《民事诉讼法》修改前后民事诉讼法律监督制度分析

刘京蒙

摘要：本文对《民事诉讼法》实施前后，北京市民事诉讼法律监督制度的运行情况进行了实证对比分析，并对案件受理数量、类型、监督效果等方面的变化进行了较为细致的原因分析。北京市民事诉讼法律监督制度运行状况在全国具有一定的示范性，其各项业务指标均呈下降趋势，这主要是由民事诉讼制度的固有特点决定的。检察机关应遵循民事诉讼规律，将监督的主动性建立在当事人的主动性上，并将目光着眼于司法公正这一最终目标的实现。

关键词：民事诉讼法律监督 实证考察 立法预期

一、修法前后案件办理情况的实证分析

2012年新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）对民事诉讼监督制度进行了较为完善的规定，扩大了监督范围，增加了监督方式，增强了监督手段。

（一）三级院受理案件数量呈倒三角结构无明显变化

2012年《民事诉讼法》修改以前，全国从下级检察机关到上级检察机关，受理案件数量一直呈倒三角结构，北京市亦不例外。检察机关办案数量呈倒三角结构的原因主要是以下两个因素。一是基层检察机关可办理的案件类型少。实践中，检察机关对案件的受理遵循同级受理原则，因此与上级检察机关相比，基层检察机关只能受理对一审生效裁判、调解书进行监督的案件，其在可受理的案件类型上比上级检察机关要少。二是两审终审的审级制度决定了当事人向基层检察机关申请监督的案件少。当事人申请监督的案件多为二审终审的案件，较少有当事人在一审判决后即申请检察监督。那么对于只能办理一审终审监督案件的基层检察机关来说，受理案件数量必然更少。

（二）各级检察机关受理案件数均有所下降，基层检察机关降幅最大

1.各级检察机关受理案件数整体呈下降趋势。修改后的《民事诉讼法》实施以来，北京市三级检察机关受理案件数量均呈下降趋势。与修法前三年平均受理案件数相比，2013年降幅最大，2014年北京市各级检察机关受理案件数仍呈下降趋势。2015年，北京市检察院及检察分院受理案件数虽比2014年略有上升，但比修法前仍差距悬殊。基层检察机关受理案件数则连续三年呈下降趋势。导致2013年案件数量下降最主要的因素是法院对再审案件审查期限较长，案件进入检察机关需要较长的周期。

2.基层检察院办理案件数量少将是常态。一是严格的受理条件使基层检察机关受理案件数急剧减少。2013年11月18日最高人民检察院颁布了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民事监督规则》）。《民事监督规则》第32条对一审生效裁判监督案件的受理条件进行了相当严格的规定，即对法院作出的一审民事判决、裁定，当事人向检察机关申请监督的，除满足7种例外情形外检察机关不予受理。二是监督范围的扩大对基层检察机关增加受理案件数量作用有限。依据《民事诉讼法》的规定，增加的对调解书的监督、对审判人员违法行为及执行活动的监督应当是基层检察机关监督的重点。此外，《民事诉讼法》新规定小额诉讼案件、确认调解协议案件及实现担保债权案件，为法定的一审生效案件，检察机关受理时不受《民事监督规则》第32条的限制，这也是基层检察机关受理案件的重要来源。

（三）办理案件类型仍主要为对生效裁判监督的案件

在民事訴讼监督范围扩大后，北京市检察机关受理的对生效裁判监督的案件仍占受理案件总数的绝对多数，对生效调解书、执行活动及法官违法行为监督的案件比例不增反降。修法后调解、执行等新纳入监督范围的案件没有明显增多，其中一个较为重要的原因是《民事诉讼法》对这些案件的监督程序进行了规范化，如规定了法院再审或审查前置，规定了检察机关对调解书抗诉的理由等，这使得有些案件无需进入检察机关监督环节，问题已得到纠正。

（四）当事人申请监督案件仍占检察机关受理案件的绝对多数

《民事诉讼法》修改前，检察机关受理的绝大多数案件均为当事人申请监督案件，检察机关从当事人申请外的其他途径发现案件的机会较少。从2010年至2014年，每年度检察机关依职权受理的案件数不足年受理案件总数的2%。2015年，检察机关已不再做此项统计。检察机关多年来依职权发现案件数量没有明显增多的最根本原因是民事纠纷的私权性质。在当事人没有将案件再审的意图时，仅凭检察机关的单方努力很难实现增加案件数量的目标。

（五）抗诉案件数量、发出再审检察建议数量呈先增加后减少趋势

2010年至2015年，北京市检察机关办理的抗诉案件及发出再审检察建议案件占受理案件总数的比例一直较低，但2013年该比例呈增加趋势，之后又均呈大幅下降趋势。将法院再审程序作为申请监督的前置程序，是导致抗诉案件及发出再审检察建议案件数量下降的最主要原因。与以往检察机关受理的案件多为未经法院再审审查的案件相比，经过法院再审审查过滤后仍符合再审条件的案件会大幅减少，因此修法后检察机关提出抗诉或发出再审检察建议案件的绝对数量均呈下降趋势是必然的。我们还可以看出《民事诉讼法》修改前后一个较为明显的变化是，发出再审检察建议案件数占受理案件总数的比例比抗诉案件数占受理案件总数的比例下降更为明显。这说明检察机关更倾向于运用抗诉手段对法院开展监督，原因在于检察机关审查的案件均为经法院再审审查过的案件，检察机关运用较为柔和的检察建议方式启动法院再审程序的可能性较小。

（六）抗诉案件再审后改判率变化趋势尚不明确

法院再审后案件的审结方式主要有改判、发回重审、调解以及维持原判四种。其中改判案件的比例是检察机关衡量抗诉案件质量的重要标准之一。在《民事诉讼法》修改后，北京市检察机关的抗诉改判率总体略有上升。法院再审程序前置对抗诉案件再审改变率有正反两方面的影响：一方面，法院已对案件进行过再审审查，对抗诉案件再审予以改判的可能性减小，抗诉案件再审改判率会降低；另一方面，检察机关对经法院再审审查的案件抗诉会更加慎重，没有确定把握的案件不抗诉，从而提高法院再审改判的可能性。

二、修法前后民事诉讼监督案件办理程序的对比分析

（一）各级检察机关采用的主要监督方式的变化

1.对“上级抗”原则予以沿用的质疑。我国民事诉讼监督一贯采用“上级抗”模式，即除最高人民检察院之外，同级检察机关如发现同级法院已经发生法律效力的裁判符合提起再审条件时，应当提请上级检察机关向其同级法院提出抗诉。“上级抗”模式一直受到青睐的原因主要是：一是更能体现检察机关对法院的监督；二是上级检察机关的办案水平更高，监督效果更好。但事实并非如此，“上级抗”、“上级审”的立法初衷已被“同级抗”、“同级审”的司法实践所取代。

2.检察建议应成为同级监督的主要方式。修改后的《民事诉讼法》规定，各级检察机关对同级法院作出的生效裁判、调解书进行监督以再审检察建议方式予以监督，对审判程序中审判人员的违法行为及执行活动中的违法行为以一般检察建议方式进行监督。2013年以来，北京市基层检察机关积极转变职能，开展对同级法院的监督工作。但因受前述案件数量下降、法院再审前置等因素的影响，发出检察建议的数量呈大幅下降趋势。

（二）立案环节予以取消

与修改前的《民事诉讼法》相比，检察机关在办案程序上最大的变化是取消了立案环节。案件在受理之后被立案，检察机关进一步审查案件存在再审事由的可能性。因此立案往往意味着具有启动抗诉程序的较大可能。但在实践中，因立案对案件最终结果不起实质影响作用，立案审批也流于形式，通常是承办人延长办案时间的方法。此外，立案还容易引起当事人误解，检察机关一旦对案件做出对当事人不利的处理，息诉工作就会具有相当难度。

（三）办案效率有所提高

2012年《民事诉讼法》修改以前，对检察机关的办案期限没有明确规定。依照2001年最高人民检察院制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定，检察机关受理案件后，对直接作出不立案决定的案件，应从调齐法院审判卷宗后起1个月内审结案件。实践中，何时调齐法院审判卷宗往往是承办人根据办案需要随时调整。对立案的案件，不予提请抗诉的案件应在立案后3个月内审结，提请抗诉的案件，上级检察机关应在3个月内决定是否抗诉。在实践中，上级院3个月的审查期限基本形同虚设。

此次修法对检察机关办理案件的期限进行了明确规定，检察机关在案件受理后应当在3个月内作出是否提出抗诉或检察建议的决定。为保证抗诉案件的质量，最高人民检察院在《民事监督规则》中对抗诉案件的审查期限作出了扩大解释，上级检察机关在受理下级检察机关提请抗诉的案件后，仍有3个月的审查期限。这也就是说，除少量提请抗诉案件审查期限为6个月外，其他绝大多数作不支持监督申请的案件应在3个月内审结。

《民事诉讼法》对办案期限的明确规定对规范检察机关的办案程序，提高办案效率起到了积极作用。“受理后”起算办案期限的限制性规定，杜绝了随意调整调齐卷宗的时间来控制办案期限的做法。因明确了上级院办理提请抗诉案件的期限，此类案件由“无审限”变为“有审限”。目前，北京市检察机关办理的案件除去必要的调卷时间外，均在法律规定的期限内办结。

（四）上下级院协同办案模式依然沿用

鉴于前述上下级检察机关案件办案数呈倒三角的状况，一直以来，为了增加基层检察机关的办案数，分散检察分院的办案压力，北京市检察机关采取由下级检察机关协助上级检察机关审查案件的模式，将本应由检察分院管辖的案件在其受理后交由基层检察机关以检察分院名义办理。该模式的突出特点是将基层检察机关的办案部门视为上级检察机关的办案部门，办案期限与上级检察机关合为一体，案件需经过基层院處长、主管检察长、分院处长、主管检察长四级审批。

2013年以后，由于大部分案件仍集中在检察分院，北京市检察机关仍采取上述模式将案件分流。从根本上来说，上述办案模式与立法是相违背的，违反了级别管辖的规定，损害了当事人的审级利益。据了解，在《民事诉讼法》修改后全国多数地方上级检察机关已不再向下级检察机关交办案件。因此，《民事诉讼法》的修改对检察机关办案规范化起了较大影响，对检察机关以往为解决实践问题而对立法予以变通的做法进行了一定程度的纠正，但这一纠正尚不彻底。

三、对民事诉讼监督制度运行状况的评价

（一）立法层面的预期

2012年《民事诉讼法》的修改，全面肯定了检察机关对民事诉讼的法律监督，在制度完善方面具有历史性突破，意义深远。此次修法在立法层面主要希望能够达到两个目标，一是将民事诉讼全部纳入检察机关的监督范围，从以往对诉讼结果的监督转变为对诉讼过程、诉讼结果、执行活动的监督。二是运用多种监督方式强化检察机关监督效果，具有“刚性”的抗诉及具有“柔性”的检察建议两种方式相互补充。

（二）实践层面的回应

1.扩大监督范围的目的更多地是在立法层面得以实现。检察机关虽然将调解活动、执行活动以及审判人员违法行为纳入了监督范围，但案件仍主要集中在对生效裁判结果的监督。认为监督范围扩大更多地是在立法层面，并不主张监督范围不应扩大。对调解活动、执行活动及审判人员违法行为的监督是检察机关对民事诉讼活动进行监督的应有之意。新制度设计是给当事人以选择的权利。就如同民事诉讼中的二审终审以及再审制度的设计并不是期望所有当事人均予以适用一样，不能因为仅有10%的当事人会在一审结束后选择上诉，在二审结束后，又只有10%的人会选择申请再审，就认为二审及再审制度设计的目标没有实现。扩大诉讼监督范围是对当事人选择性救济权利的赋予，更何况检察机关对法院民事诉讼活动的监督是对公权力的监督，其在立法层面的意义更为重大。

2.多种监督方式均发挥了一定作用。从前述统计数据来看，不论是旧有的抗诉方式，还是新增的检察建议方式虽然在案件绝对数量上均有所下降，但均在各自的领域发挥着相应的作用。检察建议虽然是新增的法定监督方式，但其在实践中早已被广泛适用。对法院不符合抗诉条件但又有一定瑕疵有必要予以纠正的诉讼活动，检察建议发挥了较为良好的作用。因法院再审在先的条件设置，在法院再审审查之后，检察机关不论是适用抗诉或检察建议的方式进行监督都会审慎用之，所以两者在数量上有所下降是较为正常的现象。

3.基层检察机关离实现以同级监督为主的理想尚有差距。《民事诉讼法》的修改除期望达到上述两个目的外，还期望能够改变上下级检察机关办案数量呈倒三角结构的状态。但此状况非但没有改观反而更加严重，基层检察机关原本可监督的案件变得更少，新增加的监督的案件并未如期增加。这是由以下两个不可变因素决定的：一是由前文所述的二审终审的审级制度决定的。二是当事人程序公正的理念尚未建立。