造争先创优、力争上游的良好氛围，提高队伍的整体战斗力。

要加强作风建设，永葆队伍廉洁。执行队伍廉洁是执行工作取信于民的基本前提，沒有纪律作风的改善转变，即便执行措施到位，人民群众也不认可。要严惩执行队伍的司法腐败和各种违法违纪行为，不断完善不敢腐的惩戒机制。要以信息化建设为依托，强化内部监督制约和风险防控，不断完善不能腐的防范机制。要加强廉政教育，重视道德的滋养作用，不断完善不想腐的自律机制。

要坚持以人为本，强化履职保障。要认真落实中办、国办2016年7月印发的《保护司法人员依法履行法定职责的规定》，保护干警依法履职，切实维护干警及其亲属的人身安全。要关心关爱干警，坚持从严治警、从优待警，帮助干警解决困难，为干警依法履职创造良好条件。

【参考文献】

①《中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱9月28日在全国法院执行工作会议上的讲话》，《人民法院报》，2016年9月30日。

②《最高人民法院院长周强9月29日在全国法院执行工作会议上的讲话》，《人民法院报》，2016年9月30日。

责编/宋睿宸 美编/宋扬