关于厘清地方政府和国企关系的探讨

张敏

摘要：混合所有制经济是未来发展的方向，是国有企业改革要达到目的，但前提条件是国有企业要政企分开，政事分开，让市场在资源配置中起到决定性作用。本文从政企现状入手，探讨厘清政企关系的原则、方法、途径以及期望达到的效果。

关键词：国有企业 政企分开 方法途径

十八届三中全会公告指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，鲜明地确立了经济体制改革的市场化方向，也更加明确了政府职能转变的方向。在此基础上，进一步推进政企分开，完善企业商业运营模式，发挥市场调节作用，激发企业经营活力将是下一步改革发展的重点。

一、地方政府和国企关系现状

国有企业自成立以来一直扮演着地方经济发展先行军的角色，发挥着“骨干、示范、支撑和引领”作用，肩负着超前投资及政府职能等使命，但大部分国企长期政企不分、政资不分，经营行为和社会效益行为相互交织，导致国企经营业绩不佳、资产收益率低、经营性现金流紧张、债务负担超负荷等问题，对国企负责人的绩效考核也难以落到实处，无法真正激发企业负责人积极性，使企业成为地方政府的负担和包袱。为了使国企能够回归市场，建立可持续的商业模式，当务之急是解开其背负的历史或政策包袱，还原企业以盈利为目的的本质属性。

二、厘清政企关系的总体思路

理顺政企关系要以“厘清职能、深化改革，科学分类、规范管理”为总体原则，以“合理安排资金，保持企业经营性现金流平衡”为短期目标，以“夯实资产，企业与政府建立契约关系”为经常性目标。通过深化“一企一策”方案，规范政企关系，厘清国企市场性业务与政策性业务边界，合理量化国企承担政策性业务的经济成本，还原企业在市场化运作下的正常经营，并匹配与绩效考核刚性挂钩的薪酬激励措施，以最大程度激发企业的经营活力，企业盈利后通过收益上缴来增强地方财政实力，以形成国企与地方财政互哺的良性循环。开展此项工作是推行国企混合所有制的前提条件，是增强对区域经济质量贡献的有效途径。

三、厘清政企关系的具体途径

根据国资委、财政部和发改委联合发布的《关于国有企业功能界定与分类的指标意见》等文件精神，按照国有企业承担的职责定位、产业特征、市场属性、资源配置方式的不同，建议将国企分商业一类、商业二类和公益类三大类别，实现差异化管理。厘清政企关系的顺序应先易后难，先市场化企业后非市场化企业，即先商业一类企业，再商业二类企业，最后公益类企业。

商业一类企业特点以经济效益为导向，充分遵循市场规律，以经济效益最大化为主要目标的企业。对于该类企业如果还承担少量的政策性业务，则政府要一次性回购所有非市场化资产，与企业建立如BOT或PPP等形式的契约关系，还原企业市场化运作本质。

商业二类企业特点以创新为导向，根据政府确定的战略目标，承担重大专项任务或者实现特定功能，以实现政府在调节经济结构、加快产业转型等战略意图，同时兼顾经济效益和社会效益的企业。对于该类企业承担的政策性业务，原则是一类一策，推进以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，促进公共资源配置的市场化进程。如对于转型升级的科技类载体类，暂时自身现金流无法覆盖利息的企业，给予财政专项贴息；对于政府融资平台企业，财政在本金无法全部到位的前提下，先通过贴息补偿企业的资金成本，维持资金链，同时对符合条件的负债由政府债务进行置换等。

公益类企业特点以社会效益为导向，以保障民生、服务经济社会发展、提供公共服务为主要目标，坚持社会效益优先兼顾经济效益企业。对于该类企业承担的政策性业务，原则上推进政府购买公共服务（或公共产品）进行结算，提高利用市场机制提升公共服务供给效率和质量的能力，引入社会满意度评价。

四、厘清政企关系期望的效果

通过借鉴国有经济市场化程度较高城市的发展经验，企业在市场化运作经营前提下将会形成自我约束机制，可以有如下预期效果：

（一）有效压降企业的债务规模和资金成本

在供给侧改革去杠杆的大背景下，国企在收到财政回购资产、政府购买服务、资本金注入等形式的资金后，及时还本付息、或置换高成本贷款或清理与政府的长期往来等，可以有效压降国企的债务规模，夯实资产基础，优化资产结构，提升资产收益率水平，推进国企特别是政府融资平台企业的转型，实行独立核算、自负盈亏。在资产质量和经济效益逐步提升的同时，推进企业不断融资创新，大力发展企业债、公司债、中票、资产证券化等，缩短融资链条，降低融资成本。

（二）逐步建立清晰的商业模式和竞争意识

按照现代企业制度，有意识的推进符合市场要求、符合企业需求、符合经济发展规律的改革，解决 “政企不分”的历史包袱，使企业轻装上阵，有助于政府与企业之间建立政府购买服务的契约，以契约精神体现公共服务的市场价值，使得该类企业建立市场化的商业模式，给企业营造一个市场化运营的氛围，还原企业以盈利为目的的本质属性。如提供政府基础设施建设服务的企业，通过与政府签订PPP协议等来规范和制约双方的经济行为；对于提供政府公共服务的企业，通过政府采用服务并签订协议来体现服务价值等，从而倒逼企业提高竞争意识，优胜劣汰。

（三）完善构建企业的绩效考核和薪酬分配

厘清政策性业务和市场化业务边界，是完善企业绩效考核的基础，是挂钩国企高管薪酬激励机制的源头。在经营业绩考核方面，要求企业加强对标管理，倡导“横向比，行业内要领先；纵向比，任期内有进步”的理念；在薪酬激励机制方面，按照责权利相统一的原则，建立企业负责人经营业绩同激励约束机制相结合的考核制度，即业绩好、薪酬上，业绩差、薪酬下，并作为职务任免的重要依据，以最大程度激发企业的经营活力。

总之，厘清企业与政府的边界，建立企业与政府的契约关系，通过混合所有制改革加强资本管理，还原资本的逐利本性，并辅以薪酬改革、考核机制等手段激发企业潜能，将为国企下一步调整投资与产业布局，厘清产权关系，搭建高效融资体系打下坚实基础，最终实现地方政府对国企的有效管理，实现国资国企的发展壮大。

参考文献：

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[2]王铮.园区国企的20年[J].上海国资.2015年05期

[3]何潇.浅析国有企业绩效考核问题及对策[J].人力资源管理.2014年05期