中国引渡立法若干问题研究

摘要：引渡制度是国际司法协助体系的重要组成部分。随着现代引渡制度理论与实践的发展，中国的引渡立法也经历了早期实践、中期发展和近期完善的历程。本文通过中韩引渡立法的比较，对中国引渡立法提出了相关完善建议。

关键词：制度特征 立法比较 完善建议

引渡制度对遏制国际犯罪，保障世界和平，维护世界稳定，具有重要作用。随着国家间交往日益频繁，国际犯罪与跨国性犯罪在世界经济一体化过程的催化下呈现多元化、趋重化、国际化的发展趋势，对国际社会加强国家间的司法协助，提出了更高的要求。

一、历史演进

中国的引渡立法经历了早期实践、中期发展和近期完善阶段。

（一）早期实践——以加入含有引渡条款内容的国际公约为标志

中国的引渡立法始于加入含有引渡条款的国际公约。1978年11月14日的《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》是中国加入的第一个关于引渡的国际立法。此后，又陆续加入了《关于制止非法劫持航空器的公约》、《防止及惩治灭绝种族罪公约》等众多公约。1992年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部和外交部联合发布了《关于办理引渡案件若干问题的规定》，这是一个具有行政法规性质的内部指导文件，其中含有调整引渡活动的国内程序的一些规定。[1]该文在当时起到了重要的过渡性作用，也为中国未来的引渡制度发展奠定了基础。

（二）中期发展——以缔结双边引渡条约为标志

从1993年中国与泰王国缔约第一个双边引渡条约开始，缔结双边引渡条约成为中国引渡立法的主要形式。截至2000年底，中国共缔结了12个双边引渡条约，包括俄罗斯、保加利亚、哈萨克斯坦、蒙古等国，《中华人民共和国和大韩民国引渡条约》就是在这个时期缔结的。同期，中国国内立法也开始考虑引渡等方面的内容。1996年中国对《刑事诉讼法》进行了修订，增加了包括引渡内容在内的刑事司法协助的规定。这些规定成为国内法就引渡问题确立的第一個严格意义上的法律规范。

（三）近期完善——以《引渡法》颁布和实施为标志

2000年12月28日通过的《中华人民共和国引渡法》，全面建立了中国的引渡规则和程序，标志着中国国内引渡立法的健全和完善。同期，中国又与南非、法国、澳大利亚等国缔结了18项引渡条约，引渡条约总数达到30项。此外，还加入了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、《联合国反腐败公约》等含有引渡条款内容的国际公约。

二、制度特征

中国的引渡制度在借鉴国际先进制度的同时形成了自己的鲜明特征。

（一）允许通过双边条约引进基本规则

以缔结双边条约的方式启动并推动中国引渡制度的建立，这是一个有利且符合我国实际的策略选择。一方面，开展国际引渡合作必须采纳大量在国际社会普遍通行的或者被各国法律普遍认可的规则和制度，另一方面，引渡制度建立之初，通过缔约进行完善的方式优于对国内法进行零碎、频繁修改的方式。因此，中国关于引渡合作的相当一部分立法突破都是从缔结国际条约的实践开始的。例如，引入“政治犯不引渡”原则、“死刑犯不引渡”原则即为如此。

（二）确立严谨的双重审查机制

由于引渡涉及对被请求引渡人的法律地位和诉讼权利的甄别与保护问题，同时又涉及大量与国际合作规则和国内法标准有关的规范适用问题，现代法治国家都要求司法机关和行政主管机关共同参与相关的审查和决策进程，并且通过职责分工明确、有具体程序可依的专门法律制度来规范这一进程。中国《引渡法》在引渡审查制度模式上选择了一种典型的双重审查制，即：对外国向中国提出的引渡请求实行分工审查，由司法机关负责司法审查，由行政机关负责行政审查，只有在两种审查均通过后才作出最终的准予引渡的决定。这种双重审查突出表现为“一票否决制”，司法审查和行政审查在发现有依法不宜引渡的情形时均有权否决引渡请求，这种否决无论来自于哪一道审查，均具有最终约束力。[2]这种审查模式体现出一定的严谨性，在保障引渡进程推进的同时，有利于保障引渡对象的司法权利。

（三）立法注重原则性、灵活性和开放性相结合

引渡合作的参与方多为主权国家，涉及的案件千差万别，因此，一种充分体现法治精神并能够有效解决合作中遇到的各种问题的引渡制度应当集原则性、灵活性和开放性于一身。[3]中国引渡制度的原则性体现在“以不损害主权为前提”。灵活性则表现在中国在双边条约中广泛接受便利的“零证据”标准。在开放性方面，中国实行开放的互惠原则。相对于“条约前置主义”，[4]以“互惠原则”开展引渡合作是一种比较开放的政策。为所有愿意与中国在平等互惠基础上开展引渡合作的国家都留有通道。

（四）注重被请求引渡人的人权保护

现代引渡制度的一个基本特征是不再把引渡合作的对象当做国家政治交易的筹码，不再把被请求引渡人当做国际合作的客体，而是赋予其权利主体地位。中国《引渡法》及与外国缔结的所有双边引渡条约中都包含此类条款。第一种情形是被请求引渡人可能因其种族、宗教、国际、性别、政治见解或者身份等方面的原因而被提起刑事诉讼或者执行刑罚；第二种情形是被请求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇。[5]

三、立法比较

（一）中韩引渡双边条约梳理

中韩自1998年至今签订了多项刑事司法协助条约、引渡条约以及移管被判刑人条约。1998年11月签署的《中华人民共和国和大韩民国关于刑事司法协助的条约》，共分三章，对中韩刑事司法协助的适用范围、联络途径、请求和协助的内容及程序等方面作出了规定；2000年10月签署的《中华人民共和国和大韩民国引渡条约》，全文共21条，对双方引渡义务、可引渡犯罪、引渡条件、引渡程序及特定规则等方面做出了规定；2008年5月签署的《中华人民共和国和大韩民国关于移管被判刑人的条约》，全文共二十条，对定义、执行机关、移管条件、移管程序及争议解决等做出了规定。这些规定都为加强两国在刑事司法领域的合作，使被判刑人得以在其国籍国服刑提供了法律依据。

（二）中韩《引渡法》和引渡条约比较

中国2000年颁布的《引渡法》与韩国1988年公布实施的《犯罪人引渡法》进行比较，主要有以下几点。

1.引渡的条件

中韩两国的《引渡法》在双重犯罪原则、不正当的追诉目的、一事不再理、本国国民、人道主义考虑、或者引渡或者起诉以及引渡请求竞合问题上基本一致。例如，中国《引渡法》第7条第1款（一）项和韩国《犯罪人引渡法》第6条均规定了双重犯罪原则。

中韩两国《引渡法》在政治犯罪、军事犯罪、时效和赦免、酷刑、正当程序和特别法庭、缺席判决以及死刑问题上有所不同。例如，在政治犯罪方面，中国《引渡法》第8条（三）项规定政治犯罪和受庇护权利为“应当”拒绝引渡的理由，没规定政治犯罪不引渡的例外；韩国《犯罪人引渡法》第8条规定政治犯罪为“应当”拒绝引渡的理由，还规定政治犯罪不引渡例外。又如，在时效和赦免方面，中国《引渡法》第8条第（六）项规定已过追诉时效期限或已被赦免等原因为“应当”拒绝引渡的理由；韩国《犯罪人引渡法》《引渡法》第7条第（一）项只规定已过追诉时效期限为“应当”拒绝引渡的理由，没有赦免条款。

2.外国对本国引渡请求的提出

在引渡请求提出方面，中国《引渡法》在第二章第二节单独列出，而韩国《犯罪人引渡法》中则没有集中进行规定，相关规定包含在其他章节的条文之中。

中韩两国对于引渡请求的提出，在接收引渡请求的机构、没有引渡条约情况下的承诺及请求引渡国提出申请需保证的事项等方面非常相似。例如，中国《引渡法》第10条规定，引渡请求应当向中华人民共和国外交部提出；韩国《犯罪人引渡法》虽未直接明示，但根据该法第11条可以看出，请求接收方为外交部。又如，在请求引渡国提出申请需保证的事项方面，中韩两国均规定请求引渡国需保证“不对犯罪嫌疑人进行除引渡犯罪外的其它处罚”“不将该人再引渡给第三国”以及相关例外条款。

但中韩两国引渡法在引渡请求书内容和提供相关材料方面有着不同的规定。中国《引渡法》第11条、第12条和第13条对引渡请求书应载明的内容、出具请求书的同时应提供的材料以及上述材料的形式要件进行了详细规定。韩国《犯罪人引渡法》中没有相关规定，仅在第13条第3项中规定“引渡申请应该以书面形式附上相关材料。”

3.引渡的审查程序

根据中国《引渡法》的规定，对请求国的引渡请求首先由我国外交部对材料进行审查；如果外交部认为符合我国引渡法及引渡条约规定的，要将有关材料转交最高人民法院和最高人民检察院；最高人民法院收到有关材料后应再转交其指定的高级人民法院进行审查并通知公安部查找被请求引渡人；高级人民法院组成三人合议庭对引渡请求进行审查后作出裁定，并要在裁定作出后7日内报请最高人民法院复核；最高人民法院复核后对裁定予以核准或撤销；最高人民法院如作出不引渡裁定，應报外交部通知请求国，如作出符合引渡条件的裁定的，外交部应报送国务院决定是否引渡。

根据韩国《犯罪人引渡法》规定，对请求国的引渡请求首先会传达给法务部长官，由其向首尔高等检察厅检察长发出引渡审查请求命令；检察官在接到引渡请求命令应该立即向法院提出引渡申请；法院收到引渡请求后立即开始进行引渡审查；法院在听取犯罪嫌疑人及其辩护律师陈述相关意见等程序后，相应作出驳回请求、拒绝引渡或允许引渡的决定。法院如作出驳回引渡审查请求的决定，应该说明其详细理由并立即将判决书的副本送达给检察官和犯罪嫌疑人，并向检察官返还相关材料。

因此，中韩两国有关引渡审查程序方面的规定还是存在着一定差异。第一，韩国的引渡审查程序中外交部只负责传递请求给法务长官，法务长官通过检察厅将引渡审查请求命令递交首尔高等法院；中国外交部会将引渡请求书及相关材料直接转交最高人民法院和最高人民检察院，而非通过法务部长及检察院传递给法院。第二，在韩国，首尔高等法院是唯一的审查主体；而中国的引渡审查程序需经历外交部转交，最高人民法院转交，高级人民法院审查，最高人民法院复核，以及国务院决定，参与部门较多，同时中国采用二元审查制，由法院和国务院进行双重审查。

4.引渡的强制措施

引渡的强制措施方面，中国《引渡法》与韩国《犯罪人引渡法》在具体做法上存在一些差异，主要表现在：第一，中国《引渡法》规定的引渡强制措施包括引渡拘留、引渡逮捕和引渡监视居住三类，种类更为丰富和灵活；而韩国《犯罪人引渡法》规定的引渡强制措施为引渡拘留。第二，中国《引渡法》规定，对在正式提出引渡请求前，请求国提出对被请求引渡人采取强制措施的请求，应通过外交途径向外交部提出申请或向公安部提出申请，公安部可自行决定并执行强制措施；对于紧急引渡拘留，韩国《犯罪人引渡法》规定，外交部长官从请求国接到紧急引渡拘留的请求后会将请求书及相关材料传达予法务部长官，法务部长官审查决定后要求检察院下达紧急引渡拘留命令，审查主体和执行主体相分离。第三，根据中国《引渡法》的规定，公安机关采取引渡拘留措施后30日内没收到外国引渡请求的，应撤销引渡拘留，最长可延长至45日；韩国《犯罪人引渡法》规定的期限为2个月。

5.引渡的执行程序

中韩两国的引渡执行程序存在着一些共同之处。依据中国《引渡法》第36条和韩国《犯罪人引渡法》第37条，在接到准予引渡通知后，如果被请求引渡人尚未被羁押，中韩两国均会立即对其采取羁押措施；中国《引渡法》第39条和韩国《犯罪人引渡法》第17条均规定了移交案件相关财物的内容，且均认为因被请求引渡人死亡、逃脱或者其他原因而无法执行引渡时，也可向请求国移交有关财物。

但是，两国在执行机关、引渡场所、引渡期限及引渡具体措施等方面存在着差异。第一，依据中国《引渡法》第38条，中国的引渡执行机关为公安机关，具体引渡事宜由请求国与中国公安部进行约定；而依据《犯罪人引渡法》第37条第1款，韩国的引渡执行由检察机关指挥犯罪嫌疑人所在地的工作人员完成。同时，韩国《犯罪人引渡法》第36条至第41条对犯罪人引渡的具体程序进行了规定，包括引渡状和引受许可状的发送、为引渡的拘留、通知引渡场所和请求国以及犯罪嫌疑人的押送等问题。第二，在引渡期限和引渡场所方面，中国多遵从双方的协商，而韩国法律则规定的较为明确。中国的引渡期限为约定移交之日起15日，最多可延长至30日，如果出于无法控制的原因，时间可以另行约定，引渡场所则由中国公安部与请求国决定；韩国的引渡期限为下达命令起30日，引渡场所为犯罪嫌疑人被拘留的监狱，拘留所，或是除此之外由法务部长官指定的场所。第三，中国《引渡法》在第二章第六节规定了“暂缓引渡和临时引渡”制度，旨在排除本国或请求国可能出现的严重刑事诉讼障碍，具有一定的灵活性；韩国《犯罪人引渡法》中没有类似制度。

四、完善建议

（一）确立引渡原则与制度

随着国际社会引渡理论的发展，应及时对相关法律做出修改和完善。第一，在国内立法上确立死刑不引渡原则。第二，对“本国国民不引渡”原则进行弹性变通。第三，确立资产追回制度。

（二）建全配套机制与程序

一方面，鉴于跨国犯罪日益增多的形势和国际立法趋势，应当创设简易程序，即对被引渡人愿意接受引渡的案件，只要不违反双边或多边条约以及中国的《引渡法》，可以作简易审查，提高司法效率和节约司法成本。[7]另一方面，应当建立必要的协商机制，对于一些涉及政治、刑事政策或基本价值观念的冲突问题提交主管机关通过协商加以解决。

（三）推动引渡条约的缔结

主要从缔结双边条约、加入多边国际公约和提升引渡条约的可操作性三方面进行。同时注重在引渡活动中不断完善尊重和保护人权的制度，并不断优化司法环境。

注释：

[1]参见陈雷：《论我国引渡立法与引渡实践》，载《法治研究》2012年第8期。

[2]《中华人民共和国引渡法》第16条、《中华人民共和国引渡法》第29条。

[3]黄风：《中国引渡制度的创建及其特色》，载《中国法律》2006年第8期。

[4]条约前置主义，是指把存在双边引渡条约作为向请求国提供引渡合作的前提条件的制度。

[5]参见黄风：《中国引渡制度的创建及其特色》，载《中国法律》2006年第8期。

[6]参见李铁喜：《从国际引渡制度的新发展看我国引渡法的完善》，载《惠州学院学报（社会科学版）》2007年8月第27卷第4期。

[7]参见郑洁：《我国引渡制度及其评议》，载《犯罪研究》2006年第6期。

[8]参见侯逸倩：《论国际法上的引渡制度》，载《法制博览》2014年第1期。