完善广西科技计划项目第三方管理对策研究

黄柳林

[摘要]在科技计划项目第三方管理制度中，第三方指的是有别于第一方（政府）和第二方（项目承担方）且具有专业资质的科技服务机构。本文从第三方管理科技计划项目的视角，开展广西科技计划项目专业管理机构调研，了解各机构管理科技项目的基本情况，分析目前广西科技计划项目管理中存在的问题，借鉴国内外第三方管理的经验和做法，探索依托专业机构建立科技计划项目的长效机制。

[关键词]科技计划项目;第三方管理;专业机构管理

[中图分类号]G311

[文献标识码]A

[文章编号]1671-0037（2017）11-55-8

2014年12月，国务院印发了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发[2014]64号），提出政府部门不冉直接管理具体的科技项日，而是通过委托专业机构来负责具体项日的管理，即委托专业机构受理项目的申请、项目的立项评审、项目过程管理以及验收等。这是我国科技计划管理体制改革、政府职能转变的一大举措。随后，我国全面启动各项国家科技计划项日管理体制机制改革，将国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划等五类科技计划（专项、基金等）重新整合全部纳入统一的国家科技管理平台管理。改革方案的陆续出台，国家科技报告制度、国家科技管理信息系统的进一步完善，代表着我国科技管理体制机制改革新布局的形成。

当前，我国社会经济发展进入以“中高速、中高端、新引擎”为特征的新常态阶段，要求政府转变职能，对科技计划项日管理的改革发展提出了新的要求。为有效提升科研经费的使用率，发挥科技成果在经济社会发展和产业转型升级中的作用，亟须引入专业的第三方管理机构进行科技项日管理。本文从分析广西“十二五”科技计划项日的实施情况出发，将创新驱动发展下的国家科技政策与广西科技项日管理现状相结合，从投入产出的角度出发，深入剖析广西科技项日管理现状，挖掘存在的问题，为促进科技主管部门职能的转变、加强广西科技计划项日管理提供决策建议。

l 广西科技计划项目管理状况

1.1 科技项日管理流程

科技计划项日管理是指管理科技计划项目的组织、计划、控制、执行及统计等科技管理工作。科技计划项目管理的成功实施，能有效地发挥科技计划宏观、中观、微观的调控及引导作用，能实现科技进步对经济社会发展的积极作用和科技发展的重要战略目标，对经济社会和科技发展具有重要意义。科技管理部门通过制定各种科技项日政策，发布项目申报指南，引导企业进行申报，经专家评审、有关部门审核后，双方签订合同，政府拨付资金，资助科技研发的开展。

多年来，我国科技行政管理部门既是科技项日经费的资助主体，又是科技项目的管理主体，其中所涉及的利益输送、经费损耗等问题备受关注，新的社会经济形态下，这些利益链格局中存在的问题将直接影响我国创新驱动发展策略的实现。政府职能的转变与科技计划项目管理的改革发展已成为实现经济增速调整、优化产业结构、创新驱动发展中的重要一环。

1.2 广西科技计划项目管理制度建设情况

多年来，广西科技计划项目管理制度具有自己的特色，按照国家科技计划管理相关规定，广西科技计划项目管理严格遵循有章可循、有法必依、权责明确、管理透明、简洁有效的原则，在国家、自治区宏观政策调控及指导下，由政府行政部门组织与实施。“十二五”规划期间，广西出

台了一系列政策性文件来规范科技计划项目管理（见表1）。

1.3 广西科技资源投入情况

1.3.1 财政性科技投入情况。“十二五”期间，广西财政科技投入逐年上升。2011-2015年，广西财政科技投入分别为28.25亿元、42.81亿元、54.36亿元、59.93亿元、49.63亿元（见表2）。五年累计投入达到234.98亿元，财政投入占GDP比重呈上升态势，2013-2014年均达到最高值0.38%，2015年略有下降。但就总体投入而言，广西年均增长率为115.13%，远远高于同期经常性财政性支出增幅，有效保证了广西科技创新能力的建设。

1.3.2 广西科研力量投入分析。“十二五”期间，广西高度重视人才培养和人才引进，为科研计划项目管理人才投入做了充足的准备工作。2011-2015年，全区在研究与试验发展经费支出共达502.67亿元（见表3），研发经费投入强度呈逐年上涨趋势。2014年更是投入了111.87亿元作为研究与试验发展项日的经费支出。2011-2014年按实际工作时间计算的R&D人员全时当量呈逐年上涨趋势，2015年按实际工作时间计算的R&D人员全时当量38 534人年。

1.3.3 科技计划项日数量及资金投入情况。2011-2015年期间，广西全区共安排科技项日（课题）8 114项，支持经费达到22.49亿元。由图2可以看出，广西安排的科技计划项日数量在2012年出现了大幅度降低，但科技经费支出相比2011年多出0.47亿元，单个项目的经费支持力度在2012年达到最大。此外，2013-2015年区内安排的科技项目（课题）数量相比2011年、2012年都有一定程度地增加，年科技项日数与经费都相差不大，浮动小。

1.4 科技成果情况

“十二五”期间，广西科技水平得到大幅提高，区内重点工业重大产品创新不断涌现，科技计划项目管理制度不断完善，区域自主创新能力持续增强，广西科技计划项目实施取得了显著成果。据统计，自治区内共有771项科技计划项目获得广西科技进步奖，其中科学技术特别贡献奖6项，一等奖36項，二等奖266项，三等奖463项;技术成交合同7675项，合同金额达1400342.59万元。

专利产出是自主创新能力提高和科技进步的具体体现，衡量专利产出的指标主要是科技成果的登记数量。2011-2015年申请专利、获得专利授权数量持续上升，共申请专利120933项;获得专利授权41422项，其中发明专利授权8781项;自治区级科技成果登记共计3874项。

总体上看，广西科技成果登记数呈稳定增长的趋势，以2011年为基点，通过计算得出：2011-2012年广西科技成果登记增长率为0.15%;2012-2013年科技成果登记增长率为0.23%;2013-2014年科技成果登记增长率为-0.07%;2014-2015年科技成果登记增长率为1.10%。由此可见，2011-2013年广西科技成果登记数呈逐步上升的趋势，在2014年小有回落，而到2015年达到最高。

2 广西科技計划项目管理存在的主要问题

经过分析“十二五”广西科技计划项日实施情况发现，广西科技计划项目虽然在经费投入、项日数量及项目实施成效等方面取得长足的进步，但是还存在不少问题。

2.1 项目立项前期评估不足

很多科技项目申报单位为了获得立项支持，往往夸大项目的技术、经济等效益指标，对项目实施所应具备的条件分析不足。而科技管理部门没有深入进行调研，没有对承担单位进行实地考察，不了解承担单位的研究开发条件、组织管理能力等，立项评审时对项目技术的先进性、市场前景、经济和社会效益等指标把握不准，过高评估项日技术水平，过高预测评估项目成果，导致考核指标脱离实际，在验收时难以完成。同时，科技计划项目评估缺乏整体性和系统性考虑，导致项目规模小、比较分散，各项目之间未能形成“大兵团”作战的局面，削弱了项目承担单位原有的技术经济条件的正常发挥，制约了科研在基础研究和科技成果开发应用方面的引导带动作用，难以在相关研究领域中实现重大突破。

2.2 科技项目实施绩效评价体系有待完善

绩效是人们实践活动所产生的、与劳动耗费有对比关系的、可以度量、对社会有益的结果。科技计划项目绩效是指科技计划项目在获得立项批准到应用期间，根据事先制定的阶段目标所达到的，可以用指标度量的计划完成程度及所产生的对社会、经济进步有推动作用的预期成果。科技计划项目绩效评价是指对项目指标的完成程度，经费使用及管理进行量化和考核。由于缺乏对科技计划项目的实施绩效的评价（评估）标准（体系），项目承担单位把完成合同约定的考核指标等同于项目的成功，忽略了项目技术的实际应用，另外，在项目的绩效评估方面需要制定一套完整、规范的操作标准和程序，没有形成一整套全面反映项目实施效果的科学评价指标体系。

2.3 专业项目管理人员综合素质有待提升

项目管理是一项系统工 程，涉及自然、社会、工程技术和经济等有关学科，对专业管理人员的综合素质要求较高。近年来，尽管第三方管理机构已经在项目立项、评审、验收等方面开展了具体工作，确保了项目的公平公正性。通过调查发现，目前广西高素质专业科技项目管理人员缺乏，对项目的立项评审、过程监督、验收等流程还不够熟练，难以全面了解和把握科技经费的预算与支出，对项目的监督过程中还要懂得如何正确地评价项日实施的效果。

3 广西科技计划项目实施第三方管理必要性

3.1 第三方管理的内涵

科技计划项目第三方管理是指通过独立公正的第三方管理机构受理科技项目申请、组织项日立项评审、项日实施过程管理及验收等工作。项目管理第三方机构要具备独立法人资格，具有完善的法人治理结构及专业化的管理能力。专业机构根据委托，独立行使权利，履行相关职责，对科技项目立项评审、过程管理和结题验收等进行管理。作为科技活动的重要组成部分，科技计划项目是落实国家科技发展规划、配置科技资源的重要手段。除具有一般项目的一次性、整体性、目标性、生命周期性、约束性、冲突性等特征外，还表现出 高度的创新性、复杂性、风险性、专业性等特点。科技主管部门把科技项目管理工作中大量复杂、专业技术性的工作交给第三方做，将自身的工作重点放在规划编制、项目组织申报、项目过程控制和目标管理上，将有助于提高科技项目的管理绩效。第三方专业机构主要从三个方面开展科技计划项目管理工作：一是项目评审。对项目及项日投标单位进行综合评价选优、推选项目承担单位、审查项目任务书等。二是项目实施过程管理。主要对项目执行情况进行跟踪，如考查项目实施进度、阶段性目标、遇到的技术难点和关键问题、考核指标的完成情况、资金是否到位等。三是组织项目验收。第三方管理专业机构受委托，组织专家通过会议验收、现场验收等方式对科技计划项日进行验收结题。

3.2 第三方专业机构管理的优越性

第三方专业机构独立于科技主管部门和项目承担单位，对科技计划项日进行全过程管理，其优越性有四个方面：一是有利于约束和平衡双方项日关系。项目主管部门和项目承担单位主要是委托一代理关系，这种关系及易造成信息不对称，继而影响双方沟通和对项目的及时管理。在引入第三方管理后，可以弥补双方关系的不对称和局限性，能够约束和平衡双方，由于第三方行政隶属关系和利益独立于项目双方之外，可以及时协调项目实施过程中出现的问题，能够客观公正地提出相关建议措施，保证项目按期保质保量的完成。二是有利于提高科技项目管理效率。专业的第三方管理机构有一批高素质复合型人才，知识结构合理，对科技发展具有敏锐的洞察力，能及时发现和应对风险，降低项日损失率。三是有利于实施科技项目的全生命周期管理。科技计划项目管理既要做好立项和验收工作，又要保证项目质量、进度管理、风险控制等进行全生命周期管理。专业的第三方科技项日管理机构能适当地运用项日管理软件等信息化工具，加强项目进展的沟通和管理，如，在立项之前及时开展可行性论证，项日实施过程中开展风险管理，项日结束后将项目成果化及后期经济社会效益评价等，第三方科技项目管理机构在项日的整个生命周期中都可以公平公正公开地进行管理。四是有利于弥补政府管理资源的不足。科技管理部门除对科技项日进行管理外，还要从事许多庞杂的事务性工作，直接影响科技计划项目的高效管理。引入第三方管理机构后，能够从相对独立、专业的角度进行科技计划项目管理，弥补管理资源不足的缺陷，有效提高科技项目的管理水平。

3.3 广西第三方科技计划项目管理的基础条件

3.3.1 广西科技计划项目实施第三方管理。为了更好聚焦全区发展重大科技需求，高效配置创新资源，自治区大力优化整合各类科技计划项目，采取撤、并、转等方式，将原有的科技计划项日进行合理归并，整合后的广西科技计划项目主要有：科技重大专项、重点研发计划、技术创新引导专项、科技基地和人才专项、自然科学基金五大类。

2015年整合自治区本级财政科技计划和科技项目（第一批）科技基地和人才专项、技术创新引导专项、重点研发计划预算安排金额分别为38.18%、24.59%、22.33%，自然科學基金、科技重大专项所占比例分别为7.98%、6.92%，

3.3.2 广西科技中介服务机构现状。科技中介服务机构是开展技术扩散、成果转化、科技评估、创新资源配置、创新决策与管理咨询等专业化服务的组织，主要包括技术市场、创业服务中心、行业协会等多种形式。它们通过为社会提供科技信息、科技咨询、科技创新决策、技术成果转化等高效的科技公共服务，满足社会群体对科技公共服务的基本需要，发挥自身在科技创新和成果转化中的作用，极大地促进了科技与经济的紧密结合。“十二五”期间，广西科技中介机构得到快速发展，组织规模不断增大，人员素质日益提高，为广西实施第三方专业机构管理，从组织机构上打下了良好的基础。经调查，从2012年开始，就有少数科技服务中介机构参与科技计划项目受理、项目评审、项目验收等管理工作。截至2013年底，广西科技中介机构中正常开展活动的学会、协会34家，生产力促进中心103家、高新技术园区6个、科技企业孵化器100多家，技术转移机构32家（自治区级26家，国家级6家）。

3.4 国内外科技计划项目第三方管理及其启示

3.4.1 国外科技计划项目第三方管理。德国联邦政府依托大型科研院所建立专门的项目管理机构，如德国科学基金会（DEG）、德国航空航天中心（DLR）等。这些项目管理机构主要协助政府部门制定科研资助计划并组织实施，项目跟进，项目成果检查，同时承担政府委托的科技政策研究、宣传及咨询服务。这类项日管理机构有人员编制，通过竞争获取任务和经费，并独立开展项目管理工作。

美国科技计划专业管理机构较多，如国家科学基金会（NSF）、国立卫生研究院（NIST）等支持基础研究的专业机构;国家标准与技术研究院（NIST）、美国国防部高级研究计划局（DARPA）、美国能源部高级项日研究局（AR-PA-E）、美国农业部的国家食品与农业协会（NIFA）等支持技术创新和产业发展的专业管理机构。美国特别重视通过法律法规完善专业机构项日管理，按三权分立与相互制衡的原则，将科技战略决策分散到立法、行政及司法系统。由国会通过立法推动科技活动的制定、实施，国会两院审议政府所有重要的科技计划和预算，所形成的法案经过总统签署后方能生效，所形成的法案、制度不凶政府换届而转移。

日本科技计划专业管理机构既有国立科研机构，又有众多民间机构，如学术振兴会（JSPS）、科技振兴机构（JST）和新能源产业技术综合开发机构（NEDO）等。国立科研机构主要参与首创研发类项日的管理，民间机构主要参与技术应用类和再开发类项日的管理。日本出台了《关于防止公共研究费不正当使用的共同指导方针》《研究机构的公共研究费的监管指导方针（实施细则）》《独立行政法人通则法》等法规，对专业机构的项日经费管理、人事薪酬等方面做了严格规定。

韩国科技计划项日管理在韩国政府强有力干预下，原来由韩国各相关部委分散实施的科技管理、协调职能已逐步统一划归韩国国家科委。韩国政府赋予新组建的国家科委国家科技政策、计划的协调制定和管理职能，具有跨部门科技发展宏观决策权和宏观协调管理能力，可对国际合作费、研究企划评价及信息化推进经费等相关研发经费的划拨提出意见和建议。

3.4.2 国内科技计划项目第三方管理，本文选取重庆市、广东省、济源市、攀枝花市等省市进行调研分析国内科技计划项日第三方管理。

重庆市：在业务经营上，将行政事务与专业管理相结合，在科技项目管理上，变单一的行政管理模式为行政、专业相结合的管理模式，建立和完善了网上项日申报和查询系统、信用信息记录系统、重庆市科技咨询专家库，实现市级科研项日在线申报、系统自动形式审查、账号分级管理以及远程专家评审等;在制度建设上，提供专业化的评价、预算经费监管体制，搭建政府与社会沟通的桥梁，做好科技计划项日管理相关政策的宣讲，广泛收集高校、科研院所、企业以及项日申报人的建议和意见，综合归纳分析后反馈给市科委，成功架起科技部门与科研人员互动的桥梁。

广东省：通过制定科技计划项目管理服务机构资格招标方案，向社会公开招标，遴选第三方管理机构，开展项目指南调研、项目立项评审、项目结题验收、项目绩效评价、项目过程监理、项目档案管理等相关管理服务。

济源市：从2015年开始探索引入科技计划项目第三方管理机制，委托济源科技大市场负责全市科技项目的受理申请、评审、中期监理和结题验收等，着力构建新体系，管好钱袋子、把好技术关。在实施过程中，济源科技大市场在服务大厅安排专人，提供咨询服务，做好资料审查、受理等工 作，待线上平台及申报系统上线后，同时进行网报受理审查。此外，科技局还委托济源科技大市场聘请有关专家组成项日评审专家委员会。

攀枝花市：从2016年度开始了科技计划第三方管理试运行，组织专家对申报项目进行独立评审，实现行政管理部门与专家评审分离;优化评审专家的构成方式，即除技术专家外，还包括管理部门、企业、科研院所及高校等领域的专家;完善专家评审方式及内容，更注重定性与定量相结合。

4 启示

国外管理科技计划项目通常采取由政府部门制定科技管理政策，第三方专业机构实施项日管理，组织项目评审，从而保证科技项目管理的公平公正。归纳起来，他们在依托第三专业机构加强管理科技项目方面，有以下几个方面可以借鉴。

4.1 制定政策法规约束科技计划项目经费使用

美国、德国等非常重视制定政策法规，约束科技计划项目的经费使用，如美国不仅制定了《联邦会计和审计法》《首席财务官法》等保证科技计划项目的顺利实施，国家预算管理局还根据科技项日特点定期组织第三专业管理机构跟踪项目经费实施状况。

4.2 “政府+社会”的专业机构设置模式

国外的第三方专业机构采取“政府+社会”的设置模式，如日本既有一批实力强大的国立科研机构参与首创研发类项目管理，又有众多民间机构参与技术应用项目管理;美国涉及军事、空间、卫生、能源和基础科学等领域设立大量的政府科研机构，其他领域则鼓励民间研究机构进入;英国以前专注于政府研究，目前则比较注重科研机构的“私有化”改革，以减少政府的财政负担。

4.3 第三方管理专业机构的自由管理权限较大

国外第三方专业管理专业机构参与科技计划项日管理的自由管理权限较大。如德国第三方专业机构设立专门的管理部门，配置专业管理人才，为项目单位提供最新的技术咨询，协助申报单位策划科技计划申报方案，参与项日审批期间的各项辅助管理工作，组织专家定期跟踪审核项目实施状态。

4.4 考核第三方管理专业机构的项目管理效果

国外发达国家政府部门虽然不直接参与具体的科研项目管理，但是从宏观管理上指导第三方专业机构开展科技计划项目管理工作，并定期对专业管理机构进行整体绩效评估，考查项目实施成效或专业机构在某方面的特定任务的完成情况，如美国国家科学基金会（NSF），要求在规定时间内提交绩效报告。

5 完善广西科技计划项目管理的对策建议

通过开展系列科技计划项目管理改革研讨会，学习创新驱动发展战略、体制机制改革等文件精神，广西各级科技主管部门已经从思想上统一到贯彻落实党中央和国务院关于实施创新驱动发展战略、全面深化科技体制机制改革的统一部署上来。为进一步完善广西科技计划项日管理制度、提高财政资金的使用效率，本文从多个方面提出对策建议。

5.1 建立和完善科技计划项日管理联席厅际会议制度

做好顶层规划设计，使项目管理合法化、合理化、制度化、配套化。深入贯徹落实国务院《若干意见》《改革方案》的精神和要求，政府科技管理部门要切实转变职能，明确规范权责，加强与有关部门的沟通协商，发挥各部门在顶层设计的作用，建立和完善自治区本级财政科技计划（专项、基金等）管理联席厅际会议制度、自治区科技管理平台，实现科技计划项日申报、立项和预算安排、监督检查等信息的自由查阅，更好地接受社会监督。将科技项日的立项评审、过程监管、项日验收等科技项目管理工作委托给专业机构，政府从具体的事务性工作中解放出来，将更多的精力用在宏观指导、制定科技发展战略规划和政策、监督检查等方面。在科技项日管理中，充分发挥专业机构的作用，实现对项目“公平、公正、中立、客观”地管理，达到“可负责、可问责”的要求，以提高科研经费的使用效率。接受社会监督，将科技项日申报、立项评估、实施及验收等全过程的信息（除涉密项目外）向社会公开。

5.2 建立和完善第三方专业机构准入和退出机制，加强专业机构的培育和管理。

对现有具备条件的事业单位、专业学会或独立科技中介机构，在尊重其意愿的基础上改造成符合自治区《依托专业机构管理科技计划项日暂行办法》规定的专业机构，利用其已有的人事、财务管理以及基础设施，引导并规范其管理;从试点开始，逐步完善管理制度，培育新建专业项目管理机构。同时，引入竞争机制，积极引导推进科技项目管理人才的培养和引进，提升专业机构从业人员的政策水平和管理能力。专业机构严格执行科技项日管理有关规定，自觉接受政府、社会监督，维护项日承担单位的合法权益，承担有关保密义务。

5.3 制定第三方专业机构准人标准和管理制度

明确专业机构应具备的相关科技领域的科技管理能力，建立健全法人治理机构准人机制。制定包括退出在内的相应管理制度。加强对第三方专业机构开展科技项日管理的指导和监控。对于第三方专业机构的管理工作，除在准入环节要严格审批外，还需要加大对其日常工作的指导、检查和监督。

5.4 实施科技项目全过程“痕迹化”管理 “痕迹化”管理就是要加强科技计划项目管理工作的日常记录和资料归档。在科技项目的实施过程中，强化全过程“痕迹化”管理，在项目立项前、审批、下达实施、验收期间都应进行全程跟踪及监督指导。以科技项目验收为例，从项目承担单位提交验收材料时开始登记，每次电话都要有记录，验收会议现场专家评审要有记录，把要求补充的材料列出清单，最后收集企业所有的材料，进行归档，整个验收过程都是“痕迹化”管理。强化科技项目实施过程中的“痕迹化”管理，要求在工作流程上实行约束管理，经常对专业机构人员进行培训，帮助机构熟悉政策法规，实现专家队伍建库管理，全面提升科技计划项日管理水平。

5.5 建立健全有效的风险管控机制

对第三方专业管理机构及项目承担单位要进行风险管控，在科技计划项目的评估、立项过程中，引入与市场相关的成本投入和效益产出评价标准;将信用等级作为第三方专业机构遴选的重要参考依据，对第三方专业机构进行信用评级，实行分类管理。

5.6 建立和完善绩效评估评价制度

建立和完善绩效评价制度，采用科学、合理的评价指标、评价方法，充分利用科技和信息化手段，实现项目监督、评估的全覆盖。建立起项日管理专家库，专家按照评价指标、评价方法对项目进行客观公正的评审，形成客观公正的评价报告，防止虚假报告掩盖项日的客观实效。绩效评估评价重点是对科技项目实施单位以及项目管理专业机构履职尽责进行评估评价。其中，在项目实施绩效评估方面，采用项目自查、定期评估、项目现场查定等多种方式了解跟踪项目的实施进度及任务完成情况。对项目管理专业机构履职方面，定期形成专业机构履职情况报告，定期和不定期考核，对专业机构基本建设情况、基本条件、管理制度、人员基本情况等进行随机抽查，以鞭策专业机构不断提升自己的管理能力。

5.7 为项目管理提供必要的经费保障

完善有利于专业机构健康发展的体制机制和政策法规环境，大力扶持中介组织机构的发展，培育壮大一批专业化、规模化、规范化的科技中介服务机构，满足科技计划项目管理的需求。建议在自治区财政预算中安排科技计划项目管理专项经费，以保证专业机构正常开展科技计划项目管理的各项工作。

6 结语

目前，科技計划项日第三方管理在不断地推进实施，通过前期的实践操作，证实这是完善科技计划项目管理的有效举措。本文深入调研广西“十二五”科技计划项目实施状况及存在的问题、分析实施第三方专业机构管理的基础条件及必要性，借鉴国内外科技计划项目第三方专业机构管理的先进经验和做法，探讨新形势下完善广西科技计划项目管理的对策措施，旨在为全面转变政府职能，推进广西科技项目管理机制改革提供决策参考。由于受到各种研究条件的限制，本课题研究还存在一定局限性，今后将继续跟踪广西科技计划项日第三方专业机构管理实施情况，加强案例分析，总结实践经验，加以推广。

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