19世纪末到20世纪初美国城市自治研究综述

2017-01-30陈杰

山西青年 2017年18期

关键词：市政民主权力

陈杰

渤海大学政治与历史学院，辽宁锦州 121013

19世纪末到20世纪初美国城市自治研究综述

陈杰

渤海大学政治与历史学院，辽宁锦州 121013

在美国学术界，关于对19世纪末20世纪初城市管理特许权的研究，起源于一系列城市问题的产生，如城市腐败、特别立法干预地方发展等。而中国学术界对美国城市管理特许权研究则相对于比较少且刚刚开始，主要是出于吸收美国城市发展的先进经验和教训的目的。因此要厘清研究这一问题的概况，以便人们进行更加深入的研究。

城市管理特许权；研究概况；我国史学界的研究

美国的城市自治开始于1875年的密苏里州，当时的密苏里州宪法规定10万人及以上的城市可以通过自由宪章委员会起草自由宪章，行使城市被赋予的权力。但是在美国，对城市自治的研究却是始于各城市政府腐败事实的广泛流传。美国的城市政府在当时被认为是一个明显的失败。但是当美国城市实行自治之后，这种状况便大为改观。于是研究城市自治的兴趣便油然而生。追求政府法律上的弊病和制度上的缺点的意向，是20世纪初美国学术人士研究城市自治问题的基础所在。但是国内对美国城市自治方面的研究还是很缺乏。因此，对国内外关于这一问题的研究情况加以整理是有必要的。

一、国内研究现状

国内对美国城市管理特许权制度的研究并不多，也不全面，几乎都只研究了其中的某个方面。大部分都分散在各种学术期刊上。主要中在以下两个领域：

(一)对美国州与城市的法律关系的研究

杜英歌在《美国州和市的法律关系研究及对我国地级市发展的启示》①一文中介绍了美国处理州和城市的法律关系的基本准则：狄龙规则和自治规则。他在其中表示，狄龙规则和自治规则所要表达的是，为了提高公共服务的质量，州政府和市政府必须在两者之间，寻求一个最佳的平衡点，在双方的博弈中，维持一个动态的均衡。董礼洁在《美国城市的法律地位：狄龙规则的过去与现在》②一文中，通过回顾狄龙规则的诞生背景和主要内容，孕育其产生的两个案例和狄龙规则在发展中所遇到的挑战，探讨了美国城市的法律地位。董礼洁认为对于城市法律地位的探讨已经转变为两个问题：(1)当城市作为自治团体时，其目标与州的目标相背离时，何者优先？(2)当城市行使公权力时，私人权利应当受到何种程度的保护？狄龙规则对这两个问题给出了明确的回答，首先，城市并不具有完全独立的地位，州的意志具有优先性。当州立法机关从全局考虑问题时，地方的利益必须服从立法机关的意志。其次，当城市行使公权力时，必须受到州法的严格制约，私人权利受到法律保护。王俊峰在其硕士论文《美国地方自治的法律基础：城市宪章的起源与演变》③以政治学的观点分析了美国从殖民地时期到19世纪中期城市管理特许权的法律基础——城市宪章的起源与演变。作者认为，美国的城市宪章的演变从殖民地开始，经历了3个阶段的发展，分别是殖民地时期英国皇家授予的皇家特许状；随着时间及后期商业的繁荣出现的法人宪章；最后是州议会所颁发的城市宪章。作者最后用历史制度主义的制度变迁理论分析了城市宪章的制度生成、路径依赖和制度变迁。

(二)对市政体制的研究

在国内，最早对市政体制进行研究的是王旭教授，它在1986年就发表了《19世纪末20世纪初美国市政机构改革》④一文，对19世纪末20世纪初的美国市政机构改革情况做出了初步的介绍。此后他更是对美国这一时期的市政改革进行了大量的研究，先后发表了《富有生机的美国城市经理制》⑤和《美国市政体制与市政管理中的“企业化”思想》⑥等论述市政体制改革的论文。他的文章对我们了解19世纪末20世纪初美国市政体制和市政管理的改革具有很好的借鉴意义。曹永森在《美国市政体制改革：背景、过程与发展趋势》⑦一文中分析了美国市政体制改革的背景、过程和发展趋势。提出了美国城市政府的3大变化：即政府权力的集中化和扩大化；行政管理的企业化和现代化；政府职员的知识化和专业化。张海霞在《美国市政府权力空间的历史考察》⑧一文中考查了美国市政府权力空间的发展变化。美国市政府的权力空间经历了由小到大的变化。它是政府整合的产物。在整合前，“州内单一制”使州政府绝对置于市政府之上，两种权力主体处于隔离状态，市政府权力范围小；“地方自治”扩大了市政府权力，州政府与市政府权力开始出现交叉；30年代经济危机使联邦政府也介入市政，形成权力的三重交叉。目前的三权交叉呈现一种政府间的良好关系。周娴在《美国市政的历史进程》⑨一文中分析考察了美国市政的历史进程，美国市政经历了由传统向现代演变的历史进程。早期的市镇政府到19世纪发展为政治寡头把持市政，20世纪初又径历了市政改革，到今天呈现出大都会区政府林立的状态，这一变迁过程与社会、经济、文化的发展息息相关。从市政本身来看，市政规模越来越大，职能也越来越多，管理从模仿英国模式到强调科学管理。

二、国外研究现状

美国的城市自治开始于19世纪70年代，但国外对于城市自治的研究则集中于十九世纪最后十年到1917年之间，国外学者对美国城市自治的研究比国内更加丰富，主要分为以下两类。

(一)州与城市关系

霍华德·麦克贝恩在1916年所著的《地方自治的固有原则》⑩中通过对当时判例的研究，认为美国的城市法人能够通过引用地方自治固有权力这一理念来抵御来自州立法机关的侵犯。根据库勒法则，只要不是宪法明令禁止的权力，那么城市就有权行使这些权力。肯尼斯·E·凡兰丁汉在1968年写的《美国的城市自治》一文中，探析了美国城市自治的起源。他认为，“城市自治”是城市用来获得自由，摆脱州立法机关的一种法律设计原则。城市自治开始于1875年的密苏里州的圣路易斯市，当时城市特别立法已经严重影响到了美国城市的发展，必须通过宪法禁止。立法机关在19世纪末期才普遍承认它。埃利斯·帕克森·鲍霍尔兹在《我们美国城市的自治》中通过列举美国采用城市自治的大城市分析了州与地方关系之间一个久远的问题，就是州立法机关与大型城市之间的冲突。这种冲突是城市摆脱州法干预，以获得自由的初始动力。

古德诺于1895年写的《市自治制》，分析了州立法机关频繁干预城市事务的缘由。第一，美国宪政机制下的公民个人自由是由成文宪法和法院保护的，由于自然人和城市法人的属性完全不同，所以这种机制在保护自然人的权利时，会给城市法人带来可怕的后果，因为宪法并没有明文规定城市法人能得到宪法保护。第二是，立法机关经常通过立法干预许多由城市团体或其官员承担的城市行政事务。它们干预的事务本应该是州际性事务，但由于各种原因，如利益分肥，这种干预会扩展至其他一些影响地方利益的事务。同时，古德诺也提出了解决的措施。第一，禁止州立法机关通过特别立法赋予城市法人权力；第二是禁止州立法机关通过特别立法干涉地方内部事务。霍华德·麦克贝恩在1915年所写的《市政自治的原则与实践》也是用法学的观点来描述市政自治。他选取了一战前成功实行市政自治的12个州分析了美国城市自治的法律原则和其在现实中的实践。在第一部分中他认为城市政府作为地方政府的一类，它也拥有地方政府固有的权力，联邦宪法对这些权力是予以保护的。州宪法应该禁止使用特别立法干预城市事务。在第二部分中他认为联邦与州关系的权力与权利的争夺的这种观点也可以运用到州与城市的关系中，然后通过对12个州的市政自治现状分析来证明了这个观点，城市是有权来与州政府争夺管理地方性事务的权力的。通过对州与城市关系的研究中能看出美国的城市自治不仅是骨子里所具有的信仰，也是城市政府与州政府主动争取的结果。

(二)城市自治与民主的关系

劳伦斯·考埃尔在其著作《市政的自由》s选取了美国东部马萨诸塞州的城市黑弗里尔(Haverhill)和西部犹他州的盐湖城(Salt Lake City)两个城市为例子，讲述了美国城市发展过程中自治与民主的互动，认为进步运动中对城市的改革，市长的诞生就是为了保护民主。要激发选民们的投票需要民主，提高城市运作效率也需要民主，只有实现了真正的市政自由才能更好地实现民主。他认为市政自治是民主的新起点。弗雷德里克·豪在其著作《城市，民主的希望》中通过对美国城市文明的描述找到了19世纪末期美国城市贪污问题的根源，主要是因为城市老板、政党和当时的城市政治体系。并得出了解决城市问题的方法，就是实现城市的民主，让城市成为人民的城市，这样就能解决城市存在的问题。最后，他认为，城市是民主的希望，只有城市更好地发展，民主才能更好地发展。通过对城市与民主关系的研究，发现城市自治不仅使基层公民的民主素养和民主精神得到发展，而且也使公民的民主参与能力得到提高。