国家审计监控公共经济权力运行

苗连琦+刘春燕+胡亚敏+王淑云

摘 要 国家审计无论从本质、功能，还是实践角度，无不揭橥了其对公共经济权力运行是否适当的监控，面对当前公共经济权力变异（不作为、行权过当和以权谋私）的现状，若追根溯源深挖权力行使者思想的痼疾，不可否认，权力变异只不过是道德缺失在社会政治经济领域中的投影。而道德对权力的监控有其独特的作用机制，本文就国家审计如何发挥道德监控权力的作用提出宣传部、文化部、教育部、审计署联合建立道德建设工作联席会议制度从娃娃抓起强化全体公民的基于传统文化精华的道德教育、协助中纪委挖掘传统家族家规的精华、大力维护社会公平正义以涵养道德、尝试开展道德审计等四个要素构成的框架机制。

关键词 公共经济权力变异 国家审计 道德作用机制 权力监控

一、引言

权力是社会关系中的重要控制力量，是保证社会运转的必需手段，权力的运行适当则是保障发挥其功效不可或缺的前提。但是，数千年的权力运行实践证明，权力本身所具有的扩张性、易腐性和变异性等特性往往造成权力运行过程中的异化。权力异化又可分为不作为、行权过度和以权谋私等情况，而现实中最典型的莫过于以权谋私和不作为两种情况。以权谋私即腐败，其危害性正如在党的十八大报告中所指出的，“……这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。 十八大后，一连串的“打虎拍蝇”产生了“不敢腐”的社会效果。但是，出于责任、利益和心理等方面的考虑，反腐的纵深掘进也一定程度上造成权力行使者尤其是基层领导干部的不作为（“懒政”或“怠政”）情况的日益突出。本文试图基于道德对权力行使的作用机制，探讨国家审计如何进一步强化运用此机制发挥对公共经济权力的监控。

二、国家审计在权力监控中的功能发挥

（一）国家审计本质透视审计对权力的监控

《中华人民共和国宪法》规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”这种宪法赋予的监督权实则是监督一切公共经济权力的权力。刘家义（2008）提出“国家审计本质上是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统”[1]。国家经济社会健康运行须以其质量和绩效呈现，而质量和绩效体现在市场经济机制的良好运行、公共权力的适当行使、人民群众的康安幸福。蔡春 （2009）认为审计在本质上是一种特殊的经济控制，目的是保证和促进受托经济责任得到全面有效的履行[2]。全面有效履行受托经济责任则是以权力行使为前提与保障，这种“特殊的经济控制”则必然囊括对权力行使的控制和监督。郑石桥（2015）认为审计是以系统方法从行为和信息两个角度独立鉴证经管责任中的代理问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排[3]。此处的行为则包括公共经济权力的行使，而政府审计本质则强调“以国有资源经管责任中的特定事项为对象，用系统方法收集证据，对特定事项与既定标准之间的相符程度发表意见” [3]。其后，郑石桥（2015）又在分析特定事项中首次提出审计主题的概念，他指出，审计主题包括行为与财务信息等四类[3]。此处又一次明确了“行为”作为政府审计乃至审计的主题之一，公共经济权力的行使无疑是最重要最核心的行为。纵观以上，审计权力监控公共经济权力是审计监督权运行画卷中支撑性的勾勒。

（二）国家审计功能体现审计对权力的监控

本质决定功能。国家审计“免疫系统”论认为，国家审计功能定位在抵御、揭示、预防上，三者之间既并列又互补且呈现标与本关系[4]。其中，揭示功能的实效之处在于揭露和监督公共经济权力的行使情况，抵御功能则体现在查处了一大批经济犯罪、奢侈铺张、损害人民群众利益以及破坏民主法治的公共经济权力行使者，预防功能则表现为通过揭露和查处重大违法犯罪问题对公共经济权力的行使者的强力震慑。“经济控制”论认为国家审计的功能是对经济活动的控制[5]，意味着审计既能揭露问题又能直接纠偏，对履行经济责任的经济权力异化状况既能发现而且可以直接矫正。“经济监督”论则认为国家审计的基本功能即经济监督，就是为防止贪污、腐败、奢侈铺张等滥用权力现象发生。郑石桥（2015）提出了国家（政府）审计功能的两个维度，其一是固有功能，包括鉴证、评价、监督；其二是现实功能，即特定的时空下国家审计固有功能的发挥情况[6]。就权力监控而言，鉴证意味着就权力行使状况与特定的职权规定一致程度发表意见；评价即为对权力运行是否适当进行衡量；监督即对权力异化行为直接或间接加以督促、纠正、控制。

（三）国家审计实践映射审计对权力的监控

刘家义审计长在2015年底的全国审计工作会议上指出，“十二五”期间全国审计近70万个单位，促进增收节支和挽回损失1.7万多亿元，移送违法违纪案件线索2.2万多件，还协助有关部门查处了一批重特大腐败案件；推动将审计发现问题纳入相关部门和地方教育实践活动整改内容，促进建立健全制度2.7万多项。这其中涉及到对政策执行权、财政收支管理权、预算执行管理权、基建招标权、经济政策制定权、国有资产经营管理权等等的监控。尤其是直接针对领导干部的行权状况开展的审计，全国共审计领导干部10万多人，查出相关领导干部负有直接责任的问题金额数千亿元，有数千人被移送司法、纪检监察机关处理。

三、道德参与权力监控的作用机制

就审计监控权力而言，蔡春等（2009）构建了“ 以权力控制权力”、“以权利控制权力”和“以道德控制权力”三位一体的经济权力审计监控机制[2]。其中，“以道德控制权力”是从权力监控的主体和对象的个人道德信念入手，基于道德机制的运行探讨其作用发挥的实践维度。

（一）道德提供“良治”的权力运行执行者及“良好”的社会氛围。

孟子曾云，“徒法不能以自行”。权力亦然。卡尔·波普尔（1999）认为即便是权力运行制度设计再合理，其“功用也常常在很大程度上依赖于相关的人。制度好似堡垒，它们得由人来精心设计并操纵”[7]。相同的权力运行体制，考虑到不同的地区或者国家，其运行的结果或者效果可能会迥乎不同，根源可能在于权力行使者的道德品质高低与道德人格差异。因而，完善的权力运行机制不仅在制定时要充分考虑到其道德合理性，而且在运行中要依赖具有高度道德感的实施者。道德可利用其长期凝聚沉淀的价值精神，塑造公共经济权力行使者的道德品质，提升公共经济权力行使者道德能力，从而实现“良治”。另外，道德还可以为权力运行机制提供“良好”的社会氛围，体现在权力运行制度如果没有良好社会氛围支撑，很有可能就会出现不作为、乱作为和以权谋私等异化现象，原因在于出现此种现象的权力行使者基于个人经济利益丧失起码的道德底线，把一切原因都归结于道德之外的权力运行预警制度和监控制度。

（二）道德引导规范权力行为主体从而维护权力运行适当。

道德作为整个人类社会不可或缺的实践形态，其准则须立足于每个人的道德良心和行为自觉上，公共经济权力行使者行权中尤为如此。孔子就认为“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”；孟子也认为“夫国君好仁，天下无敌”； 董仲舒提出“天立王以为民也。故其德足以安乐民者，天予之；其恶足以贼害民者，天夺之”。两千多年来，儒家思想业已浸透普通民众内心，使他们评判权力行使者往往首先看重的是权力行使者的道德操守，这也是权力行使者的从政之本和为官之魂。因而，道德依靠社会舆论和公众评价，在权力运行机制中引导、约束、规范权力行使者的行为，是伦理道德作为软约束软规范所特有的社会功能。

（三）道德赋予现行权力运行规范以道德底蕴从而确保其相对稳定性。

高兆明（2007）认为伦理道德是人类实践中隐而不露又无所不在的灵魂[7]。现行权力（公共经济权力）运行规范则是人类社会实践中为实现政府职能而设计和建构的，设计与建构的过程要“基于特定的价值基础，并接受一定价值理念的指引和价值标准的评判[8]”。质言之，道德为权力运行规范奠定价值基础并赋予后者以道德合理性。一言蔽之，没有道德作为支撑的权力运行规范，包括任何法律法规，都难逃“恶”制度之嫌疑，或者简直就不应称之为制度。不仅如此，道德还在实践中保障了权力运行规范的相对稳定性。十八大以来的反腐成果充分体现出我们党和国家惩治腐败的坚强决心，同时也暴露了在政治经济生活中公共经济权力行使方面一些滥用权力或以权谋私等现象，但是人们对于权力行使和政府运行的基本认识以及权力运行规范及其公平正义的伦理理念并未改变，而这种理念的持续性恰恰维护了权力运行规范的稳定性。

四、权力异化是道德缺失在社会政治经济领域中的投影

（一）权力异化现象概论

如前所述，权力异化包括不作为、行权过度和以权谋私等情况。权力不作为主要指依法律规定权力行使者能够依据特定标准准则采用特定手段而实施某种积极行为而不实行的状况。徐敏宁 （2015） 概括了十八大以来的这种不作为状况，“十八大以来，从中国梦的提出，到中央全面深化改革与全面推进依法治国决定的颁布，……中国将实现新的历史跨越，步入规范化、法制化轨道。但出人意料的是，不作为现象正在领导干部尤其是基层领导干部中滋生蔓延，渐渐盛行于各地”[9]。针对一些中国官员在中央推进反腐败工作后出现不作为的现象，中共政治局常委、中纪委书记王岐山指出，乱作为比不作为的问题严重，因此乱作为更亟待治理。乱作为即行权过度，权力行使者为履行经济责任行权过程中，未保持权力运行在正确的轨道上，导致政府政令不通、执行不力，一定程度上损害了国家的全局发展，影响了人民群众的正常生活，具体表现在权力行使“错位”或“越权”等方面。以权谋私即腐败，体现在如下三个方面：第一，政治上体现为选拔用人原则遭到破坏、窃取权力为所欲为和迷失方向是非不分等；第二，经济上主要表现为贪污受贿；第三，生活上则主要表现在挥霍公款、吃喝玩乐、养情妇等等。

（二）道德缺失是权力异化的重要成因

孟德斯鸠在《论法的精神》中曾提到，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止” [10]。针对权力异化的成因，学者意见不甚一致。吴建华等（2003）认为权力的异化是“由权力的支配和服从的单向控制、权力所有与使用的分离、职位与职责的分离、公益与私立的对立等导致” [11]；袁维勤（2004）认为，“公共经济权力异化是由于资产阶级思想以及权力所有权与行使权分离所导致” [12]；公共选择理论和寻租理论认为作为理性经济人的权力行使者，行权时会从自身利益最大化出发，从而造成权力异化；董延安（2008）提出“权力异化的原因包括制度根源和人性根源” [13]。苗连琦（2011）认为权力是否异化的路径要分为行权者个体内外部方面，内部是指行权者心理行为方面，外部主要指权力行使者面临的外部环境，包括政治经济环境、制度经济环境和监控环境等等[14]。

上述成因中，可以追溯到两条线索，一条是外部制度，即法律和相关制度，这是基于国家强制力，具有外来强制性和权威性的“显性制度[8]”。另一条是人的内在秉性，而不管是“理性经济人”假设，还是人性根源，抑或行权者心理行为，都认为行权者的内在秉性是决定权力行使是否适当的重要方面，权力异化不过是权力行使者道德衰落外化于其行为在行权方面的表现而已。如前所述，道德机制具备洗涤驯化人的内在秉性的基本功能，能够为权力行使者提供“善”的理念，引导和规范权力行使者。一定程度而言，道德机制的运行是规范权力运行甚至惩防腐败的治“本”手段，其他仅能达到治“标”之功效，“乱世用重典，盛世倡民德”。

五、基于道德维度的审计监控权力作用机制构建

习近平总书记在“纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会”开幕式上的讲话中指出：“中国优秀传统文化的丰富哲学思想、……、道德理念等，……，可以为治国理政提供有益启示，也可以为道德建设提供有益启发。”不仅如此，在政治局第十八次集体学习时习近平又强调说：“我国古代主张……、礼法合治、德主刑辅，为政之要莫先于得人、治国先治吏，为政以德、正己修身，……，等等，这些都能给人们以重要启示。”。这些指导性的纲领无疑给汲取传统道德文化精华开展道德建设指明了方向。唐凯麟等（2011）认为“一个民族在走向现代化的过程中，必须正确对待本民族的传统伦理道德文化” [15]。着眼于权力行使，本文在探讨国家审计如何发挥道德在制约和监控公共经济权力作用方面构建如下机制，藉此从该视角发挥国家审计防御性和建设性的权力监督作用。

（一）国家审计参与强化全体公民的道德教育，尤其是传统道德文化中的精华教育，从而形成对社会主义核心价值观的高度认同。

要做到对全体公民的传统道德精华教育，首先要从娃娃抓起，即世界观人生观形成的萌芽阶段是进行道德教育的第一道关口。为此，可以考虑宣传部、文化部、教育部、审计署联合建立道德建设工作联席会议制度，在幼儿园和各级学校开展传统道德文化精华的普及教育，也可采取社会教育形式。四部委根据其职能，各司其责，由宣传部牵头、文化部和教育部主办、审计署监督。具体思路构建另文阐述。

（二）国家审计协助中纪委（CCDI）重振家族精神。

“中华民族自古以来就重视家庭。‘国家是中华民族特有的概念。‘国和‘家紧密相联，国由家组成，有国才有家；家是国的细胞，家和万事兴。治国从治家开始。‘家规是治家教子、修身处世的重要载体，是中华民族传统文化的重要内容” 。（中央纪委监察部，2015）中央纪委监察部网站推出的的“中国传统中的家规”专题系列，对于涵泳并传承那些充满“善”和智慧的传统家规的精华，涵养新时代的良好家风，增强道德自律，起到了强有力的推动作用。从此类家庭走出的公共经济权力的行使者必然带有汲取了传统家规的精华，在其思想上留下抹不掉的“良”烙印，其后的行权过程中必然会以国家发展、民族进步、社会和谐为己任，出现权力异化的几率极大降低。国家审计可以运用其检查职能对这些传统家规进行筛选式分类，抑或对其做出是否符合社会主义核心价值观要求以及是否有助于培养正确的权力观的判断。

（三）国家审计维护公平正义以涵养道德。

国家审计能够促进社会公平正义。继续深化实施近二十年的经济责任审计遏制权力寻租等权力异化现象；国家审计对垄断等行业的进一步强化监督能缓和收入分配不公的格局；加大民生审计的推行力度确保弱势群体的利益；国家审计过程和结果的持续公开赋予公众知情权、参与权和监督权；等等。公平正义的理念正深入人心，公平正义的制度正形成并完善中，势必以其特有的方式滋润涵养道德。

（四）国家审计拓展审计功能探索开展道德审计。

国外开展企业道德审计已经半个多世纪，以色列和澳大利亚等国开展的有益的探索已经取得了不菲的效果。我国可以尝试在经济责任审计的过程中，开展道德层面上的调查和检查，把国家审计这种“显性制度”与道德这种“隐性制度”有机结合起来，增加对公共经济权力行使者道德方面的监控。

参考文献：

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[15]唐凯麟，高辉.近代道德重建的可贵探索—孙中山论道德的革命与革命者的道德[J].伦理学研究，2011，（5）：1-5.

State Audit on Supervision of Public Economic Power Operation

——A Study Based on the Moral Dimension

MIAO Lianqi1 LIU Chunyan1 HU Yamin1 WANG Shuyun2

（1.School of Business，Jiangsu Normal University，Xuzhou，221116，China； 2.Financial Research Department， Zhengzhou Central Branch of people's Bank of China， Zhengzhou， Henan 450002， China）

Abstract ： National Audit shows the supervisory control to appropriateness of public economic power operation in terms of the nature， function， or a practical perspective. It is undeniable that public economic power variation is the projection made by moral failure to the social political and economic fields if we trace deep and spreading roots of it. However， the moral monitors public economic power by means of its unique action mechanism. This paper presents the foundation of the liaison conference system which consists of the Propaganda Department， the Ministry of Culture， Ministry of Education， the National Audit Office to strengthen moral education of all citizens starting with children ，assisting CCDI mining the essence of traditional family house rules， vigorously safeguarding social fairness and justice to breed moral and carrying out ethics audit as framework mechanisms to make sure that national audit can play a positive role by means of moral in the course of public economic power supervisory control .

Key words： Public economic power variation； National audit； Moral action mechanism ； Power supervisory control