推动全面从严治党常态化制度化长效化

桑学成

习近平总书记反复强调，要推动全面从严治党常态化制度化长效化。这“三化”的逻辑关系，就是要在“常”、“长”两字上下功夫：一个是经常的常，一个是长期的长。基本的路径，就是从制度建设入手，建立常态化、长效化的机制与制度。

党的十八大以来，我们党先后开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育，2016年又开展了“两学一做”学习教育。教育不能搞运动，过去搞运动的教训是时紧时松，运动一来紧运动一走松。要把集中教育与经常性教育相结合，就要把教育中好的做法、好的经验固化下来、坚持下去。怎么固化和坚持呢？那就要靠制度。如果把全面从严治党完全寄托于人的道德觉悟，是靠不住的。小平同志讲过，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，只有制度才能够管长远，治根本。这样，“三化”当中，制度化便成为常态化和长效化的关键环节和根本保障。只有制度化，才能常态化、长效化。

思想建党和制度治党不可偏废，

必须同向同时发力

我们都知道，着重从思想上建党是毛泽东同志的创造。这一创造，成功地解决了如何把一个农民和小资产阶级占多数的党建设成为无产阶级先锋队的问题。我们党一成立就把自己定位为无产阶级的先锋队。但无产阶级在哪里？在城市。我们在哪里？在农村（大革命失败后在农村一呆就是22年）。农村只有农民，没有产业工人，怎么建成无产阶级先锋队？毛泽东同志的创造就是没有拘泥于党员的家庭出身和社会职业，瓦窑堡会议提出一切愿意为着共产党主张而奋斗的人，不问他们的家庭出身如何都可以加入共产党。一个美国学者说，毛泽东的高明之处，在于把一个物质的无产阶级变成了精神的无产阶级，即用无产阶级思想克服非无产阶级思想。这是思想建党。

制度治党为的是解决行为规范、约束监督问题，以科学化、程序化、规范化手段来规范党员干部的行为。邓小平同志说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”经过改革开放38年特别是十八大以来四年的建设，我们党建立起了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内制度法规体系。

思想建党解决的是自律问题，制度治党解决的是他律问题。但实践证明，无论是思想还是制度都不是万能的。为什么我们一直强调思想教育还会有那么多人出问题？这说明一个道理：不靠思想教育不行，但光靠思想教育也不行。同样的道理，不靠制度不行，光靠制度也不行。因为制度是人制定的，制度也是要靠人来执行的。思想建党与制度治党，两者一柔一刚，一个侧重内省、一个侧重外约，一个标明“高线”、一个划出“底线”，只有同向同时发力，才能形成合力，才能把全面从严治党要求落到实处。

要想真正同向同时发力，必须坚持“三个一致”、“四个一同”。“三个一致”就是要使思想建党和制度治党实现目标、任务和要求上的一致。目标一致就是要有统一的正确方向，有利于保持和发展党的先进性和纯洁性，有利于加强党的领导和巩固党的执政地位；任务一致就是两者都要紧紧围绕党的中心任务来进行；要求一致就是都要坚持从严从实的标准，确保思想教育不走过场，制度规定不流于形式。“四个一同”就是要将思想建党和制度治党一同谋划、一同部署、一同推进、一同落实。不能各唱各的调，更不能搞“两张皮”。

制度治党必须坚持问题导向、补齐制度短板

前些年，我们在制度治党方面存在的主要问题是三个方面（也可以说是三个方面的短板）：一是制度缺失。面对新形势新情况新问题，还来不及建章立制，在某些领域和某些方面实践走在制度前面，制度建设滞后，出现了制度缺位现象。十八大以来，陆续出台了一系列新制度，补齐了一部分制度短板，但是还留有一些空白，需要抓紧补齐。二是党内制度体系不健全、结构不合理、可操作性不强。比如在制度体系中，实体性的制度多，而程序性的制度少；有的制度同既有方针政策不一致，存在上位法与下位法不一致的情况（制度同制度打架）；有的制度规定过于原则、笼统，出现“牛栏关猫”现象；还有一些党内制度十年、甚至几十年不变化不更新不换代。结果造成新制度没有，老制度无法执行。一方面出现很多“先上车后买票”、“先生孩子后领证”的现象；另一方面则造成很多人想干事又不敢干或不知道如何干的懒政现象；同时还造成了一些党内法规制度公信力、约束力弱化，甚至沦为摆设。三是执行不力，落实不够。有的部门、单位不能讲不重视制度建设：纸上印、墙上贴、会上讲，有的还专门装订成册，厚厚一大本，洋洋数万言，但执行不力，没有让制度成为带“电”的高压线。一些单位在制度落实上缺乏刚性措施，出现了“处处高压线，常常不带电”的怪现象。

所以，制度建设方面存在的短板，既有制度短缺的问题，也有制度不健全问题，还有制度执行不力问题。

针对这些情况，十八大以来，中央高度重视加强制度建设的顶层设计。首先，对新中国成立以来23000多份党内法规和规范性文件进行了系统清理，并根据具体情况分别采取废止、宣布失效、继续有效等处理。这是党的历史上第一次对党内法规制度进行集中清理。其次，根据精准管用的原则建章立制、完善制度。第三就是强调制度执行。习近平总书记指出，一分部署，九分落实。抓执行力。这三个方面，实际是坚持问题导向、补齐制度短板。

制度治党重在构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系

党的十八大以来，围绕依规治党、制度治党，中央相继出台和修订的党内法规已达50部之多，其中包括两个《准则》、七个《条例》。两个《准则》即《廉洁自律准则》和六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。七个《条例》即《纪律处分条例》、《问责条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《巡视工作条例》、《地方委员会工作条例》和六中全会新修订的〈党内监督条例〉。这样，十八大以来四年间，我们党逐步形成了全面从严治党的制度体系或叫制度群，而六中全会更是成为构建全面从严治党制度体系的重要里程碑，为全面从严治党提供了两个重要的制度利器。

十八届六中全会之所以成为制度治党的重要里程碑，可以从这准则、条例在党内法规制度体系中的地位和作用可以看出。党内法规制度的层级按照效力等级分为七种，就是党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。十八届六中全会通过的准则和条例，其效力等级仅次于党章。党章是党的根本大法。过去历次中央全会的会议成果几乎都是围绕会议主题做出一个“决议”或“决定”，而这次六中全会制定了两个制度性文件：新制定的《准则》和新修订的《条例》。这彰显了我们党制度治党的决心。充分说明我们坚持用制度管权管事管人，把权力关进制度的笼子。特别是通过构建全面从严治党的制度体系，来推进全面从严治党常态化制度化长效化。

习近平总书记最近强调，要坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。突出工作重点，坚持目标导向和问题导向相统一，抓紧建立和完善主干性、支撑性党内法规制度，健全相关配套法规制度，统筹推进立改废释工作，加快形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。要以改革创新精神推进党内法规制度建设，在解决突出问题、补齐法规制度短板上下功夫，提高党内法规制度质量。这是习近平总书记关于制度治党的最新论述，要求我们以改革创新精神推进党内法规制度建设，进一步明确制度建设的重点，找准制度建设的着力点，加快构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，通过制度的执行和创新形成全面从严治党的新常态。

（本文系作者在第四届江苏党的建设高层论坛暨“党的建设理论与实践创新研究院”启动仪式上所作发言摘要）

（作者系中共江苏省委党校常务副校长，“党的建设理论与实践创新研究院”首席专家）

责任编辑：张功杭