浅析“小金库”的形成及治理对策

胡秀英

摘要：本文从“小金库”的概念入手，着重介绍了作为我国商业银行财务管理中主要违规现象的“小金库”主要表现形式及支出去向，并对“小金库”的成因和风险进行了分析，提出商业银行治理“小金库”的主要对策。

关键词：商业银行 小金库 风险分析 治理

在对商业银行财务审计中，几乎每次都会发现经营行存在大量变通、虚列费用现象，一些经营行甚至将虚列出的资金以个人存折或存单的形式存放，形成典型的“小金库”。虚列费用，套取资金，私设“小金库”的行为，不仅严重违反财经纪律，使资金使用游离于财务和监督之外，而且特别容易诱发道德风险。

一、“小金库”的界定

《汉代汉语词典》中对“小金库”解释为“在单位财务以外另立账目的公款”；1995年财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的具体规定》中指出“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属‘小金库”；2009年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》和2011年《中国农业银行关于设立和使用“小金库”责任人处理规定（试行）》规定，“小金库”是指：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

从最新制度中可以看出，“小金库”的认定关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿，其存在形式已不仅仅包括现金、银行存款、有价证券，而且还包括存入账外的固定资产、股权和债权等。

二、“小金库”的主要表现形式及支出去向

从近年来对商业银行的审计情况看，“小金库”主要有以下几种表现形式：一是截留收入不入账，包括截留利息收入、中间业务收入、资产处置收入、出租固定资产收入等经营收入或营业外收入。收入不入账是过去几年“小金库”的主要资金来源。如，2008年某支行通过截留代理保险手续费、固定资产租赁收入等方式，将83万元资金存入支行员工李某账户，用于发放职工福利。二是虚列支出套取资金，包括虚列费用、虚列资产。由于商业银行在近些年费用相对宽松，资产规模不断扩大，在内部经营环境逐渐好转的同时也给个别单位及个人设立“小金库”创造了一定的条件。如，2012年至2013年，某支行通过印刷费、公杂费、电子设备运转费、职工福利费等科目虚列37笔，金额192万元。报账资金通过票据出具单位回流至支行员工李某、王某等个人账户或开立定活存单，以现金方式支取后用于业务营销、发放职工年度休假补贴、职工福利等。三是截留员工工资、上级行或政府部门的奖励收入。由于考核计算的复杂性和滞后性，更主要是工资分配的不透明，使个别行将部分员工绩效工资作为“小金库”有了可乘之机；另外，上级行或政府部门的奖励往往是以现金或其他方式支付，隐蔽性较强，近年来也发现该部分收入作为“小金库”的来源有上升之势。四是相互转移资金，主要是上下级转移资金。近年来随着系统内资金往来的适时对账，此类情况在农行内部发生的可能性已微乎其微。五是账外资产，包括以各种形式形成的账外固定资产、无形资产、股权、债权及有价证券。

“小金库”资金的使用五花八门，主要包括：一是以礼品礼金形式送给客户，进行非正常业务营销；二是以福利、奖金、补贴等名义发放给职工；三是作为接待宴请、公款旅游、职务消费支出；四是为满足单位或某些个人需要，向上级行或地方政府及相关部门行贿送礼；五是弥补成本费用或购置账外房产、汽车等；六是被少数人私分、贪污、挪用；七是其他。

三、“小金库”的成因和风险分析

（一）现行财务制度及管理体制存在一定的缺陷和弊端

我行财务实行的是预算管理，为控制不正常、不合理开支，对诸如业务招待费等营销费用实行上线控制，但实践中普遍存在基层行营销费用不足、其他费用相对宽松的现象，再加上在当前社会客观环境下，银行间对客户的不正当竞争，造成一些单位总是要想方设法，以营销客户的名义，通过变通等方式在允许的费用科目虚列资金或截留收入形成“小金库”。

（二）摆脱监督，为个人、小集体谋取利益

由于“小金库”是账外账，一般都由财务或综合部人员负责筹集和管理，往往由单位领导及个别人掌握，具有很大的隐蔽性，财务开支领导说了算，缺乏有效制约，完全脱离了财务监管和群众监督约束，方便了请客送礼、滥发钱物、贪污挪用，同时，“小金库”也成为一些领导干部讲排场、比豪华、摆阔气，出入高消费场所，追求奢靡腐化生活的主要资金来源。

（三）监督检查不力，助长了“小金库”问题的蔓延

由于“小金库”具有较强的隐蔽性，资金来源复杂，且资金一般以现金方式支取，没有正规的发票和收据，检查发现相对困难。即使发现一些线索，也往往受审计手段和客观环境的影响，使审计人员无法进行正确地识别和判断，对发现的问题往往也就大事化小、小事化了。再加上对“小金库”的检查审计往往是“运动式”的突击战，不能使监督经常化、制度化，从而使一些人产生了侥幸心理，从客观上促使一些单位无所顾忌，纷起仿效。

（四）对“小金库”存在的危害性认识不足，处理不到位

在审计中我们发现，个别人员，甚至一些单位领导总认为“小金库”的存在是一种普遍的社会问题，只要还未发现中饱私囊，就百般予以辩解开脱，同时处理上也采取了比较温和的态度，总是“高高举起、轻轻放下”。

四、“小金库”治理对策

（一）完善财务分配模式和方法

提高财务预算的科学性和可操作性，从当前社会经济环境实际考虑，在监督到位的情况下，加大经营行财务资源的使用自主权，做到既管住管好，又不统得过死。

（二）建立健全规章制度，强化监督制约机制

明确各种经济业务的职责分工和程序，使管钱、管物、管账人员相互制约；建立财务定期公示制度，增强财务开支的透明度，使财务开支置于群众的监督之下。

（三）加强教育，提高认识

通过警示教育，使单位领导和财务人员从思想上“正本清源”，充分认识“小金库”问题的严重性及对单位和个人的危害性，增强其自觉维护财经纪律的积极性和主动性。

（四）加大查处力度，完善责任追究

纪检、监察、审计等部门密切配合，建立多渠道、多形式、常态化的“小金库”监督和预防体系，并明确各单位一把手是小金库问题的第一责任人，加大责任追究力度，形成有效震慑。