湖南省农民专业合作社内部治理的优化研究

张莉琼，刘文丽，何雨林，夏芳

（1.湖南农业大学商学院，湖南 长沙 410128；2.惠州学院成人教育学院，广东 惠州 516007）

湖南省农民专业合作社内部治理的优化研究

张莉琼1，2，刘文丽1*，何雨林1，夏芳1

（1.湖南农业大学商学院，湖南 长沙 410128；2.惠州学院成人教育学院，广东 惠州 516007）

随着农民专业合作社规模的扩大，其内部治理方面的问题日益突出。文章通过湖南省农民专业合作社治理现状的调查和分析，发现大部分合作社存在着治理机制不健全、决策机制不完善、监督机制弱化、激励机制缺乏等问题，主要是由于成员综合素质不高、合作社异质性的存在、盈利能力不强、外部环境不理想等原因引起的，进而从决策、监督、经营、激励、利益分配、政策保障这六个方面提出了优化建议。

农民专业合作社；治理结构；运行机制；优化设计

在2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施以来，我国农民专业合作社得到快速发展，在促进农业增效、带动农民增收、创新农村社会管理等方面发挥显著作用。截至2015年底，我国农民专业合作社约140万户，比上年底增长31.18%，出资额2.93万亿元，增长44.15%。但是从全局来看，我国农民专业合作社发展还处于起步阶段。另一方面，由于我国合作社起步较晚，仍存在许多问题，其中内部治理问题成为制约合作社发展的一个重要因素。通过对内部治理问题的研究来提高农民专业合作社的整体水平是目前我国学术界研究的热点。陈俊梁指出，治理结构是农民专业合作社高效运作的基础和保障，我国目前农民专业合作社数量扩张很快，但在内部治理结构上存在许多问题［1］。法人治理结构基础不牢固，决策机制不完善，内部人控制和能人控制严重，缺乏有效的监督机制和激励机制［2］。分析其原因，邵科认为合作社的成员异质性正在影响着合作社的治理结构［3］。张满林也指出，在我国农村经济中，市场监管和依法治理还不成熟，利益冲突经常是通过政治压力、影响和关系来解决。这样的市场环境，对农民专业合作社法人治理结构的完善有着相当大的消极影响［4］。黄胜忠等提出，对于合作社存在的治理结构问题，内部机制是主要的解决机制，这主要通过理事会结构、管理人员报酬、股权结构、内部监督机制和社员的退出权等方面来体现。当然，主管部门的监管、市场竞争等外部机制也会发挥一定的作用［5］。于会娟等指出，成员异质性背景下的合作社治理机制应是这样一种制度设计，它能在不伤害稀缺性要素所有者积极性的前提下，确保一般社员的利益不被核心社员所侵占。相应地，成员异质性合作社治理的关键问题不是对稀缺要素所有者社员权利的绝对削减，而是通过不断提升一般社员的合作参与度和监督能力，实现对核心社员权利的相对约束和限制［6］。文章重点是对湖南省长沙市、浏阳市、常德市、衡阳市、郴州市和邵阳市等经济发展水平各异地区的农民专业合作社内部治理情况进行了问卷调查，共发放问卷50份，收回50份，其中有效问卷43份。旨在通过问卷的统计分析，找出农民专业合作社内部治理存在的特殊性问题及原因，并提出改进建议。

一、农民专业合作社内部治理存在的问题

农民专业的发展主要依靠外部环境和内部治理两方面，近年来，政府对农民专业合作社的重视程度不断提高，使其发展的政治、经济、法律环境都有了明显的改善，但与此同时内部治理方面的问题日益凸显。农民专业合作社内部治理主要体现的是所有者、经营者和其他各利益相关主体之间权利、义务等方面联结与规范设计。结构框架和运行机制是合作社内部治理的两大主要方面，但是二者之间又有许多共通之处。结构框架和运行机制分别是内部治理静态和动态两方面的表现，是形式与实质的关系，但在实际操作中真正将内部治理规范化的合作社较少，治理混乱的问题层出不穷。

（一）治理机构不健全，不能正常发挥作用

《合作社法》规定，社内应分别设立社员大会、理事会和监事会，互相配合、相互制衡、共同管理。但在实际运行过程中，部分专业合作社组织机构形同虚设，未能真正发挥其职能，比如未按章程规定办事、财务社务公开不及时、部分重大决策由理事长独断等。所调查的50家合作社中，除永州市宁远县永泰合作社一年内召开代表大会、理事会和监事会分别是30、25、10次和少数几家召开“三会”的总次数超过40次外，其他合作社一年内召开三会的次数较少，召开会议次数呈现出两极分化的状况，而且会议记录情况较差（见表1）。

表1 湖南省50家农民专业合作社一年内召开会议调查统计

（二）决策机制不完善，存在内部人控制现象

《合作社法》规定，农民专业合作社成员大会、理事会、监事会的选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。它削弱了资金与决策权之间的联系，更加注重公平和民主，但是“一人一票”制度的实践却总是与理想状态存在一定的差别。由于合作社发起者、产权结构、资金、技术等多方面因素的限制，内生型专业合作社很难形成，往往合作社的诞生要依靠其他组织、企业或是政府，农民反而成了附属，这也直接造成普通社员的话语权带有不确定性，再加上社员代表大会的决策程序没有详细的组织法律法规，使得在重大决策时出现了按股投票或一人多票的情形，具有资本或其他方面优势的少数社员易操控整个社员大会，实施内部人控制。由表2可知，在所调查的合作社中，大部分合作社实行了“一人一票”制，也有16.10%的合作社按出资额及其他方式投票。

表2 湖南省50家农民专业合作社社员大会、理事会、监事会的决策表决方式

（三）监督机制弱化，难以形成制衡

《合作社法》中明确指出，成员大会是农民专业合作社的最高权力机构，理事会是经营决策和日常管理机构，监事会是合作社的监督机构。但在调查中发现（表3），一方面，监事会的产生方式不合理，在50家合作社中，有18家监事会的产生方式不明确，3家由理事会任命，5家通过直接推举排名靠前的种植大户，不合理现象超过了50%。另一方面，财务监督机制失效，合作社账目混乱，主要表现为科目设置不合理，没有结合合作社自身业务情况；白条入账、大额资金往来使用现金、缺少经办人和审批人签字；大部分合作社会计由理事长或社员兼任，很少有合作社聘请专职会计人员。

表3 湖南省50家合作社农民专业合作社监事会产生方式

（四）激励机制缺乏，委托代理问题出现

合作社要想正常运行并且盈利，经营者的作用十分重要。但是，从湖南省的合作社的整体情况来看，普遍存在一种情况：合作社经理一职由理事长兼任，这就使合作社的“三权”不能真正分离，而是存在一种微妙的联系。在调查样本中也有50%以上的合作社实行经理聘任制，但是经理每月的薪酬却只有象征性的800元左右。而少数合作社聘请了财务、审计、法律等方面的专业人才每月也只有600-1800元不等。此外，由于现行的合作社法规定管理人员没有对剩余价值索取权、管理人员的薪酬并不与业绩挂钩等原因，导致管理者知识、技术、才能的投入和贡献将与其在合作社所获得的物质报酬极不对称。这种不对称会产生两种后果：其一，合作社难以维持外聘管理者的忠诚和效率，最后造成人才的流失。其二，出现“委托代理”问题。合作社的所有者和经营者都在追求自身利益的最大化，再加上两者之间又存在信息上的不对称，即经营者具有所有者不易察觉的私人信息，这是经营者和可能给所有者造成一定程度的利益损失，不可避免地产生了代理成本。

二、农民专业合作社内部治理问题的原因剖析

（一）成员综合素质不高，管理能力较弱

私有云平台遵循OpenStack标准建设，整个私有云计算平台由云资源管理平台和一个或多个资源池系统组成，云资源管理平台包含多个远端资源管理模块。远端资源管理模块部署在资源池系统中，云资源管理平台通过资源管理接口(内部接口，OpenStack API)与远端资源管理模块互通，实现对资源池系统的管理。各资源池的全局IT网管信息可通过资源管理接口上报给云资源管理平台，在资源池部署的上层业务系统仍然按照原方式接入各自(数据)网管系统。

受传统的自给自足、封闭保守等观念影响，农民习惯了一家一户的经营模式，习惯了关注眼前利益。这种小农意识和分散的经营模式使农民缺乏合作意识和集体意识。农民之间的合作大部分也是基于血缘或地缘之间的影响，多见于亲戚和邻里之间的帮助，个人威望和信用成为合作的纽带，缺乏契约来约束、协调农民之间的关系，因此，决定了合作社的基础十分之薄弱。再加上在市场经济体制下“利益”的冲击下，当集体利益与自身利益产生矛盾时，部分成员往往以个人利益为重，这导致的直接结果是农民缺乏合作意识，参与热情不高，合作社管理困难，使合作社难以继续运营下去。

（二）成员异质性存在，核心成员掌握控制权

由于我国农业产业化程度较低，农户生产规模小和资金缺乏等原因，小农户缺乏独立组建合作社的能力和动力。因此，具有一定经营规模、资金充裕、商品化程度较高的农业大户或企业成为农民专业合作社发展的重要力量。不同主体加入合作社的目的和动机不同、资源拥有情况不同、在合作社中的角色也不同，这就是成员之间的异质性。异质性下会形成一批“核心社员”，“核心社员”在决策、监督、经营中深刻的影响农民专业合作社。农民专业合作社就形成了“强者牵头、弱者参与”的局面，拥有关键性资源的“核心成员”经营能力和风险能力承担比一般社员要强，管理水平较高，理所应当的就掌控合作社的控制权，普通成员对合作社管理的监督权和话语权有限，对其制衡能力更是薄弱。

（三）盈利能力不强，难以持续经营

现阶段，我国农民专业合作社大多数的规模较小，服务地域狭窄，并且合作社各自为政，还是一盘散沙，盈利能力也出现两极分化和地区差异巨大的状况。在调查的50个样本中（表4），从年底“一次返利”的情况看，大约50%表示收入状况明显低于预期，而且50家合作社的收入差距较大，只有衡阳9个农民专业合作社盈利较稳定，返利人均收入在4000元左右，浏阳市的5个农民专业合作社盈利能力差距较大，人均收入出现了1200元与10000元的大幅度差距。部分农民专业合作社盈利能力较弱，缺乏支撑合作社持续运营的资金，只能在生存边缘挣扎，很多农机合作社资金周转困难，用于支付办公费用和管理人员工资就已经捉襟见肘，很难实施有效的物质激励。

表4 农民专业合作社人均分红收入统计表

（四）外部环境不理想，影响内部治理优化

我国农业发展自古以来就是建立在一家一户的小农经济的基础上，这种经营方式很容易受到自然、经济、政治与法律等外部环境的影响。首先，自然灾害的发生影响着农业生产，市场风险又给农产品销售带来很大的不确定性，由此影响着以农业为产业的农民专业合作社，从而加重了合作社内部治理机构的困难。然后，政府等相关部门对合作社扶持力度不够，包括补贴资金、政策扶持和制度引导不足，都对合作社内部结构产生一定的影响。

三、农民专业合作社内部治理的优化设计

（一）多种决策方式相互配合，完善决策机制

（二）构建监督体系，完善监督机制

构建起以监事会为主体，全员参与的监督体系。公司治理的经验表明，监事会能否有效发挥其机能，关键在于能否保证其在履行监督职能时候的独立性。首先，监事会机构上的独立，保证监事会和理事会之间具有平等的地位，使其不会成为理事会的附属机构。再次，保证人员上的独立，监事们与理事们应该采取回避的原则，保障人员之间不存在亲密联系或重复。只有这样才能实现权利主体之间的制衡。合作社还应制定必要的规章制度，确保监事会的知情权，将重要性文件要定期向监事会汇报，以便监事会在日常活动中形势其职能。同时，鼓励社员培养出在平时相互监督的意识，调动社员发挥主体监督功能。强调会计与审计监督，财务人员定期将采取社务、账务公开，平时加强信息披露，明确规定监事会需成立财务督察小组，对合作社财务状况进行专门审查。同时，考虑到我国农民专业合作社规模和资金等方面的问题，政府可以加大对农民专业合作社的审计投资，低价或者免费为审计服务，并要求合作社在社员大会上公布审计报告与相关结果。

（三）引入与培养专业人才，完善经营机制

引入“职业经理人制度”。农民专业合作社应对内坚持非盈利的原则，对外要积极参与市场竞争的。尤其是在这个资金短缺的问题已经严重阻碍了合作社本身的发展，社员得不到预期的收益的时候，经营机制的完善就显得更加重要。完善内部治理结构经营机制的重要一步是要引入“职业经理人制度”。早期合作社的业务并不复杂，对管理者的要求也相对简单，但随着农民专业合作社的规模不断扩大，数量不断增加，与其配套的管理也必须更加凸显“专业化”。鉴于国际经验以及顺应国际合作社的发展趋势，我国的农民专业合作社也可以引入职业经理人制度，在管理上转向专家管理，以改善经营机制。专业的事交给“专家”负责可以很大程度上提高经营效率。

加强对内部成员的教育和培训。合作社的发展可以引进外部专业人士，但是不可过多地依赖外部人员。要想从根本上改善合作社的经营状况必须依靠合作社内部成员综合素质的提高。对于社员要组织定期的培训或开展相关的教学活动，一方面要弥补农民在文化程度上的缺陷，提高其知识水平；另一方面要培养农民与时俱进的观念，提高其利用科学的理论和技术进行合作管理的能力。

（四）物质与精神相结合，完善激励机制

激励机制优化设计应坚持“物质激励与精神激励相结合”的原则。激励对象有：核心成员、普通社员和外聘人员。对不同成员采取不同的激励方式，以调动其参与合作社管理的积极性。对于合作社比较重要的核心社员，应采取能者多得的原则，按社员对合作社的重要性和贡献大小，进行利润分配，让其甘愿为合作社做出贡献。对于一般的社员，合作社必须确保他们每年的利益分红，要让他们看到眼前的利益，逢年过节可以给社员发放一定福利或为表现较好的社员予以一定的物质奖励。对于外聘人员的激励，可以实行基本工资与业绩挂钩的绩效工资相结合的方式，提高他们的生产积极性。同时，可以通过优秀事迹的宣传，或举办经验交流大会等方式，充分让所有这些成员感觉到自身的存在感，满足其精神需求。

（五）多种分配方式并存，完善利益分配机制

由于我国的新型农村合作经济组织尚处于发展的初级阶段，并且农民的经济收入不高，所以完全按股份分配的盈余分配方式在我国普遍实施的条件尚不成熟。农民专业合作社进行分红时，可以合理设置成员账户，按“交易服务量分配”与其他分配方式相结合，但应将其他方式的分红控制在一定比例内。按照法律的规定，60%的盈余按照按社员对合作社的交易服务量返还，这种方式可以激励收入一般的普通社员。剩余的40%可以按照持股比例、出资份额或是社员对合作社贡献的大小，切实做到对社员的“二次返利”。

（六）加大扶持力度，完善政策保障机制

首先，坚持市场引导与政府监督相结合，在充分发挥市场决定资源配置的基础上，强化政府对合作社法律法规政策的完善与落实，加强市场监管，创造公平公正的市场环境，保障合作社的健康成长。其次，政府和烟草等相关部门应进一步完善财政、税收和金融等方面的支持政策，高度重视发挥政策的激励和导向作用，加大扶持力度，拓宽扶持渠道，改进扶持方式，提高扶持效益。对于自然与市场风险的发生要提前做好防范工作，对遭受损失的合作社要给予资金补贴和政策帮助，不断创新完善扶持政策保障机制。同时，要积极引导合作社从外部聘请管理经验丰富的优秀管理人员，并积极组织对管理人员的知识、技术与技能培训。通过政策扶持，引导合作社加强制度建设，完善内部治理结构。

［1］陈俊梁.农民专业合作社治理结构研究［J］.安徽农业大学学报（社会科学版），2010，19（04）：6-9.

［2］梁剑锋，李静.农民专业合作社法人治理结构的冲突与优化［J］.经济问题，2015（1）：105-108.

［3］邵科，徐旭初.成员异质性对农民专业合作社治理结构的影响——基于浙江省88家合作社的分析［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2008，8（2）：5-9.

［4］张满林.农民专业合作社治理机制问题研究［J］.渤海大学学报（哲学社会科学版），2010（3）：110-119.

［5］黄胜忠，林坚，徐旭初.农民专业合作社治理机制及其绩效实证分析［J］.中国农村经济，2008（3）：65-73.

［6］于会娟，韩立民.要素禀赋差异、成员异质性与农民专业合作社治理［J］.山东大学学报（哲学社会科学版），2013（2）：150-154.

［7］白晓明.论我国农民专业合作社法人治理结构的发展与完善——基于外部力量主导合作社视角［J］.宁夏社会科学，2010（2）：11-14.

【责任编辑：赵佳丽】

On the Optimization of the Internal Governance of the Farmers'Professional Cooperatives in Hunan Province

ZHANG Liqiong，LIU Wenli，HE Yulin，XIA Fang
（1.Business College，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，Hunan，China；2.School of Continuing Education，Huizhou University，516007，Guangdong，China）

With the expansion of the scale of farmers'professional cooperatives，the problem of internal governance has become more and more prominent.In this paper，through the investigation and the analysis of the status quo of governance of farmer cooperatives in Hunan Province，we found that most existing cooperative governance mechanism is not perfect，including the imperfect decision-making mechanism，the weakening of the supervision mechanism，the lack of incentive mechanism and other issues，which mainly due to the reason that the comprehensive quality of people is not high，cooperative heterogeneity，and weak profitability caused by external environment.The idealized approach for improvement，in the final analysis，from the six aspects of the decision-making，supervision，management，incentives，distribution of interests，and security policy，are put forward to optimize them.

Farmer’s Professional Cooperatives；governance structure；operating mechanism；optimization design

F321.42

A

1671-5934（2017）01-0063-05

2016-07-23

中国烟草总公司湖南省公司科技创新项目（14-15ZDBa08）；湖南省教育厅项目（13A039）；湖南省社会科学基金一般项目（14YBA195）

张莉琼（1976-），女，广东河源人，硕士，助理研究员，研究方向为教育管理.

*通讯作者：刘文丽，女，教授，博士，Email:316124741@qq.com.