强制医疗执行监督的调查与思考

李育兵　崔军

内容摘要：调查发现，在强制医疗执行检察监督中，存在信息衔接不畅、监督机制不完善等问题。建议通过完善强制医疗执行案件衔接机制、明确强制医疗执行主体、健全医疗费用保障机制等途径予以完善。

关键词：被强制医疗人 强制医疗执行 检察监督

《刑事诉讼法》设置了依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，明确规定：由公安机关写出强制医疗意见移送检察院，由检察院提出强制医疗的申请，对精神病人强制医疗的，由人民法院决定。同时也明确了检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。笔者通过对2013年—2014年贵州省59件强制医疗执行案件的调查研究，提出解决强制医疗执行监督难的对策，以期推动建立强制医疗执行法律监督机制。

一、强制医疗执行监督现状

2013年—2014年，贵州各级法院决定强制医疗59件59人，其类型为：故意杀人32件，故意伤害20件，放火5件，强奸1件，过失致人死亡1件。采取临时保护性约束措施59件，执行场所主要是看守所、拘留所、康复中心、精神病医院。强制医疗场所主要是民政部门所属的精神病医院、公安机关所属的康复中心、民营精神病医院等。法院决定强制医疗后，在交付执行环节，主要由公安机关送交执行，或者被强制医疗人的亲属配合公安机关送交，有时也仅由被强制医疗人的亲属单独送交医疗场所。检察机关主要通过巡回检察的方式对强制医疗执行进行检察监督。目前，被强制医疗的59人，未经法院决定解除强制医疗而由被强制医疗人亲属直接接回的2人。

二、强制医疗执行监督困境

检察机关对强制医疗决定和执行的监督过程实际上是权力制约的过程。但这一权力制约的过程囿于法律规定的粗疏、司法解释的部门化等原因，使检察机关对强制医疗执行的监督存在诸多困境。

（一）强制医疗执行案件信息衔接不畅通

对强制医疗执行进行监督，首要前提就是获知案件信息，不能获知案件信息，检察机关的监督就是无源之水，监督也就无从谈起。检察机关对强制医疗执行的监督分为两部分：其一，最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）第543条规定了检察机关公诉部门在审查公安机关对涉案精神病人提出强制医疗意见时，应当对公安机关采取的临时保护性约束措施是否适当进行审查。第547条规定了监所检察部门对于公安机关对涉案精神病人采取临时保护性措施的执行进行监督。但《刑诉规则》及《公安机关办理刑事案件程序规定》并没有就两者法律监督的协调作出明确规定。这就导致在司法实践中，公安机关对涉案精神病人采取临时保护性措施时，往往不告知监所检察部门，公诉部门在审查强制医疗意见时也怠于抄送监所检察部门，对临时保护性约束措施的执行的监督就出现盲区。其二，《刑诉规则》第540规定检察机关公诉部门对强制医疗的决定实施监督，第661条规定监所检察部门对强制医疗执行活动进行监督。在强制医疗决定阶段和执行阶段之间，有一个衔接过渡的执行交付过程。但最高人民法院《关于适用中华人民共和国刑事诉讼法的解释》和《刑诉规则》并没有规定法院在作出强制医疗决定将强制医疗决定书、执行通知书送达公安机关时，抄送检察机关监所监察部门，也没有规定检察机关公诉部门在收到法院的决定书后将决定书复印件移送监所检察部门，强制医疗执行监督从源头上就缺乏获知案件的畅通渠道。其三，不同检察机关监所检察部门之间的衔接也不畅。司法实践中对公安机关的执行交付的监督和对强制医疗机构的执行活动的监督，往往由不同检察机关的监所检察部门履行，但相互之间缺乏衔接。

（二）强制医疗执行主体不确定

强制医疗机构是对被决定强制医疗人进行医疗诊治的专门机构，也就是强制医疗执行的主体。但《刑诉规则》及司法解释并未规定哪些医疗机构是强制医疗的执行主体。实践中，一般将被强制医疗人交由民政部门的精神病医院执行，有的将被强制医疗交人交由公安机关所属的康复中心执行，有的则交由民营精神病医院执行。首先，由于民营性质的精神病专科门诊、福利院不是法定的强制医疗机构致使检察机关不能对其进行监督。其次，因为上述医疗机构并非法定的强制医疗机构，强制医疗机构对被强制医疗人提出解除强制医疗没有法定依据和法定职责，致使解除环节陷入“梗阻”困境，解除环节落入“虚置”困境。

（三）临时保护性约束措施标准不明确

在法院对涉案的精神病人未作出强制医疗决定前，由公安机关对其采取临时保护性约束措施，而《公安机关办理刑事案件程序规定》并未对“临时保护性约束措施”的标准作出明确规定。实践中，各地公安机关对临时保护性约束措施的标准把握不一致。精神病人涉案后，有的将精神病人关押于拘留所或看守所；有的将其送于公安机关所属康复中心；有的将其送至民政部门所属的精神病医院或民营性质的精神病医院；甚至有的直接让精神病人亲属领回家进行看护。这就导致检察机关对临时保护性约束措施的执行的监督出现虚置、落空。

（四）强制医疗执行监督制度不完善

对强制医疗的执行进行监督，主要是对强制医疗的交付执行活动，医疗机构的执行活动和违法行为，强制医疗的解除等方面进行监督。《刑诉规则》对强制医疗执行的监督仅作了原则性规定。当前，我国还没有专门的强制医疗执行检察监督的规范性文件，强制医疗执行监督的对象、内容、方式方法、工作机制等都缺乏明确规定。监督制度的不完善，导致司法实践中检察监督工作不规范，监督实效不明显，从而影响强制医疗程序价值目标的实现。在司法实践中存在诸多问题。如，监督主体不够明确。被强制医疗人跨区、市执行强制医疗，对强制医疗机构的执行监督是由“强制医疗机构所在地的检察院负责还是由作出决定的法院的同级检察院负责”，相关法律司法解释未明确规定。对治疗效果和解除强制医疗的监督更是检察监督的“硬骨头”。这关乎被强制医疗人的身心健康和人身自由，是执行监督的核心内容，但“实施必要的治疗”和“不需要继续强制医疗”尚未确立具体的评判标准和科学的评估程序。

（五）强制医疗解除条件不明确

《刑事诉讼法》规定，强制医疗机构应当定期对被强制医疗的人进行诊断评估。对于已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗的应当及时提出解除意见，报决定强制医疗的法院批准解除。被强制医疗的人及其近亲属有权申请解除强制医疗。然而相关司法解释并未对“定期诊断评估”制度，“不具有人身危险性，不需要继续强制医疗”解除条件作出明确规定，缺乏具体的操作规则，导致实施困难，强制医疗执行机构不清楚如何科学的把握解除条件，法院对于被强制医疗人的解除依据也主要依赖于强制医疗机构的诊断报告和精神病鉴定。但临床学精神病所谓的治愈通常还包括通过药物、监管看护可予以控制的情形，而并非强制医疗程序中的“不具有人身危险性，不需要继续强制医疗”。由此，给司法实践带来一系列现实困难。一是强制医疗执行机构基于不能准确判断被强制医疗人“不具有人身危险性，不需要继续强制医疗”或基于其不是法定的强制医疗执行机构，没有法定职责，从而不提出解除意见；二是精神病人因没有被科学的“定期诊断评估”，不具备完全行为能力，导致其不能提出解除申请；三是被强制医疗人近亲属乐于强制医疗机构长期监管精神病人，不愿意申请解除，从而导致解除程序不能启动，精神病人实质上被无限期关押。四是被强制医疗人近亲属因无力支付高昂的医疗费用，未经“定期诊断评估”是否“不具有人身危险性，不需要继续强制医疗”，而直接将被强制医疗人接回，完全虚置强制医疗解除程序，给社会公共安全埋下不可预知的隐患。

（六）强制医疗费用缺乏保障

精神病人的强制医疗费用包括临时保护性约束措施阶段和执行阶段的费用。目前我国法律和相关司法解释对这些费用具体由哪些部门承担，也没有明确规定。在实践来中，有的公安机关支付临时保护性约束措施和强制医疗的部分费用，但公安机关没有单列强制医疗经费，只能挤占办案经费。有的公安机关委托民营精神病医院执行临时保护性约束措施或强制医疗，但是民营精神病医院无力承担巨额医疗费用，从而拒绝收治被精神病人或被强制医疗人。有的民政部门所属的精神病医院执行强制医疗的，医疗费用通常先由医院垫付。有的则要求被强制医疗人亲属支付部分刑事强制医疗费用。强制医疗费用缺乏保障，也是检察监督的现实困境。

三、强制医疗执行监督对策

对依法不负刑事责任的精神病人执行强制医疗，尽管可以促进精神病人的健康恢复，但更多的是对精神病人的人身自由等权利予以限制。因此，检察机关对强制医疗的法律监督，对保障涉案精神病人的合法权益起到至关重要的保障作用。针对上述现实困难，可从以下几个方面对强制医疗执行的监督机制加以完善：

（一）建立强制医疗执行案件信息衔接机制

及时掌握强制医疗执行案件信息，是检察机关进行法律监督的源头，因此在强制医疗执行的监督上首先要建立和完善案件信息沟通机制。其一，应当在公安机关和检察机关之间建立案件信息衔接机制。公安机关在向检察机关对涉案精神病人提出强制医疗意见时，同时向检察机关的监所检察部门通报实施暴力行为的精神病人的相关情况以及采取的临时保护性约束措施。其二，在检察机关内部公诉、监所检察部门之间建立案件信息衔接机制。法院作出强制医疗决定之后，公诉部门应当在收到决定后三日内告知监所检察部门。其三，在提出强制医疗申请的检察机关监所检察部门与强制医疗执行机构所在地监所检察部门之间建立案件通报机制。

（二）确定强制医疗机构

强制医疗机构在强制医疗程序中具有核心地位的作用，其连接被强制医疗人交付执行、收治监管、康复解除环节，关系到强制医疗法律制度价值的实现。从其所处诉讼程序中的位置及履行的法律职责来看，强制医疗机构无疑具有较强的司法属性。因此，相关司法解释尽快明确强制医疗主体。笔者建议：其一，为解决当前医疗主体性质各异、被强制医疗人未能得到及时有效的医治和社会安全隐患多发的混乱局面，由省级人民政府指定民政部门、公安机关所属的精神病医院或康复中心为强制医疗机构，每个市州可明确1个医疗机构集中收治被强制医疗人。其二，着眼长远，宜规划建立兼具治疗和看管双重职能类似羁押场所的强制医疗所，由其集中收治被强制医疗人，统一行使强制医疗执行权，也便于检察机关的检察监督。

（三）科学界定临时保护性约束措施的标准

规范临时保护性措施的适用，对临时保护性措施适用的有关场所、方式、内容和执行责任、费用保障等问题作出明确规定。首先，明确措施适用的场所。什么情况下在看守所或拘留所适用，必要时可以将涉案精神病人送往精神病医院、康复中心等场所进行诊断治疗，并应当对“必要时”作出明确解释。其次，明确适用措施的内容。通常分为一般性强制措施和留置鉴定措施。前者与刑事诉讼法所规定的强制措施相同，如逮捕、拘留等；后者则是将实施暴力行为的精神病人送入精神病医院或适当处所，对其精神状态、身体情况进行观察治疗。再次，明确执行责任。在适用临时保护约束性措施时，应当明确区分公安机关和精神病医院的执行责任，精神病医院承担具体执行责任，公安机关承担监管责任。

（四）完善强制医疗执行检察监督机制

检察机关对于强制医疗执行进行监督，主要是对强制医疗的执行交付、收治医疗活动、康复解除环节方面及强制医疗机构违法行为进行监督。此外，还要受理被强制医疗人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉，并及时审查处理。检察机关对强制医疗执行的法律监督，对保障被强制医疗人的合法权益起着至关重要的作用。但是，强制医疗执行监督机制的完善和落实是一项系统工程，需要强化顶层设计，完善相关监督机制，强化强制医疗执行监督，增强监督实效。基于此，笔者建议：一是明确检察方式，建立巡回检察制度。检察人员不定期对强制医疗机构的医疗、监管、诊断评估等活动进行现场检察，发现违法或者侵犯被强制医疗人的合法权益的情形，及时予以纠正。二是建立动态同步监督机制。检察机关与公安机关、法院、强制医疗执行机构可建立网络信息平台，实现信息共享和即时沟通，推动强制医疗执行的动态化监督。三是建立纠正违法和检察建议制度。根据强制医疗活动中的不同违法情况，提出口头纠正意见或制发书面纠正违法通知书，以及检察建议书。四是畅通权利救济机制。建立检察官谈话和约见检察官制度，检察人员不定期选择被强制医疗人进行个别谈话，及时与要求约见的被强制医疗人及其亲属、法定代理人谈话，听取情况反映，提供法律咨询。在强制医疗机构的适当位置建立检察官信箱，接收被强制医疗人及其法定代理人、近亲属和其他人的控告、举报和申诉材料。

（五）建立科学的评估机制

强制医疗的解除环节是执行程序的出口，直接关系到被强制医疗人的人身自由等权利。启动解除强制医疗的前置程序是经过强制医疗机构的诊断评估，解除的关键是被强制医疗人“已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗”。因此，在强制解除环节建立应建立以下制度：一是专门评估。建立专门的强制医疗评估鉴定专家委员会。该委员会应由具有鉴定资质的司法鉴定人、强制医疗机构的精神病学专家、其他社会医疗机构或卫生行政系统的精神病学专家等组成，对被强制医人“已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗”作出专门评估和科学鉴定，体现评估鉴定程序公正和诊断评估意见的准确性，畅通强制医疗解除出口。二是定期评估。强制医疗机构应当每半年对被强制医疗人是否具有人身危险性进行评估鉴定，经鉴定，人身危险性消失的，应当及时提出解除意见，法院应当及时审理，作出解除决定；认为被强制医疗人仍有人身危险性的，继续强制医疗。三是重新评估。如果被强制医疗人及其亲属不服强制医疗机构的评估鉴定意见有异议，可以申请重新评估鉴定。强制医疗机构接到申请后，应当另行组织评估鉴定。

（六）建立强制医疗费用保障机制

对精神病人进行强制医疗是国家的一种强制行为，具有国家司法功能，其费用理应由国家来承担。基于此，建议我国法律或司法解释明确规定，强制医疗费用由国家负担。但强制医疗费用保障应当区分情况，解决两方面的费用保障：一是强制医疗期间的医疗费用，这部分费用应当由政府全额保障，各级政府应当单独编制强制医疗经费预算，实行统一拨付、分级管理，确保强制医疗经费足额及时拨付到位。二是被解除强制医疗人的后续治疗费用保障问题。建议通过医疗保险社会化的方式解决，即将被强制医疗人的医疗纳入城镇医疗保险和新农合医疗保险，对没有参加城镇医疗保险或新农合医疗保险的，则由民政部门对此部分费用视情给予补助，以保障被强制医疗人的后续救治措施得到及时有效实施，使被刑事强制医疗人能够早日康复回归社会。

总之，依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序在司法实务中遇到许多现实困难，只有完善相关的配套机制和法律监督制度，才能保证强制医疗程序在司法实践中得以有效实施，及时保障精神病人的合法权益，维护社会和谐安定。