“一带一路”倡议下我国粮食安全战略及实现路径

侯利民

（漳州职业技术学院公共教学部，福建 漳州 363000）

“一带一路”倡议下我国粮食安全战略及实现路径

侯利民

（漳州职业技术学院公共教学部，福建 漳州 363000）

粮食安全是国家粮食主权的重要组成部分。中国的粮食安全是建立在粮食生产者与消费者为一个利益共同体的基础上。适度的粮食进口可以有效缓解国内粮食生产成本快速上涨、水土资源和环境约束加剧、农产品供需结构性矛盾。但粮食进口将对国际粮食市场形成一种不对称的相互依赖关系。应采取积极有效的措施，充分利用“一带一路”沿线国家农业资源与市场，完善农业“走出去”政策体系；制定粮食安全战略规划；创新粮食管理体制；充分利用现有的粮食国际组织；完善粮食战略储备体系建设，开发可替代性食物。从而建立基于“一带一路”沿线的粮食供应网络，使这种依赖关系尽量维持在一种平衡状态，克服不利因素，朝着有利于中国的方向发展，进而服务于中国保障粮食安全的总体战略。

一带一路；粮食安全；相互依赖

丝绸之路是古代亚欧大陆人民共同开拓的，旨在畅通彼此贸易和人文交流的“大动脉”。千百年来丝绸之路沿线国家互通有无、各取所需，共同促进了人类文明进步。汉代张骞出使西域，带回了胡麻、芝麻等农作物。据法国学者阿里·马扎海里的考证，中国的谷子、高粱、水稻等农作物借丝绸之路经波斯西传。随着中外贸易的发展，海上丝绸之路不仅向外传布丝绸，同时也把国外的“棉花、龙眼、缅茄、占城稻和从南美引入的玉米、番薯、烟草、花生、向日葵、土豆、西红柿等新品种传到我国［1］”。经由海陆丝绸之路传入我国的域外农作物为我国农业生产提供了重要的原料，丰富了物种资源，促进了农业生产力的发展。发挥“一带一路”沿线国家农业比较优势，建立海外粮食生产基地，帮助周边国家提高农业科技水平、修建农田水利设施，提高当地农业生产能力。形成覆盖“一带一路”区域的粮食供应链，区域一体化农产品市场，缓解国内农业资源的压力，形成农业对外合作新格局。

一、我国粮食安全战略的基本内涵

粮食是一个宽泛的总称，在我国的统计口径里主要包括：玉米、小麦、稻米、谷物和薯类等。随着经济社会的发展，人们对粮食安全概念的内涵和外延的认识在不断深化。数量上的供应和满足是最基本的目标。我国在粮食的供应量方面一直有确切的要求：自有率达到95%。这是一个量化指标，并在此基础上要求确保耕地18亿亩的红线。在这样一个总要求下，我国农业生产取得了巨大成就。但随着人们生活水平的提高，对粮食需求量在增加，进口数量不断增长：如大豆的进口量逐年递增。数据表明：2012年“中国进口第一次超过美国，成为全球最大的农产品进口国［2］”。单纯从数量方面看，进口总量超出预期，实际上进口量已占中国粮食总消费量的11%，自有率仅为89%，跌破了原来的要求：95%。面对这一严峻的形势，原有的粮食安全确定的目标亟须结合中国的国情重新界定和调整。

表1 联合国粮农组织对粮食安全的定义

根据表1可知：联合国粮农组织对粮食安全的概念随着经济社会的发展，围绕人们的生活水平需求在不断变化，每过一个阶段都有新的内容增加，契合居民的要求，更好地指导实际的粮食生产。主要从“吃得上”，“吃得好”，“吃的安全”等方面不断完善对粮食安全的定义。粮食安全首先要确保“中国人的饭碗要牢牢端在自己手上”，即维护国家的粮食主权，这是一个国家粮食安全首要的目标。国家粮食主权是“衡量一个国家通过各种方式提供人们需要和需求的粮食能力的指标，这包括国内生产和粮食进口的能力［3］”。新形势下我国粮食全的内涵重新界定主要是从国内粮食的生产和粮食进口能力方面界定的。2014年中央一号文件指出：“以我为主、立足国内、确保产能、适度支撑［4］”。基本含义是：对国内粮食需求进行分类，口粮要立足国内、集中国内资源保绝对安全，其他粮食可结合国内农业资源承载力度和国际粮食市场实际情况，适度进口以满足国内日益增长的需求。从而实现谷物基本自给、口粮绝对安全。同时，要求重视粮食的品质和质量安全，实现农业可持续发展。这一定义是从维护我国粮食主权的角度界定新形势下的粮食安全战略。因为“如果一个国家不能够生产其所需要的粮食或者其人口准备购买的粮食，并且也没有进口粮食所需要的硬通货，则这个国家就没有粮食主权［5］”。粮食安全是一个系统性的工程，我国粮食安全应包括粮食的产量、质量，价格和储运等方面。各个方面需要相互协调配合方可保证系统的良性运行，才能有效地维护一个国家的粮食安全。

中国追求的粮食安全是粮食可持续的有效的供给，不仅仅是寻求便宜的粮食。因为粮价下跌到一定程度必将影响种粮农民来年种粮的积极性。价格是粮食市场的方向标，种粮的成本是可以测算的，粮农作为一个理性经济人，在经过种粮的成本和预期收益之间的对比核算后，在下一个种植季节，他会以实际行动对粮食价格做出反应，粮食的价格就容易形成巨大波动。中国的粮食安全是建立在粮食生产者与消费者为一个利益共同体的基础上。因为没有粮食生产者的稳定收入，消费者这就难以获得稳定实惠的粮食。

二、我国粮食安全面临的现状

随着经济发展和城市化进程的加快，我国农业发展，特别是粮食安全面临着进口需求增大、外贸依存度上升趋势明显和粮食贸易结构不合理等问题。粮食安全是全球性问题，国际粮食价格动荡、人口和资源环境约束、气候异常等因素，给粮食生产带来很大风险。现行体制下的农民土地经营模式，能解决农民的温饱问题，但难以持续稳步提高农民的收入。

（一）资源约束趋紧

随着中国经济总量的高速增长，以及人口规模的持续扩大，粮食的需求不断增加。再加上国内水土资源制约愈加明显，以及劳动力成本快速上涨等因素影响，导致国内的粮食生产压力越来越大。如表2所示：

表2 我国粮食播种面积、产量、化肥用量

从表2可以看出，2010-2014年人口的自然增长率基本上呈上升趋势，2013年有一个小回落，2014年达到5.21%。考虑到二胎政策的实行以及人均寿命的增长，未来人口的自然增长率将保持上升趋势。而同期粮食产量的增长率却呈下降趋势，虽然2011年增长率达4.54%，但随后掉头直下，2014年增长率仅为0.85%。国内粮食的播种面积的增速非常有限，一直在0.6%左右徘徊。综上所述，随着时间的而推移，粮食的缺口将越来越大。为增加粮食产量，对农业持续高强的投入，忽视了水土资源利用和环境的可持续性。过度刺激粮食生产的环境负效应日益凸显，化肥（表2所示：2010-2014年化肥用量一直在持续增长），农药和农膜过量使用、畜禽粪便大量排放已经严重威胁我国农业的可持续发展。

我国粮食生产已经转向“高补贴、高投入”的发展阶段，为了保障国内较高水平的“粮食自给率”，政府持续增加农业补贴、并通过提高最低收购价和增加临时储备等政策刺激国内粮食生产。高企的国内价格不仅使得国内粮食价格上升空间有限，而且对农业产业的安全造成威胁。

（二）管理出现缺位

我国农业境外投资，企业规模偏小，投资能力弱跨国经营管理经验少，缺乏通晓当地文化、法律背景的跨国经营管理人才。部分企业难以融入当地的文化和环境，缺乏社区交流，国内企业自身能力不足是根本制约因素。目前涉农且涉外行业协会种类单一，在行业自律、抵御海外风险等方面单打独斗，形成合力比较难。

农业对外投资面临的是国内外众多复杂因素。“目前农业部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等问题依旧突出，部门利益、行业利益、地区利益博弈越加严重，不能适应服务于新形势下农产品大规模进口，支持扩大农业对外投资的需要［6］”。农业对外投资便利化水平偏低，企业境外投资涉及多部门。如发改、商务和外汇管理等部门。国有企业还涉及国资委等，给企业海外运作带来不便。加上农业投资涉及土地等敏感问题，当地政府会设置种种门槛。

三、粮食安全的相互依赖分析

一个国家做到粮食百分之百自给自足，当然是一种安全的状态，并且是绝对的安全。可实际情况是很多国家自己生产一部分、进口一部分，同样也可使本国的粮食供应处在一种安全可控状态。所以要保持安全不一定必须做到百分之百自给自足。有一部分依靠进口，虽然面临一定的风险，但通过一定的手段和措施，可以有效化解这种风险，使其处在一种可接受的范围内。随着中国对国际粮食市场进口数量的增加，对国内粮食的种植将产生一定冲击和替代效应，种植面积会随之减少，逐渐对国际粮食市场形成一种不对称的相互依赖关系。这种不对称相互依赖关系使得国内粮食市场对国际粮食市场产生一定程度的敏感性和脆弱性。

（一）粮食安全的敏感性分析

随着中国在国际粮食市场采购的数量逐渐增多，虽可发挥国际市场对维护国内粮食安全的有效作用，但国际市场的风吹草动都会传导到国内市场。通过国际市场调节国内部分粮食价格会导致国内对国际市场价格的敏感性和脆弱性。“敏感性指的是某种政策框架内做出反应的程度——即一国变化导致另一国家发生有代价变化的速度多快？所付出的代价多大？［7］12”敏感性是在既有的政策框架下不改变现有的粮食供给渠道，国际市场的粮食产量和价格的波动传导到国内，国内民众有多大的可承受程度。政府应该根据国际粮食市场的价格，国内种粮的平均成本等影响因素确定一个价格浮动区间。一旦国际市场价格超过这个区间的上限，政府即应采取措施，如动用储备粮来平抑粮价。如果价格跌到这个区间的下限，那么政府应着手采取收购，进行储备等以实现国内粮食价格的稳定。

粮食价格的上涨传导到国内会深刻影响国内居民的生活成本，所以在国内应建立特殊群体生活保障机制。谨防这种依赖关系被某些国家利用和操纵，使中国国家利益处在一种不确定状态。应采取积极有效的措施，使这种依赖关系尽量维持在一种平衡状态，克服不利因素，朝着有利于中国的方向发展。

（二）粮食安全的脆弱性分析

“脆弱性可以定义为行为体因外部事件（甚至是在政策发生变化之后）强加的代价而受损失的程度［7］14”。脆弱性是在改变既有的政策框架后去寻求新的来源地所要付出的代价。如果不能承担这种代价，那么就需要在某些方面做出妥协。“我国粮食产量和价格的波动幅度较大，进而对国家粮食安全造成了不利影响［8］”。为了缓解国内市场的被动，必须采取措施，改变既有粮食来源渠道。所以对口粮必须国内自足，避免国际市场给国内带来致命的伤害。对于非口粮农产品，在利用“一带一路”沿线农产品市场和农业资源的同时，要有既定的方案和措施，“探索建立农产品国内生产与进口稳定衔接机制，有效调控进口，避免进口农产品对国内生产和市场形成冲击［9］”，使国际市场的波动对国内的影响控制在本国可接受的范围内。

进口国外的粮食，会使我国的粮食逐渐对国际粮食市场产生依赖，这种依赖会使我国的粮食供应处在一种不确定状态：一方面这种依赖可以有效地促进双方的贸易关系，由于在粮食这一领域的贸易形成利益共同体，可以为“一带一路”沿线的区域合作做出有益的探索。同时这种依赖也可能带来一些不可预测的因素，一旦被相关国家利用，有可能成为对方利用粮食出口对我国施加外交压力的一种有效手段。中国的粮食安全将会受到威胁。所以对这种风险必须严加防范，做好预案努力使这种风险不发生，即使发生也可使之降到可接受的限度内。只有对风险更好地加以预防，才能更好地促进中国与国际粮食市场主要出口国之间的粮食贸易，使其不敢轻易动用这种不对称依赖关系，因为一旦动用，中国将采取措施进行制裁报复，使其付出巨大代价。

四、“一带一路”倡议下粮食安全战略实现路径

“一带一路”沿线国家有65个国家［10］，农业资源分布不均衡。由表3可知，排名前十的国家的粮食产量占沿线国家粮食总产量的76.5%。其中印度是除中国外，“一带一路”沿线产量最多的国家，占比为29.14%。印度拥有世界十分之一的可耕地面积，是世界上最大的粮食生产国家之一，同时是世界上最大的大米出口国。但是印度对农业的投入不足，在这方面有着巨大的投资潜力。乌克兰的黑土面积占全球黑土面积的40%，具有得天独厚的农业生产条件，其粮食出口总量占全球的十分之一。但该国的北部和南部尚有大面积的闲置土地有待开发。“泰国享有‘东南亚粮仓’的美名．是亚洲唯一的粮食净出口国和世界主要粮食出口国之一［11］”。土耳其立足于粮食自给自足，其自给率达98.8%。通过对沿线农业资源的分析，可知：在与“一带一路”沿线的农业国家进行合作时，需要区别对待，重点突出，充分发挥彼此的优势，做到优势互补，扬长避短。这样才能充分有效利用农业资源，增加粮食产量，给当地农民创造收入，同时有利于粮食的出口，达到彼此的互利共赢。

表3 “一带一路”沿线粮食产量前10国家的比重

由于国内外主要粮食价格倒挂、国内补贴政策难以持续。新形势下粮食安全战略应立足口粮国内自给，其他谷物市场调节，建立新型粮食安全战略保障机制。“一带一路”建设将“为中国农业全球战略提供支撑，服务于中国保障粮食安全和重要农产品供给的总体战略［12］”。

（一）完善农业“走出去”政策体系

为确保国内粮食产量的稳定持续增长，应利用“一带一路”沿线农业资源，转移国内农业资源环境压力，适度进口国外粮食，积极构建丝绸之路粮食带。提升区域粮食安全能力，积极推进粮食的互补贸易、投资合作和技术合作，利用沿线各国的比较优势，拓展我国粮食安全的外延空间。构建农业“走出去”的综合金融平台，建立“一带一路”沿线粮食安全基金，创新投资模式。在“重点国家增设驻外使领馆农业人员力量，配备农业参赞或农业秘书．积极跟踪该国农情动态［13］”，切实帮助企业“走进去”。加大对沿线国家的战略性支持，与沿线国家签订双多边农业合作协议，加快农业基础设施互联互通建设，商建边境自由贸易区。对合作所需国内生产资料、设备等，提供通关便利。

（二）制定粮食安全战略规划

“当前我国的人均资源状况决定了我国粮食安全在立足国内基本自给的同时，必须充分利用国际国内两个市场两种资源［14］”。在立足国内实现粮食基本自给的同时，实施基于“一带一路”沿线国家的粮食安全战略规划。国家发改委、商务部、农业部等相关部门以及驻外的使领馆经商参处共同配合，结合“一带一路”战略研究制定重点国家和农产品的投资合作规划，在国家层面签订农业投资保护协定，积极争取受援国的政策支持和优惠条件，塑造良好投资合作环境。作为最大的粮食进口国，面临国际市场风险日益增大，在现有商品交易所基础上，以国内市场需求为支点，建立大型粮食商品交易中心，为粮食的生产国和消费国搭建一个价格稳定预期的平台，从而维护国际粮食市场的稳定。完善粮食期货交易中的相关法律，有效应对全球市场波动、规避国际市场风险。

（三）创新粮食管理体制

建立统一协调、高效的管理机制，服务“一带一路”倡议下粮食安全战略。加快农业“走出去”战略步伐，应对国际粮食市场的波动与风险。减少行政干预，放宽对外农业投资的限制。主导沿线国家粮食贸易网络的建设，形成制度化、常态化运作机制，保证本国粮食有效供给。“从根本上消除部门分割、管理多头与缺位并存的体制性矛盾，建立健全统筹管理农业对外开放的体制机制［15］”。对于主要的粮食进口国，中国应根据与这些国家关系的密切程度和当地的政治经济状况，进行年度评价，并进行分类管理，建立相应的风险预警机制，做到早预防、早应对。

“今后中国应坚持实施农产品多元化进口策略，加快由目前进口品种单一，区域集中，向多渠道、多区域、多品种的进口多元化转型［16］”。对在“一带一路”沿线国家进行农业投资的企业进行扶持，打通境外农业投资的上下游产业链，更好为我国粮食进口服务。在战略上加快布局境外农业投资与合作，要采取多种举措，与沿线农业资源富裕的国家建立制度化的农业贸易伙伴关系，保障粮食进口货源有效供给。

（四）充分利用现有的粮食国际组织

“为了有效利用国外市场来保障国家粮食安全，我国应该积极参与并改善国际粮食贸易环境和治理机制［17］”。积极参与国际粮农事务，提高中国农业在世界上的话语权和影响力，是加强“一带一路”沿线农业交流合作的重要保障。支持联合国粮农组织等国际组织，开展沿线国家粮食安全和援助工作。积极参与国际粮价形成机制的建设。虽然难以做到对粮价的决定和控制，但作为世界第一大粮食进口国应该在国际粮食市场保持自己一定的话语权，“引导和主导规则制定，努力形成符合中国利益的国际粮农治理体系［18］”。价格是粮食供需之间的某种平衡状态，供需之间的信息传递有时失灵，处在一种不对称状态，这种不对称对国际粮价的形成影响巨大。应该积极组建农业对外投资行业协会等组织并利用既有的国际组织的影响力，积极维护国际粮价的稳定。

（五）完善粮食战略储备体系

完善粮食战略储备体系建设，增加粮食专项储备总量，在原粮储备的基础上，适当储备成品粮油。“粮食是重要的公共产品，其生产具有地域性，中央与地方应共同承担粮食安全保障责任［19］”。中央储备与地方储备要合理分工，既保障原粮供应，又满足应急需要，有效应对由于粮食进口带来的脆弱性和敏感性，增强粮食安全保障的整体合力。

“一带一路”沿线国家农业资源丰富，中国周边国家农业有着巨大的增产潜力，但这些国家面临着政治转型，农业水利和交通基础设施落后。在确保粮食安全的过程中，不仅要确保来源地的稳定，同时也要保证粮食从来源地安全的到达目的地。陆地通道受沿线的自然条件，非传统安全因素极大限制，如果某段路程出现问题，将会导致整条运输链出现问题。并且陆路运输成本高，时间长。海上运输成本低，“可以选择性地绕过政治局势动荡的国家［20］”。但也面临着相关国家港口的基础设施建设落后的现状。中国应加强与相关国家在海上运输方面的安全合作，确保中国的运输通道的安全。

（六）开发可替代食物

创新农业经营体制机制，实现土地有效流转，利用规模效益，确保粮食产量稳定。为维护粮食安全，应考虑居民食物消费的替代性选择，植物性粮食消费成本提高后，居民可以考虑选择海洋性食物和动物性食物作为替代性选择。从而可以减缓由于粮食价格上升后产生的不利影响。充分利用我国拥有300多万平方公里的海域面积发展海洋性食物，丰富居民饮食结构。在粮食的生产和进口时应建立一套严格有效的粮食质量监控体系，回应民众对食物安全的关切，确保粮食的质量安全。

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【责任编辑：赵佳丽】

On Path of Food Security Strategy and Realization under the Belt and Road Initiative

HOU Limin
（Public Teaching Department，Zhangzhou Institute of Technology，Zhangzhou 363000，Fujian，China）

Food security is an important part of the national food sovereignty based on the community of common destiny of food producers and consumers.Moderate food imports can effectively alleviate the rapid rise of domestic food costs，use land and water resources rationally，solve the issue of environmental constraints as well as the issue of structural contradiction between supply and demand of the agricultural products.However，importing food will inevitably shape the asymmetrical interdependence on international food markets. The agricultural products under the One Belt and Road initiative is of some potential for growth once effective measures are taken.It is possible to take advantage of the agricultural resources，to perfect the“Going out”policy system of strategies in agriculture and to formulate a strategic plan for food security.It is also feasable to innovate food management system，to make full use of existing food international organizations，to improve the grain strategic reserve system and to develop substitute food.Only by taking advantage of International organizations to expand capacity in response to this asymmetric dependence can we create the One Belt and One food supply networks and ensure the food security of China.

The Belt and Road Initiative；food security；interdependence

F326.11

A

1671-5934（2017）01-0057-06

2016-10-08

2014年福建省中青年教师教育科研项目（JAS14977）

侯利民（1981-），男，河北邯郸人，讲师，法学硕士，研究方向为一带一路和马克思主义。