惠州城市基本公共服务均等化长效机制研究

刘锦，马晓玲

（1.广东培正学院管理学院；2.广东省宏观经济信息分析中心，广东 广州 510030）

惠州城市基本公共服务均等化长效机制研究

刘锦1，马晓玲2

（1.广东培正学院管理学院；2.广东省宏观经济信息分析中心，广东 广州 510030）

惠州基本公共服务供给实现了良好的均等化效果，其经验主要是在制度机制的设计创新上突破，以“制度构建”作为切入点，不断摸索出一条包含“财政资金投入测算与分层保障机制”、“职能部门任务分解与时间控制机制”、“议事协调机构”等机制在内的适合自身基本公共服务均等化发展的制度路径。实践经验表明，基本公共服务均等化并不是依靠大量的财政资金投入就能实现良好治理效果。积极构建公共服务供给的顶层制度，才能有效发挥地区优势，形成推进基本公共服务均等化持续长效发展的良好格局。

公共服务；均等化；机制

一、研究背景与问题

随着社会经济发展水平的提高，作为公共服务供给者的政府日益受到民众对公共服务需求的各项挑战。如何向辖区民众有效且均等地提供应有公共服务，成为当今各级政府获得“合法性认同”的主要途径。同时，在我国大力推进新型城镇化的背景下，实现人均基本公共服务均等化又成为推进人的城镇化的必然要求［1］，因此，“基本公共服务均等化”是建设服务型政府和转变政府职能的重要政策途径。现今诸多学者的研究也表明，地方政府通过促进公共服务均等化，特别是城市基本公共服务均等化的长效制度建设，才能使得良善政府的治理形态和治理愿景在公共服务的供给中得以实现［2］。而在实现公共服务均等化的基本路径中，顶层制度的设计是非常重要的影响因素［3］。

广东省惠州市作为广东省内首个基本公共服务均等化综合改革试点市，自2012年5月试点以来将推进基本公共服务均等化工作作为头号民生工程，累计投入财政资金超过340亿元，并通过整体性制度安排将改革向纵深推进。经过近几年的发展，惠州不仅在本地实现了城乡、县区、群体之间差距缩小，还探索出具有示范效应的基本公共服务均等化制度体系与工作框架，成为广东省推进公共服务均等化的典型城市。惠州城市基本公共服务均等化工作的成功，诠释了公共服务均等化的一个理论与实践难题的解决，即地方政府如何在有限财力供给之下，实现对辖区持续有效的公共服务均等化机制构建。已有研究者对惠州这个基本公共服务均等化的典型城市做过相应的分析，认为逐步改善城乡二元结构格局，均衡城乡关系，是其推进基本公共服务均等化的有效机制［4］。

当前，公共服务均等化和地方政府财力关系问题也成为研究公共服务均等化的核心主题，但是对这一问题的研究呈现出两个特点。首先，该问题的研究主要着眼于较为宽泛的宏观区域背景进行研究。比如有关学者通过表征地区公共服务综合水平的基本公共服务均等化指数测算基本公共服务均等化水平，数据显示2000-2006年间地区公共服务水平差距明显拉大，从0.18发展到0.25，且呈现继续上升态势［5］。这类研究主要比对不同区域间的基本公共服务均等化差异现状，以区域为研究的基本单位，着重于解释区域经济发展水平和财力对区域基本公共服务均等化的影响。但是我们知道，我国地方政府的有效管理范围是基于行政区来划分的，区域单位作为衡量基本公共服务均等化的标尺，存在着行政区之间的协调和公共服务正效应溢出等问题，因此难以有效解释财力对基本公共服务均等化的实际影响状况。其次，对本问题的研究主要凸显对单个城市的微观基本公共服务均等化现状的描述，难以构建起适用面较广的一般性理论框架。如有学者对大连的基本公共服务均等化分析，主要集中于讨论大连初步建立起来的基本公共服务体系所存在的诸多问题，研究重在解决大连北部地区的基本公共服务供给较南部城区来说相对落后的现实状况［6］。

众所周知，基本公共服务均等化作为公共财政的重要目标，地方政府财政收入水平是一个至关重要的因素，学界也有“财力不均致使公共服务非均等化”的结论［7］。但是，一些地区经济发展水平和财政收入水平不尽人意，但其基本公共服务均等化的现状却又提升到了一个非常可观的水平，就此意义而言，不禁要将研究视角转向基本公共服务均等化研究的“中观层面”，即“制度机制”因素如何因循一定的机理影响地方政府的行为，由此形成既定财力供给条件下的最优基本公共服务均等化格局。惠州市推进基本公共服务均等化的进程，即是追寻这一制度构建的目标，从整体上构建了一个适应惠州基本社会经济发展现状的城市基本公共服务均等化长效机制，探寻这一机制的基本特征和内在逻辑有着重要的理论研究意义与实践指导意义。

二、惠州市经济发展格局及其基本公共服务均等化现状

（一）惠州市经济发展状况

近年来惠州市的经济发展状况也遭遇到了国家整体经济转型带来的挑战。惠州市地区生产总值保持着总量绝对数的增长态势，从2010年的1700亿元增长到2015年的3100亿元，反映出整体经济持续发展的格局，但是不容忽视的是其增长率水平在近六年以来却是逐年走低，2010年经济增长率高达18%，至2015年仅有9%的增长（见图1）。从2015年惠州市的产业发展格局来看，第一产业增加值150.88亿元，增长4.2%；第二产业增加值1726.68亿元，增长9.6%；第三产业增加值1262.47亿元，增长8.6%。三次产业结构比重为4.8：55.0：40.2，见图2。这一产业结构显示，惠州经济总体上仍然是第二产业占主导地位，第三产业居于其次的经济格局。城市经济增长格局对城市政府的最大影响在于财政收入的影响。

图1 2010-2015年惠州市国民经济发展状况

图2 2015年惠州市三次产业结构比重

从惠州近几年的财政收入状况来看，保持了与总体国民经济相一致的增长格局。从图3可以看到，惠州市一般预算收入绝对数维持明显增长态势，从2010年130亿元左右增长至2015年340亿元，六年增加210亿元。然而预算收入增长率却有明显的下滑趋势，2010年预算收入增长率在29%的高位，而2015年该增长率下降至13%左右。虽然惠州市预算收入增长率持续走低，但是其一般预算支出却维持着较为明显的增长状况。2010年预算支出约为185亿元，至2015年预算支出超过485亿元，比上年增长近30%，而同年预算收入增长率仅为13%，详见图4。从惠州经济发展格局可以判断，惠州市近年来经济增长和财政收入增长并非十分有利，遭遇了多数中小城市面临的经济转型问题。

图3 2010-2015年惠州市政府预算收入状况

图4 2010-2015年惠州市财政收支状况

（二）惠州公共服务支出与均等化绩效

惠州并非具有明显优势的经济增长格局，却取得了良好的公共服务供给状况，这需要从政府财政支出状况和公共服务绩效来予以客观评判。从惠州预算支出的构成（图5）可以看到，2014年财政预算支出中占比最大的几项均为相关公共服务供给支出，包括教育支出、城乡社区事务支出、社会保障支出和医疗卫生支出。其中教育支出达到85亿元，占一般预算支出的22.8%。在强化城乡社区建设的大背景下，社区公共服务设施建设成为公共服务供给的重要方面。在一般预算支出中该项支出达到40亿元，占预算支出的10.9%。而常规的公共服务供给项中，社会保障和医疗卫生支出两项共达到66.8亿元，占总预算支出的18%。

惠州市财政预算支出结构显示，政府将公共服务供给视为政府财政支出的最为重要事项，由此形成了一个以民生服务支出为导向的政府基本职能体系。政府支出范围即体现了政府关注的领域，同时也是政府公共服务职能的最为重要的体现。正是惠州市政府在公共预算支出中对公共服务供给的重视，推动基本公共服务均等化实现了良好的效果。从2014年广东省基本公共服务均等化考核状况（见表1）来看，21个地市中获得“优”等级的城市是东莞、惠州、深圳、中山、梅州和佛山。经济发展和财政收入位居前位的广州，基本公共服务均等化水平却仅位居第九，在韶关和汕头之后。以此来看，经济发展的繁荣和财政收入的充盈并不必然带来基本公共服务均等化供给的良好效果。在既定财力下实现基本公共服务均等化的格局，仍需要从机制建设上进行有效的制度设计。

图5 2014年惠州公共预算重点支出情况

表1 2014年广东省基本公共服务均等化考核成绩前十名地级市名单

三、惠州基本公共服务均等化的长效机制分析

惠州市在推进基本公共服务均等化的过程中，旨在建立一个“保基本、兜底线、促公平、可持续”的服务体系，以此构建发展成果惠及全民的长期有效公共服务供给体制。惠州在改革试点中，以制度设计为主要着力点，重在解决横向打破政府部门之间的利益壁垒，破解基本公共服务职能分割、项目零散、标准不一等问题；纵向统筹城乡区域之间的资源要素配置，加大公共资源向农村贫困地区的倾斜力度，解决公共资源分配不均衡、公共服务能力差距大等问题。通过这些问题的解决，惠州明确了10个基本公共服务领域和115个项目，使得基本公共服务均等化工作逐渐探索出了一套长效制度机制。

（一）财政资金投入测算与分层保障机制

惠州的基本公共服务均等化工作立足于创新机制，坚持政府主导与社会参与齐头并进，利用财政资金托底保障底线民生，同时促进城乡区域资源要素流转共享，并依据市情财力对服务项目与标准动态调整。通过财政资金投入改革试点，惠州明显缩小了城乡、县区和群体之间的差距。在2014年的115项基本服务标准中，按可比口径统计，有99个项目实现城乡标准一致，65个项目实现户籍人口与非户籍常住人口标准一致，城乡居民收入比也由试点前的2.4∶1缩小为1.9∶1。通过基于共同的户籍基础的测算，惠州能够明确测算在各个区域中的各项公共服务财政资金投入，使得公共服务供给实现城乡区域和本地与外地户籍人口的全覆盖，形成了公共服务供给的“均等化”有力保障。

2014年惠州市H区推进基本公共服务均等化在社会管理方面的改革中的资金测算较2012年、2013年显著增加。特别在农村基层组织的经费保障方面已由2012年的1244万元到2014年时已增加至1500万元。H区的财政支出格局有两个特点：一方面显示出惠州总体的公共服务财政资金投入正在加大，另一方面，由于详细测算确保了财政资金投入到的公共服务能够惠及到所有辖区内的公民。较为典型的是政府购买公共服务的项目，经过测算得到惠州市每家社团购买服务需6.67万元，300家需2000万元。具体到H区57家社团，按一半需购买服务及每家5万元计算，H区在该项目上约需预算投入140万元，详见表2。正是这种基于精确测算的财政资金投入，使得惠州整体的基本公共服务均等化状况得到了有效的提升和优化。

表2 惠州市H区推进基本公共服务均等化（社会管理）专题资金需求与来源测算表

从惠州的做法中可以看到，有效推进基本公共服务均等化，财政资金的投入是前提，但又并非是完成基本公共服务均等化的唯一制度保障。从惠州相对有限的财政资金是来看，发挥最为重要作用的是惠州对基本公共服务均等化的资金投入做到了详细的项目资金测算，并详细安排了资金的具体财政供给层次，使得各个基本公共服务均等化的实际项目能够有专门的资金进行保障，而不会出现此消彼长，相互影响的格局。这种机制安排有效避免了实际操作中，某一项目资金增长致使其他项目资金削减而难以完成均等化目标的状况。

在惠州基本公共服务均等化机制中，政府各职能部门明确分工，并形成与财政部门的密切合作，合理分配各职能任务及资金需求，在各职能板块中的资金需求能够精确测算并控制相应的预算安排，实现了均等化资金供给的有力和有效保障。比如在基本公共服务均等化改革的社会管理方面，经过精确测算与细分，其财政资金的拨付层次，能够清晰在上级部门、市级部门和区级部门之间明确划分，形成依据公共服务的具体事项，三级政府共同分担资金的有力保障机制。

（二）职能部门任务分解与时间控制机制

现代政府的公共服务供给多样化特征逐步呈现，这使得公共服务的职能部门共同合作成为政府有效供给公共服务的重要前提和组织保障。惠州推进基本公共服务均等化的进程中，由于所涉及的具体职能部门较多，如果不进行具体事项的公共服务供给职能划分，容易造成工作任务开展中职责不清、相互推诿的现象。针对这一问题，惠州市的典型做法是，在工作事务开展之前即进行基本公共服务均等化的任务分解，同时将更为具体细致的工作事务划分到相应的政府职能部门，并以市委市政府的工作方案形式予以发布，以此形成具有约束效力的政府文件，为后续基本公共服务均等化工作的推进提供文件依据。此外，惠州将具体的公共服务任务目标在划定到具体职能部门后明确确定相应事项的工作完成时间，以此时间约束各个职能部门的工作进度。这种职能部门任务分解与时间控制机制，有效的将工作任务具体化、明确化、规范化和职责化，

如惠州市H区推进的户籍制度改革，这是为城乡居民和本外来居民提供同质公共服务的重要前提，因此也是基本公共服务均等化的重要组成部分。从表3可以看出，在户籍制度改革推进过程中，首先明确了相关的七项工作大任务，然后对每一任务进行更为具体和细致的内容划分，形成可操作化的具体工作事项。如第一大任务则设定为“取消农业户口、非农业户、自理口粮户口及其他类型户口性质的划分，实行城乡统一的户口登记制度，按照公民经常居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“惠州市H区居民户口”，该项任务明确由H区“发展改革局”和“区公安局”共同推进，任务截止日期为2014年。这种明确任务，划分事项，职能部门责任分工和时间控制的制度机制，为惠州基本公共服务均等化工作的推进提供了强大的制度保障。

表3 惠州市H区推进基本公共服务均等化“户籍管理制度改革”部门任务分解表

（三）均等化任务领导与考核机制

基本公共服务均等化工作的有效推进，除了财政资金投入方面和具体任务划分方面需要制度创新之外，领导与考核体系的构建，也是完成整体工作任务的重要一环。为加强对均等化考评工作的组织领导，惠州市成立“市基本公共服务均等化绩效考评工作领导小组”作为专门的基本公共服务均等化工作的领导机构。这类机构实际上是传统官僚体制中为应对重大公共事务，组织协同合作的重要机构类型，被称为“议事协调机构”［8］。

在议事协调架构中，具体负责跨部门工作事务的职能部门仅仅只负责具体操作层面的事务，实际工作的跨部门协同决策和部署全部由议事协调机构（工作领导小组）来完成，从而大大提升了决策的约束力和驱动力。而负责日常跨部门工作事务管理的协同机构，为议事协调机构工作领导小组下设的“办公室”负责（见图6）。各个具体职能部门的行政领导和分管的地方政府副职领导构成办公室的主要负责人和成员，大大提高了跨部门工作事务协同决策的效率和成果。

图6 议事协调机构组织架构图

惠州市基本公共服务均等化绩效考评工作领导小组由市政府领导任组长，市政府办公室、市编办、发展改革局、财政局、教育局、卫生局、文化广电新闻出版局、体育局、交通运输局、民政局、人力资源和社会保障局、住房和城乡规划建设局、金融工作局等为成员单位。各成员单位是迎接考评工作的实施主体，同时指定专人具体负责考评工作的协调和落实。考评工作领导小组办公室设在市财政局，具体负责考评的日常工作。由于惠州市基本公共服务均等化绩效考评工作领导小组的设立，使得工作领导小组成员单位之间形成了良好的沟通协调，密切配合格局，同时也保持了与省直部门有效的沟通汇报和对考核信息、进度即时跟进的工作关系。

惠州市基本公共服务均等化绩效考评工作领导小组通过抽调专人落实考评工作，形成考评专门化的形式。工作领导小组要求成员单位要指派一名领导专抓此项工作，并安排业务骨干全程狠抓落实，按照本部门所承担的工作任务，根据省考核办法对考核内容及查验辅证材料的提供要求，做好考核内容和辅证材料的收集、核实、整理工作，并按要求撰写好自评报告，做好各项基础工作。在考评工作资料得以清晰确认的前提下，考评工作领导小组实行“问责制”，对提高执行力进一步助推加力。领导小组按照常规惯例，在考评结果公布后，奖励先进，问责后进，并以考评工作为动力，查漏补缺，扬长补短，形成全力推进基本公共服务均等化工作不断迈进的组织推动力。

这三种机制共同作用，有效推动了惠州基本公共服务均等化的长效发展。财政资金投入测算与分层保障机制是建立政府基本公共服务均等化长效化机制的基础。职能部门任务分解与时间控制机制为基本公共服务均等化长效化机制建立的提供了实施保障。均等化任务领导与考核机制则是基本公共服务均等化工作开展的约束和激励保障。正是在基础、实施方式、约束和激励方面都做了有力保障，惠州基本公共服务均等化长效化机制才得以取得成功。

四、结语

惠州市的实践经验表明，基本公共服务均等化并非是依靠大量的财政资金投入就能实现良好治理效果的一项工作任务。它需要总体明确辖区的各项公共服务供给现状和需求方向，从而精确测算各种工作事务的职能部门职责和财政投入需求。依照对现状格局的清晰把握，从制度机制层面，有效构建良好服务供给的顶层制度设计，才能在紧密结合实际状况的基础上，有效发挥地区优势，不断推进基本公共服务均等化的深入长效发展。

［1］孙红玲，唐未兵，沈裕谋.论人的城镇化与人均公共服务均等化［J］.中国工业经济，2014（5）：18-30.

［2］张家全.我国政府公共服务职能失效及解决对策探析［J］.惠州学院学报，2007，27（5）：45-49.

［3］赵春蕾.我国基本公共服务均等化路径研究［J］.经济纵横，2015（12）：46-51.

［4］刘玉，魏丽香.惠州城乡公共体育服务均等化研究——基于新型城镇化视角［J］.惠州学院学报，2014，34（6）：109-23.

［5］安体富，任强.中国基本公共服务均等化水平指标体系的建构——基于地区差别视角的量化分析［J］.财贸经济，2008（6）：79-82.

［6］刘晗.基于问题导向的基本公共服务均等化分析——以大连市为例［J］.地方财政研究，2014（9）：58-62.

［7］王伟同.中国公共服务效率评价及其影响机制研究［J］.财经问题研究，2011（5）：21-27.

［8］刘军强，谢延会.非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制——基于A省A市的研究（2002-2012）［J］.政治学研究，2015（4）：84-97.

【责任编辑：孙健】

Mechanism of Equalization for Public Services in Huizhou

LIU Jin1，MA Xiaoling2
（1.School of Management，Guangdong Peizheng College，Guangzhou 510030，Guangzhou，China；2.Center of Macro-economic Analysis of Guangdong Province，Guangzhou 510030，Guangzhou，China）

The supply of basic public services in Huizhou has achieved a good equalization effect，indicating the experience mainly as focusing on the design of innovative institutional mechanisms.The development of public service equalization mechanism in Huizhou has been around the supply of funds to establish a"financial investment calculation and layered security mechanism"；On the aspect of task arrangement，it has been established a"functional departments with the task decomposition time control mechanism"；in institutional organization，it is mainly conducted through the formation of"deliberation and coordination mechanism"to build on the equalization of public services work and leadership assessment mechanism.The experience of Huizhou shows that equalization of public services is not to reliable on a lot of financial investment.Effectively building a good top-level system based on the regional advantages would promote the equalization work in-depth development.

public services；equalization；mechanism

F299

A

1671-5934（2017）01-0025-06

2016-11-25

刘锦（1984-），男，湖南岳阳人，讲师，博士，研究方向为城乡规划管理。