基于全民阅读的公益基金会运行管理机制研究

2017-02-07王彦芳

新世纪图书馆 2016年12期

摘要全民阅读公益基金会承担着筹集社会资金、促进全民阅读活动发展、支持公共文化教育公益事业等作用。论文通过对阅读基金会内部治理的现实意义进行分析，结合2016年5月民政部公布的《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》，阐释全民阅读基金会内部治理结构中理事会、监事会和执行机构三者关系，并针对可能存在的问题，提出健全完善阅读基金会运行管理机制的相关举措。

关键词公益基金会全民阅读运行机制

分类号 G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.12.019

Research on the Operation and Management Mechanism of Public Welfare

Foundation Based on Nationwide Reading

Wang Yanfang

Abstract Reading for All Foundation undertakes the function of raising social capital， promoting the development of nationwide reading activities， and supporting the public cultural education and so on. Through the analysis of the practical significance of the internal governance of the reading foundation and the combination of the“Foundation Management Ordinance（Revised Draft）” announced in May 2016 by the Ministry of Civil Affairs， this paper explains the relationship between the board of directors， the board of supervisors and the executive body in the internal governance structure of the foundation， and puts forward some measures to improve the operation and management mechanism of the reading foundation in view of the possible problems.

Keywords Public welfare foundation. Nationwide reading. Operation mechanism.

社会公益基金会是经政府主管部门批准登记而创立的具备法人资格的社会慈善组织，对促进国家科学、文化、经济和社会发展具有重要的补充作用。2014年10月29日，李克强总理在国务院常务会议中明确提出促进社会公益基金会的发展。同年11月22日，国务院发布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》[1]，对于慈善事业的健康发展提出了一篮子重要政策和措施，旨在鼓励大胆探索慈善事业体制机制、运行方式，充分发挥各类慈善资源。全民阅读作为一项利国利民的公益活动，也必将越来越受到公民和国家的重视，上升为国家战略，投入较大财力并持之以恒地开展。在我国，虽然中央政府和许多地方政府都在大力倡导阅读并举行各种阅读节活动，但由于经费严重不足，力量非常有限，全民阅读工作与国外相比存在较大差距[2]，那么创设和发展全民阅读公益基金会乃是当务之急，同时对于此类社会公益基金会的内部结构治理也刻不容缓。本文基于全民阅读公益基金会的创设、运作管理，拟从理事会、监事、管理层三个层面提出治理和完善全民阅读公益基金会的建议。

1 开展全民阅读公益基金会内部组织结构治理的现实意义

随着全民阅读公益活动的推广，越来越多的富于社会责任感的企业家和个人积极参与到全民阅读的公益事业中，各级社会组织纷纷设立基金会组织或参与阅读公益行动。如南方阅读公益基金会是国内首家由爱心企业和机构发起，致力于推动中国青少年公益阅读活动的开展，专注为留守儿童、外来工子弟，残障儿童等特殊儿童群体及家庭提供阅读内容、阅读服务和解决方案的公益基金会。近年来这些阅读基金会的项目实施效果，表明基金会是公共文化事业值得依靠的强大支持力量，成为我国慈善事业发展的重要载体之一，如今年4月份刚成立的深圳市爱阅公益基金会。然而“郭美美事件”“尚德诈捐门”等负面事件的持续发酵，无不反映出我国在慈善组织治理方面存在着缺陷和问题。因此，从内部治理结构入手，完善公益基金会管理机制、评估监督机制，能够为全民阅读的公益活动提供一个较为程序化、规范化的运行机制，从源头上保护基金会财产和信誉的安全，同时也是提高基金会公信力和诚信度的重要途径。

2016年5月，民政部对原有《基金会管理条例》进行了修订，形成《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称“新修订草案稿”）并全文公布，征求社会各界意见[3]。此举是为贯彻落实新颁布的慈善法，适应基金会发展实际，为社会公众参与公益慈善事业提供法制保障的重要立法举措。对现有和即将建立的全民阅读基金会而言，具有重要的参考价值和政策导向，也是推动慈善事业健康发展的现实需要。那些参与到全民阅读公益活动中来的企事业单位、社会公益团体、志愿组织者等将更加顺应文化公益事业发展规律，优化组合各种资源，提高全民阅读活动的市场效果和社会效益。

2 全民阅读公益基金会的组织结构及存在问题

在我国，慈善组织结构一般分为决策层、执行层和监督层三权分立组织框架，其中理事会作为决策层是非营利法人机构中一切权利、权力、责任、义务的中枢[4]。而作为阅读公益基金会的执行层，其主要任务是执行理事会各类决定，妥善管理基金会募集财产和组织财产、对内部人员进行管理和教育等。除此以外，我国现行对于基金会的运行有设立监事的明文规定，以防利害关系或监督盲点的发生。全民阅读公益基金会的内部治理大体围绕此三个层面开展，其治理目标以统筹资金的资助者、理事会和监事会及其管理者相互关系为重点，以发展阅读基金会组织和募集资金提升全民阅读实际效果为目标。

良好的内部治理结构是实现非营利基金会功能预期的核心制度装置[5]。从目前我国公益基金会的内部结构上看，其运行管理机制主要会存在以下几方面问题。

首先，存在阅读基金会组织结构流于形式的问题。当下，我国的一些非营利基金会，有的没有设置理事会和监事会机构，有的理事会结构不规范，理事长与执行者是同一个人，监事会也没有起到作用。领导者缺乏组织的监督与制约，再加上非营利基金会的外部捐赠者和受赠者的监督作用没能充分发挥，所以受赠者受益少，而领导成为了最大受益者[5]。

其次，存在人事制度缺乏刚性，规定不明确的问题。目前，我国阅读公益基金会刚刚起步，对理事任职和产生资格缺乏刚性规定，现行《基金会管理条例》第20条仅对理事任职资格做了一般规定，对理事首次选举具体程序仅简要说明由条例约定，无法实现公益基金会用人制度的民主和规范。作为全民阅读推广的非营利公益基金会，尤其是一些与政府有关联或由政府创立的基金会，行政色彩浓厚，机构官僚化严重。这些非营利基金会的高级管理人员以及理事，大多数不是按照法律规定的章程选举出来的，而是由政府以及上级主管部门直接任命，常常导致基金会筹款能力和执行力难以提高，无法指导和规范基金会运作[5]。

最后，存在基金会资产管理有不可控风险。由于目前我国针对基金会管理层的相关法律法规尚未出台，使得管理层在执行理事会决策及事务管理中无法可依，存在程序不规范等问题；更由于监事监督决策和执行机关没有具体措施的约束规定，如未明确资金捐赠者等利害关系人能否作为监事，缺乏监事可检查基金会的财务情况和具体会计报表等运行和管理的可操作的具体方式以及程序等[6]，难以保证资产在使用过程中不存在违规、贪污等现象。

3 健全完善全民阅读公益基金会运行管理机制的举措

要使全民阅读公益基金会健康发展，完善其管理是不可缺少的环节。对于基金会内部结构治理、资金运作安排、阅读项目实施等方面都应由基金会内不同的机构协同合作与制定，确保阅读基金会的良好运营，使流入基金会的各项资金与捐助能够在全民阅读公益活动中得到最充分的运用，发挥其最大价值与作用。根据民政部的《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》中有关内部治理规范和要求，笔者拟对现行基金会管理条例中有关条款提出以下针对性改进措施。

3.1 改进理事选任机制，完善理事会决策程序

首先，理事人选应符合《基金会管理条例》中关于任职资格的相关规定，并对可能存在的利益冲突进行约束和限制。同时应参照国外基金会管理的一般约定，在章程中明确标注和规范首任理事名单，如未予明确，则应由基金会创始人选举产生。在理事会成员中，还应选拔具备一定专业技能的人员担任，正如有学者认为“理事会成员还是慈善法人的专业顾问”[7]“每个理事都必须具备某种专业技能”[8]，以保证阅读基金会各类阅读项目的完成。如我国于1986年9月成立的韬奋基金会其最高决策机构是理事会，是由行业内外有志于公益活动的单位派出理事人选，经理事会议选举产生。

其次，理事会作为基金会的最高决策机构，在立法上应建立权力清单，明确可操作原则，限定决策范围，规范理事会决策程序等权力行为，并就理事会会议制度作出详细规定。由于阅读公益基金会在资金拨付和活动推广中往往涉及大额资金支出，为确保决策民主和透明，应对参会的成员资格、人数、重大决议事项程序及规则等内容予以明确，以保证基金使用规范性[9]。

3.2 明确管理者具体职能，强化管理者义务

强化基金会管理者的治理效果，首先，须遵循法律相关规定，在基金会章程及工作条例中明确规定管理者行使权利的职能范围。如基金会秘书长、财务经理和其他归口部门负责人都应明确其详细职责[10]。同时，为保证不同阅读项目的顺利开展，可探索建立相应的专业专门委员会分别管理基金会的具体项目实施事宜，执行理事会的决策。其次，强化应承担的信义义务，落实和执行理事会制定的方针政策和方案，实现基金会各项捐助目标以及核心任务，并将募集资金合理管理和分配，将募集资金和公众捐款有效支持捐赠人期望的捐赠领域。“郭美美事件”的曝光，促使中国红十字总会将商业系统红十字会撤销，商业系统红十字会的撤销看似一劳永逸解决了问题，事实上也将公益基金会和商业机构正当经济来往渠道分割，对公益事业的发展是有缺憾的。如果对基金会管理者通过明确权力义务，加强权力监督，实现权力运营的公开透明，让公众及时了解资金使用情况，才能真正解决基金管理者在资金运营中可能出现的各种黑洞和制度缺陷。

3.3 实行多元化监管机制，保证监督制度客观公正

基金会中的监事机构是保证全民阅读基金会科学、透明、公正的重要机构，它促使基金会的监督制度能够客观、合理、公正，能有效地监管各阅读推广项目的开展情况。而各个参与阅读项目的公共图书馆在项目实施的过程中也会由于这一监督制度的存在而不得不认真对待项目，如存在不当的行为将会影响该公共图书馆以后阅读项目的申请和参与，这将无形中给公共图书馆施加压力，迫使他们在实施项目的过程中改革落后的管理体制，以便有效合理地完成项目[11]。当然监事机构除了对申请到阅读项目的公共图书馆进行监督外，还要对全民阅读基金会自身进行监督，以保证自身的客观公正。

在实行监督制度运行中，可实行多元化的监管机制。首先，可建立利益相关者参与基金会内部治理机制[11]。一般包括基金会法人的募捐人、基金会的捐助对象或者受益对象等，保证在理事有违法条例行为时，利益相关方有权对罢免其职务提出意见。其次，吸收其他社会团体人士以监事身份参与内部治理[12]。由于阅读公益基金会具有广泛的公共性特征，这种特征要求基金会能够吸纳利益相关者之外的社会人士投身基金会内部治理之中。一种方式是加入传统的组织机构，如美国的社区基金会理事会一般由该基金会所在社区选举产生；另一种方式则是增加新监督部门，此部门可由具有专业知识的社会贤达、道德高尚的受益人组成，从而对理事会和高级管理人员的决策进行监督。如日本评议委员会按照相关规定在会员大会、理事会、监事之外另成立部门。第三，设立独立监事机制。随着基金会事业的快速发展，“新修订草案稿”大幅提高了监事和监事会的法律地位，有的国家立法甚至将监事会设于理事会之上层，理事会接受监事会的全方位领导，向监事会负责，如《爱沙尼亚财团法》中便是如此规定。全民阅读公益基金会设立独立监事机制，是对理事会过于集中的权力监督和约束，可对理事会权力进行有效制衡，减少理事会发生违反法律规定损害基金会权益的概率。

3.4 建立规范的信息披露制度，探索建立第三方评估机制

基金会的自律和自我约束是基金会事业健康有序发展的第一道防线，其中建立规范的信息披露制度是进行有效治理，加强自身约束，提高全面阅读基金会社会公信力的有力措施。在此次的“征求意见稿”中对有关信息公开的内容进行了整合，专门设立了“信息公开”的规定[3]。建立全面的基金会信息公开制度，不仅能够主动及时发现问题，而且监督成本更低。对此，全民阅读公益基金会应在实践中根据及时、高效、透明的原则，严格执行基金会的信息公开义务，进行年度公开、随时公开和定期公开的基金报告制度。上海市慈善基金会在这方面成果突出，每年在《解放日报》等媒体向社会公布年度工作报告及审计报告，开通网上公开渠道，公众可直接登录上海慈善网平台查询业务、阅览信息、监督投诉、提交捐款或申请项目[13]。除此，还需不断探索建立第三方评估机制，其不仅能够保证基金会运行的公正客观度，而且也为社会公众参与基金会治理打开窗口，从而形成有利于基金会良性健康发展的环境。在发达国家中美国较为典型，拥有如美国慈善信息局、美国基金会联合会等众多第三方评估机构，负责提供信息和咨询、制定标准并审议等。只有这样，才能够建立一套行之有效的基金会监管制度，确保基金会各项公益阅读活动规范运作。

4 结语

随着国内经济以及慈善事业的发展，以公募或私人、企业名义建立的基金会越来越多，并且其资产规模也在不断扩大，我们应该把握好这些良好机会，加快建立健全全民阅读基金会[14]，才能为我国全民阅读推广提供更多的保障。全民阅读基金会作为一种有效的筹资手段值得鼓励和提倡，其建设任重而道远，需要社会各界人士的大力支持，并应通过各种方式建立符合本地实际的阅读基金会。同时，各级政府部门也应当从税收政策等方面给予支持，精心呵护全民阅读基金会的发展[14]。聚沙成塔，集腋成裘。只要汇聚各方力量，形成良好的全民阅读公益基金会内部治理关系，才能健全、完善一个健康完整的全民阅读公益基金循环体系，这样将会更有利于发挥阅读基金会的作用，在一定程度大大提升我国全民的文化水准，有利于全民素质的提高，增加国家的软实力和综合国力。

参考文献：

[ 1 ] 关于促进慈善事业健康发展的指导意见.国务院公报[EB/OL].（2014-11-22）[2016-05-14].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2799012.htm.

[ 2 ] 人大代表朱永新呼吁：设立国家阅读基金推进全民阅读工程[J].中国职工教育，2012（4）：7-8.

[ 3 ] 基金会管理条例（修订草案征求意见稿）[EB/OL].

（2016-05-26）[2016-07-05].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201605/20160500000665.shtml.

[ 4 ] 葛道顺.中国基金会发展解析[M].北京：社会科学文献出版社，2009：59-71.

[ 5 ] 张志宇，沙飞莲，刘俊杰.我国非营利基金会治理结构问题探讨[J].中国集体经济，2016（1）：99-100.

[ 6 ] 基金会管理条例[EB/OL].（2004-06-01）[2016-05-14].

http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/200711/20071

100003953.shtml.

[ 7 ] 基金会中心网[EB/OL].（2015-06-30）[2016-06-14].http：//data.foundationcenter.org.cn/content_371.html.

[ 8 ] 资中筠.散财之道：美国现代公益基金会述评[M].上海：上海人民出版社，2003：104-107.