构建科学的权力结构与运行机制

车景华+夏从亚

摘 要：党的十八大提出反对腐败，建设廉洁政治。腐败是公权力的滥用，是权力失去了应有的监督和约束的必然结果。反对腐败，建设廉洁政治，不仅使权力拥有者不想腐、不敢腐，更重要的是不能腐。因此，就必须强化制约，合理分解权力，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制。这是权力本质和运行规律的内在规定性，也是建设中国特色廉洁政治建设的必然要求。

关键词：权力结构；运行机制；廉洁政治

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）04-0058-07

反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题[1]。腐敗是公权力的滥用，是权力失去了应有的监督和约束的必然结果。权力为何会失去监督和约束？除却监督方式和约束形式存在一定漏洞和缺陷外，根本原因还在于权力结构的失当和权力运行机制的失范。换言之，权力结构本身存在着矛盾和问题，权力配置不当，不仅无法形成正常的制约与被制约的权力关系，而且也使权力监督制约机制无法正常运转，有效发挥作用。监督制约形同虚设，不受约束的权力必然走向腐败，腐败就会成为不可避免的逻辑必然。党的十八大以来，高压反腐逐步成为政治新常态，“治标”取得显著成绩，但是反腐败斗争形势依然严峻复杂，距离“治本”仍有很长距离，出路在于构建新型的权力结构和运行机制。否则，“权力结构不改，反腐仅能实现近期目标”[2]。因此，彻底根治腐败，实现廉洁政治建设目标，使权力拥有者不想腐、不敢腐，特别是不能腐，就要像习近平同志多次强调的那样，“强化制约，合理分解权力，科学配置权力，……形成科学的权力结构和运行机制。”[3]128

一、重构权力结构和运行机制是廉洁政治建设的核心内容

权力结构是指权力系统各部分的搭配和安排，是权力的组织体系以及不同权力之间的相互关系[4]。权力运行机制是指权力系统内部各组成部分之间依据有关法律制度而形成的一种较稳定有效的相互作用的过程和方式[5]。在分权制衡、民主监督理念日益被普遍接受认可的情况下，绝大多数国家的权力主体都尽力避免单一化，走向多元化。重构权力结构和运行机制，就是在这些权力主体之间合理地分配权力，形成有效的均衡制约关系。这个问题解决得好不好，关系反腐败的最终成效，关系廉洁政治建设的成败。

（一）科学的权力结构和运行机制是反对腐败的治本之策，是建设廉洁政治的关键

权力需要制约，制约权力的有效方式有多种，孟德斯鸠说过，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[6]用权力制约权力，有两种途径，一是权力内部的分权，即在权力母体内再生一个或多个新的权力主体，彼此之间相互牵扯，形成制约，属于体内循环、同体制约；二是权力外部的分权，就是在原有权力主体之外，培育一个或多个新的权力主体，打破固有的专制独裁、一家独大的权力格局，形成多个权力主体彼此之间旗鼓相当，分立对峙的局面，属于外部监督、异体制约。无论是分权还是育权，无论是同体还是异体，都是要形成新的权力主体。这些权力主体之间要能够旗鼓相当、彼此均衡，才能形成相互的制约；权力主体强弱不一，力量不均，无法抗衡，权力制约权力就会流于形式。同时还需要构建科学的权力运行机制，保证权力主体之间的制约得以实现，这才是一种科学的权力结构和权力运行机制。其实，分权制衡的思想早在古希腊古罗马时期就已萌芽产生，历经不同时期的丰富发展，早已成为西方政治思想家权力制约论的主流和主导，并在近现代被一些欧美国家运用到治国实践中，演绎成“三权分立”的政治体制机制。尽管分权制衡的思想无法掩盖其为资产阶级服务的鲜明阶级性，“三权分立”的政治体制也无法彻底根治腐败，但它们展现的通过分权实现权力有效制约权力的思想，与我们建立科学的权力结构和运行机制，加强对权力的监督制约的构想，具有异曲同工之处，对我们更好地科学地配置权力，去除权力垄断和专制，具有十分重要的启迪意义和借鉴作用。

（二）我国传统权力结构和运行模式存在弊端

与西方国家大多采用“三权分立”的政治模式来进行国家权力分配不同，作为单一制的社会主义国家，我国国家权力的结构具有党国融合、中央总揽、众权合一、政治协商等特点[7]。这种权力结构的形成具有特定的历史背景，也曾在我国革命、建设和改革发展进程中发挥了积极的作用；但在实践中又确实存在着党政不分、权力过于集中等问题。权力过于集中更易于产生腐败。备受诟病的“一把手”腐败问题，根本原因就在于权力太过集中，权力主体过于强大，没有科学的分权机制，没有形成有效的制约、监督。同样，从国家和政权层面来讲，中国共产党是唯一的执政党，具有法定的执政地位，这个毋容置疑，但党内发生的买官卖官等严重腐败问题也说明，权力过于集中、党政不分、以党代政，不能形成有效的制约机制，腐败问题就无法避免。同时大量实践还证明，腐败问题最容易发生在权力运行阶段。目前党政机关权力运行存在的突出问题之一就是权力在运行中缺乏清晰、严密的程序性规定，有的虽然规定了权力运行程序，却不遵守程序，或者随意减免程序、改变程序，甚至权力运行不透明，增加了腐败的机会。因此，在构建权力结构的同时还必须改革完善权力运行机制，最大程度地减少权力寻租的机会。

（三）改革是权力结构重建和运行机制重构的必由之路

改革是一场革命。建立科学的权力结构和运行机制，就是要打破现有权力格局和利益格局。这既是一个破旧立新的过程，也是一个利益重新分配的过程，必须通过领导制度、领导体制机制等方面的深层次改革才能实现。如果仅限于现有体制机制内的修修补补，或者满足于惩处几个贪官污吏，那么即使再严厉，恐怕仍难以根治腐败多发、高发的问题。新西兰的杰里米·波普指出，“廉政体系体现了宏观的改革观……改革的根本重点应当是改革和改变体制，而不是谴责个人。”[8]瑞典哥德堡大学政治学教授博·罗斯坦也提出，遏制腐败需要进行间接“大爆炸式”的改革[9]。中国共产党清醒地认识到了反对腐败，建设廉洁政治的长期性、复杂性、艰巨性，提出要以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。习近平总书记提出了建立科学的权力结构和运行机制的目标任务，并且融入到“四个全面”战略布局之中，强调“要以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争，改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。”有改革的决心和措施，建立科学的权力结构和运行机制，就有了可靠的保障。

（四）建立科学的权力结构和运行机制是中国共产党反对腐败、建设廉洁政治的必由之路，也是重要的阶段性目标

腐败问题是一个历史性的问题，根治腐败不可能一蹴而就。中国共产党深刻认识到了反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，提出要坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。分析中央领导的有关表述，十八大后通过高压反腐，老虎苍蝇一起打，形成“不敢腐”的局面是“治标”，是第一阶段的目标，这一阶段还要持续一段时间，为“治本”赢得时间。那么下一步，就应当是朝着“不能腐”、“不想腐”的目标努力，进入“治本”的阶段。建立科学的权力结构和运行机制，从根本上解决权力分配不合理、缺乏监督制约的问题，既是“治本”的重要举措，也是这一阶段的努力目标。一旦在“不敢腐”“不能腐”“不想腐”上取得压倒性的胜利，形成十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”的局面，廉洁政治建设的目标就将最终实现。

二、改革传统权力结构

根据我国宪法规定，国家权力属于人民，人民代表大会是权力机关，拥有立法权、重要人事的选举任命权和重大事项决定权；各级政府是国家权力机关的执行机关；人民法院和检察院是国家的审判机关和法律监督机关。同时，中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，基于特殊的政党政治发展路径，中国共产党在国家权力结构中处于事实上的决策和领导地位。中国共产党和各个权力主体分享国家的决策、执行、监督权力，因此，当下我国权力结构的调整也即权力的重新分配，主要是指中国共产党党内、党与其他权力主体以及其他各个权力主体之间的权力分配问题。

（一）执政党内部权力的科学配置

中国共产党在国家权力结构体系中的特殊地位决定了党内权力结构科学化对抑制腐败的重要影响。党内的权力主体主要是党的代表大会、全委会和常委会（简称“三会”），由党代会选举产生的纪委行使纪律检查工作。对照“权力来自谁就应该服从谁、对谁负责、为谁服务”的政治权力逻辑特性，目前“三会”之间是一种非正常的“倒运行”权力结构[10]，应当进行重新配置。首先要调整“三会”的职权范围，党代会负责审议决策年度大事，全委会负责涉及面广、重要的单项工作；常委会负责日常工作的研究决策。二是增加“三会”尤其是党代会和全委会的次数，坚持每年召开一次党代会，至少三到四次全委会；三是扩大党代会职权，除了选举产生同级委员会之外，还可以直接选举产生同级委员会的常委会和正副书记，对“两委”工作报告进行审议，行使监督权，同时，可以在会议期间对其选举产生的“两委”委员进行罢免和撤换，从而真正体现最高权力机关的地位；四是建立全委会监督制约常委会的制度程序，听取并审议工作报告，监督工作落实，评议常委会工作人员；五是提升纪委地位，党的全委会和纪委都是由党的代表大会选举产生，所以它们在地位上是平等的，不应当是同级党委领导纪委，纪委领导体制应是同级党的代表大会与上级党的纪律检查委员会双重领导，这和现行的接受上级纪委和同级党的委员会的双重领导是有本质区别的。同时，现行中央及地方各级党委的纪委书记都是政治局或常委会常委，自然要接受常委会的领导和约束，显然不利于纪委对政治局和常委会的监督，也应当有所改变。这种权力配置方式的改革，相信能够改变党内权力运行“倒转”的现状，更加符合权力授受关系。

（二）执政党和其他权力主体之间的权力配置

中国共产党是一个全能型的政党。“政党的职能并不局限于治理政党事务，而往往将政党事务与国家行政事务直接联系起来，政党直接进入到国家行政决策系统并具体组织国家所有行政资源在全社会的配置。”[11]这种以党治国、党国一体的权力格局，带来的最大问题就是党政不分，实际上是决策权和执行权交叉，难以互相制约和监督的问题。构建科学的权力结构，必须深入推进党政分开，实现决策权、执行权的适度分离。首先，要合理划分党和其他权力主体的职责权限，“把政党与政府、领导与管理、执政与行政区别开来”[12]。党主要是政治领导、思想领导和组织领导，具体而言就是管方向、管干部，集中力量管大事。在我国人大是最高权力机关，享有立法权和重要人事任免权，党要尊重人大权力地位，一定要通过法定程序把自己的主张变成法律法规和政策，而不能以党代政、以言代法。政府主要是贯彻执行党的路线方针政策，处理行政事务，接受人大权力机关等的监督，党不宜过多插手和干涉政府工作，更不宜越俎代庖，冲到一线，让政府无所适从，降低政府权威；其次，要完善党委党组制，通过其他权力主体内部的党委、党组的作用，把国家的立法权、决策权、重要人事推荐权和罢免权掌握起来，从而实现党的领导。比如党对政府工作的领导，一方面通过人大的监督，“加强人大的地位，发挥人大机关的立法提案、司法审查、人事任免、政策质询、预算审批的功能，以便使人大成为控制政府行为的重要机构”，“起到民意机关平衡制约其他权力机关的功能”[13]，另一方面通过政府党组来实现，发挥政府党组的领导核心作用，把党的意图贯彻进政府工作安排，从而实现对政府的领导。党同法院、检察院等法律审判监督机关以及其他社团组织的关系也应按照这样的思路展开。再次，还要规范党政机构的设置，切实解决党政机构职能重叠交叉问题，避免属于政府职责范围内的事务或业务由党的部门包办或过多插手。长期以来，党的各级政法委领导司法机关，通过所谓的“联合办案”等一定程度上影响和限制了司法审判和监督的独立性和权威性。再如，我们提出党管人才，党委组织部抓，人社局也抓，越到基层工作越具体、越趋同，造成政出多门、效率低下、资源浪费和机构臃肿，基层疲于应付、无所适从。类似这些机构和职能应从党委序列中剥离出去。

（三）政府机关内部的权力配置

政府部门享有行政权，可以对“社会价值进行权威性分配”，具有攫取更多社会资源的能力和动机，目的却并不必然是公共福祉。既如此，也必须对行政权进行合理分配。要遵照科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督的基本准则，对政府内部的权力进行合理配置，形成适当分权、互相制约的格局。一要合理分解和组合各权力主体，使之相互制约，避免权力过分地集中在某一部门，出现“弱政府、强部门”的现象，部门权力也要避免集中于某个环节，集中于少数人以至一个人的现象。二要科学界定各权力机构（部门、岗位）的职能和作用范围，清晰权力界限，防止有利可图的争着插手，无利可图的相互推诿，甚至变服务为“管”、“卡”，故意设租、敲诈勒索等现象的发生。特别要减少行政部门自由裁量的空间，控制越权行为。三要强化权力集中、腐败易发的关键岗位人员的轮换。中国是典型的“处长政治”、“科室政治”，官小权大的现象比比皆是，这些岗位可以說是整个政治生态系统的“细胞”，直接影响整个政治肌体的健康状况。因此应该加强对这些岗位和权力的管控，通过制度化的措施，实现人员的严格选拔、严格管理和定期轮换。《联合国反腐败公约》也明确规定，“对于担任特别容易发生腐败的公共职位的人员，设有适当的甄选和培训程序以及酌情对这类人员实行轮岗的适当程序”[14]。

（四）政府权力机关与市场之间的权力配置

上述无论是党内、政府内部还是党政之间的分权，在党国一体的格局下，还都局限在体制内的范畴。但仅靠体制内的权力相互牵制并不能有效防止独裁政治和权力滥用现象的出现。西方国家近现代史上腐败丛生的事实同样证明了体制内分权效力的有限性。事实上，权力并不仅仅局限在党和政府，“全能党”、“全能政府”的弊端也显而易见，还存在执政党和政府不该管、管不了、管不好的事务和领域。在资源短缺的计划经济时代，政府权力集中，基本无法避免腐败的产生。市场成为资源分配的决定性因素之后，政府作用减小，但受利益驱动或是工作惯性的影响，仍然还存在政府部门不愿放弃手中权力，仍然通过各种方式干预市场，向市场“设租”、“寻租”的现象。这就需要合理配置政府与市场的权力，进一步简政放权，让权于市场、让权于社会，把政府不该干、干不了、干不好的让渡给社会、归还给市场，保持政府和市场、权力和利益的合理距离。首先，压缩政府干预市场范围，市场作用发挥充分的领域，政府就要主动退出，不应采取任何形式的干预；凡是市场力不从心的，则以政府干预为补充，但仍然要坚持企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的原则，而不是越俎代庖，一哄而上。其次是排查政府权力清单，减少政府审批项目，定出具体指标，定出时间进度表，让社会监督。再次，是减少政府支配的资源量规模，保持在适度合理的水平上，而且主要集中在公众公共服务领域。即使政府支配的资源，在具体分配时，也要采取竞争性的方式进行，发挥第三方评估的作用，做到公开透明，减少暗箱操作，不给权力寻租以机会。

三、改革传统权力运行机制

权力结构调整到位，还需要科学的运行机制保障权力不越位、不出轨、不被滥用。这就需要做到权力运行的法治化、民主化、公开化、程序化，对权力运行实行责任追究和全方位的监督。

（一）权力运行的法治化

法律是公共利益的守护神，维护的是社会公平正义。《宪法》规定，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”作为执政党的中国共产党，也必须在宪法和法律的范围内活动。而腐败行为的发生往往是漠视法律、践踏法律、以权代法、滥用权力的结果。遏制腐败，就必须保证权力运行法治化，把“权力装进制度的笼子里”，让权力在法治的轨道里运行，就是要做到坚持依法治国、依法执政、依法行政。首先，要对权力机关做到职权法定。积极推进规范政府权力运行的法律法规建设，做到政府权力的取得、设定、行使、方式和基本程序都由法律法规加以明确规定，明确行政机关不得法外设权，遵循“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；其次，要推行政府权力清单制度，“什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用”[3]129，坚决消除权力设租寻租空间。加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证决策科学，防止权力滥用。再次，要加快反腐败立法进程，对公共财政、政府采购、教育卫生、工程建设、公正司法等腐败问题易发多发领域以及社会领域，尽快出台相应反腐败法律法规，在此基础上，制定国家反腐败基本法。最后要严格执法，抓好落实，不能让法律成为“稻草人”，形成“破窗效应”。

（二）权力运行的民主化

宪法规定，我国国家机构实行民主集中制的原则。这一原则也是中国共产党的根本组织原则。这一原则把发扬民主和集中统一领导有机结合起来，“是关住权力最强、最严、最好的制度笼子”，能有效地防止目前多发的权力过于集中和“一把手”腐败问题。权力运行中贯彻执行民主集中制，必须遵循“决策权属于集体，执行权属于个人”的工作原则：一是坚持集体领导，坚决打破一把手说了算、一个人说了算的局面，重大问题必须集体讨论、研究、决定，领导班子成员都是平等的，表决时一人一票，少数服从多数，而不是个人或少数人拍板。二是实行分工负责，领导班子成员在职权范围内独立开展工作，不受一把手和外界因素的干扰。做到上述两点，还需要一些保障措施，一是对一把手限权，主要是限制其分工不能太多，也不能全是人事、财务、招投标等实权部门；改变集体决策重大事项的程序，严禁一把手事先和其他班子成员“个别酝酿”，搞所谓的“统一思想”，禁止一把手率先表态；上级组织部门在干部考察时，不单独听取一把手意见，所有班子成员意见一视同仁。二是明确一把手和副职职权范围，哪些是一把手应该干的，哪些是副职应该做的，一目了然，目的是避免一把手干涉副职工作，影响副职的执行权，破坏分工负责。列宁曾经指出，民主集中制是一个好制度，但如果只有集体领导而没有分工负责，那就会成为最坏的制度，出现最糟糕的情况[15]。

（三）权力运行的公开化

“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。”[3]126权力在阳光下运行，没有暗箱操作，也不敢有权钱交易，腐败自然会消除。实现权力运行的公开透明，必须做到权力运行的结果公开、过程公开和逻辑公开。权力运行的结果公开是指权力主体定期向外界公布所作出决定或决策的基本内容；过程公开是指权力主体向外界公开权力运行结果的产生过程。逻辑公开是指权力主体向外界公开制定某项政策、作出某种决定的理论基础、法理依据和价值追求[16]。在实践中，权力运行公开要坚持“应公开全公开”和“可公开全公开”的原则，充分考虑群众的实际和需求，群众最关心什么，党和政府就要公开什么。为此，一是要对权力主体的职权进行全面梳理、逐项审定，除涉及国家秘密及其他依法不予公开的事项外，一律编制《职权目录》，形成清晰的“权力清单”，向社会公布，确保每一项职权都有章可循、有据可依，限制自由裁量空间，消除权力边界的模糊；二是要向社会公开相关事项的办理主体、调剂、程序、期限以及监督方式等，特别是关键权力如“三重一大”事项（重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用）要作为公开的重点。三是要利用现代信息技术和科技手段，提高群众获取信息的便捷性。发挥互联网作用，依托电子政务、智慧城市建设，建设政府数据开放服务平台[17]， “全面系統展示各类公开信息，努力做到行政权力网上运行、政府信息网上公开、行政活动网上可视、权力行使网上监控。”[18]四是扩大公开的范围和层级。2010年以来，中央在县一级进行了权力公开透明运行试点，取得了经验，下一步还应在更高层次、更大范围内推行，最终实现整个国家权力、党的权力运行的公开透明。

（四）权力运行的程序化

程序是权力运行的轨道，也是权力效能发挥的保障。程序正义论有句名言，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”（Justice must not only be done， but must be seen to be done.）马克思也说过，“不仅探讨的结果应当是合乎真理的，而且引向结果的途径也应当是合乎真理的。”[19]运用到权力制约上，就是任何权力运行都必须遵循一定的程序，没有法治化、科学化、透明化的程序做保证，即使权力运行的结果公正，也是不可取的。反之，只要权力运行程序正确，即使结果不能令权利客体满意，也是能够被接受和认可的。因此，程序化是权力运行本质规律的内在要求，是建立科学的权力运行机制的必然选择。目前我国权力运行存在的突出问题之一，就是“权力运行缺乏清晰、严密的程序性规定；有的虽然规定了权力运行程序，却不遵守程序，或者随意减免程序、改变程序，甚至权力运行不透明，制造腐败机会。”[20]要消除这种现象，就必须实现权力运行的程序化。首先要“确权”，即明确设定权力运行的主体、依据、标准、时间、步骤、方式等，按照方便群众、简化细化、易于操作、确保刚性、保证效率的原则进行，使权力运行的各个环节明确具体、简洁易行、相互衔接、环环相扣、有序展开。其次要“限权”，即限制权力运行的自由裁量权，权力运行程序一旦确定，任何人都不能随意更改、增删内容，为此应当努力做到程序法定，即以法律的形式将有关权力运行程序固定下来，违反程序即违法，从而提高权力运行程序的权威性，让权力的主客体皆有所忌惮。再次，要加强电子政务建设，全面推行网上行政审批，把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布，实行网上公开申报、受理、咨询和办复，这样不仅可以提高权力运行效率，而且可以有效减少权力运行的随意性，“有效防止审批腐败，实现廉洁审批。”[21]

（五）权力运行的社会化

权力运行社会化是指权利客体在参与权力实施过程中，与权力主体进行双向互动，推动权力依法依规运行，防止权力在运行过程中背离和侵害权力授予方的利益。权力运行社会化使权力不再仅仅是属于少数权力主体的专利，而是大多数社会成员包括权力客体参与其中的事情，从而使权力运行撕去神秘面纱，拆去隔离民众的藩篱，走出高墙大院，走进民间，直接接受社会的监督和大众的检阅。从这个意义上讲，权力运行的社会化就是让社会大众在参与中监督权力运行，是一种参与式的监督和治理，是比权力运行公开化更直接、更有效的一种监督制约权力运行的方式，作为体制外的监督方式，它与党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、审计监督等体制内监督一起，共同构成权力运行的监督制约体系。实现权力运行的社会化，一是要建立民众参与权力运行的渠道，从决策阶段开始，吸引民众参与，扩大民众知情权、监督权和建议权，同时构建制度化的对话式参与机制，创设民众与权力机构对话的机会，直接反映意见建议。许多地方开展的电视问政、网络问政、在线听证以及“向市民报告、听市民意见、请市民评议”的“三民”活动，就是这种权力运行社会化的成功实践。在自媒体、大数据迅速发展的今天，除了面对面的交流外，网络互动平台也为社会参与权力运行提供了便利。二是要积极地培育壮大社会组织，以组织的形式参与权力运行，可以形成对权力更加强有力的监督和制约；三是要建立权力运行的社会评价制度。权力运行效果如何，关键看权力客体是否满意。最有效的是当下兴起的第三方评估，这种评估方式不仅专业而且中立、客观，因而可以更加全面、真实地评价权力运行的效能。

（六）权力运行的责任追究制

权力总是和责任相对应的。“在民主政治体制下防止权力滥用所必须依赖的基本原则在于：假如主权者要想有效地掌握控制权力，则对于一个机构的任何授权，必须同时课以相应的责任。”[22]建立责任追究制，是保证权力主体正确行使权力的关键。改革开放以来，我国逐步认识到责任制度在民主政治中的重要地位，开始不断建立健全官员责任追究制度，取得了显著成效。特别是2003年的“非典事件”的问责，极大地推动了权力运行责任追究制度在我国的正式确立。党的十八大以来，《中国共产党纪律处分条例》等“史上最严”党内规章的出台，进一步完善了权力追究制。但从更高标准来看，我国责任追究制依然存在法律环境不健全、制度创新不够、问责体系不健全等问题。推进责任追究制度建设，尚需从以下几个方面加大力度：一是进一步完善责任追究法律依据。到目前为止，我国还没有关于责任追究的专门法律，一定程度上也影响了责任追究制度发展的进程。要将责任追究以法律形式予以确立，“明确责任追究的主体、范围、客体、责任方式、期限、程序、赔偿等事项，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行体制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。”[23]二是探索责任追究的制度创新。比如责任追究制度不能仅仅针对官员个人，还应当针对党政领导集体，一些重大决策按照民主集中制原则集体作出，如果出现失误，包括“一把手”在内，整个领导集体都要追责。所以有学者提出实现民主集中制向民主集中负责制的转型，“防止出现仅行使权力而不履行责任，或者以集体领导之名而不承担具体责任之实，乃至有组织地不负责任等脱责情况，建构组织与决策主体的公共利益与公正性基础。”[24]三是完善责任追究体系。责任追究的主要形式是执政党或行政系统内部的责任追究，还需要其他责任追究形式予以补充，包括社会公众对政府及其官员的责任追究、人大代表对政府及其官员的责任追究、执政党和民主党派对政府及其官员的责任追究、新闻媒体对政府及其官员的责任追究、司法机关对政府及其官员的责任追究等。四是制定責任追究机制的实施细则，对原则性的规定进行细化，比如划清党政领导、正副职、不同层级、不同岗位之间的责任，减少职能交叉、责任不清、权责分离现象，形成完整的责任链条，这样既便于追究责任，也便于被问责对象申诉，同时便于群众监督。

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Abstract： Report of the 18th Party Congress says that it is necessary to combat corruption and promote political integrity. Corruption is the abuse of public power and the inevitable result of power without supervision and restraint. Combating corruption and promoting political integrity must make power owners "dare not， and don't want to be corrupt"， especially "cannot to be corrupt". The effective way is to strengthen power constraints， decompose power reasonably， distribute power scientifically， and build scientific power structure and operation mechanism. This is the inherent regularity of the nature and law of the running of power， and is also the requirement for promoting political integrity with Chinese characteristics.

Keywords： power structure； operation mechanism； combating corruption； promoting political integrity

责任编辑：翟 祎