强化内部控制管理提升行政效率研究

孙　丽

(张石高速公路 张家口管理处，河北 张家口 075100)

一、研究背景及意义

2015年12月21日，财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)，明确提出：内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：深化机构和行政体制改革，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”

张家口在面临京津冀协同发展、可再生能源示范区建设和京张联合举办冬奥会三大历史机遇的时代背景下，特别是进入经济增长的换挡期、深化改革的攻坚期，客观上要求全市行政单位主动适应经济社会发展趋势，强化内部控制管理，提升行政效率，为完成三大历史任务作出积极贡献。本课题的研究，旨在为我市主动适应三大历史机遇、完成三大历史任务、交出两份优异答卷、提升行政效率方面，进行有益的探索。

二、内部控制与行政效率的概念及关系界定

(一)概念界定

内部控制，是指经济单位和各个组织在经济活动中，建立的一种相互制约的业务组织形式和职责分工制度。

行政效率，是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作，所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系和评价行政系统的主要标准。各种资源是指人力、财力、物力和时间以及各种有形无形的资源。成果是指管理成果，包括有形的物质成果和无形的精神成果。效益包括经济效益和社会效益，主要是社会效益。

行政效率是检查和衡量公共组织和公共行政管理活动有效性的一个重要标准。行政效率就是政府效率，政府效率就是政府生产力，它是一种推动社会发展的综合生产力。

(二)内部控制与行政效率的关系

行政单位的内部控制涉及控制环境、风险评估、信息系统与沟通、控制活动以及评价与监督等因素。作为行政单位从事内部控制的财务管理部门，所具备的对单位经济活动的反映和监督这两个天然职能，决定了内部控制必然关系到行政单位的其他职能。内部控制的质量，决定着公共行政的质量；内部控制的效率，决定着公共行政的效率。

公共行政的目的是效率。效率是发展速度,是社会发展机制。行政事业单位作为社会服务的提供者和监管者，代表着党和政府履行管理及国家负责的社会事业的服务职能，加强其自身的内部控制才能提高单位的管理水平，改进效率规范财经秩序，建设服务型政府。

三、行政单位内部控制的现状

(一)对内部控制的意识不强

行政单位在贯彻落实财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)上，也仅仅局限于会计管理人员参加相关培训，内部控制尚未在各行政事业单位形成自主意识，因而存在诸如组织权力规范无序、缺乏科学高效运行的有效手段、组织目标实现的长效保障机制缺失等问题。

有的领导对内部控制知识缺乏基本了解，把内部控制看成仅是财务部门的事。单位的财务部门仅仅充当“出纳员”的角色，只负责日常账务处理，没有真正起到监督和控制作用。

(二)内部控制环境有待完善

行政单位缺乏完善的内部控制环境，主要表现为：一是内部分工有待明确，定岗定责没有落到实处，未实行不相容岗位的分离和互相牵制；二是行政单位的财务管理有待加强；三是内部审计监督弱化，对内部控制的执行、检查和监督流于形式等。

(三)内部控制制度的缺位与滞后

有些单位由于内控制度的缺位，在实际工作中往往出现责任不清、岗位和部门之间矛盾迭出等。有些单位尽管制定了会计内控制度和办法，却因不够系统、陈旧滞后等原因，使制度形同虚设。

四、加强行政单位内部控制的对策

行政单位的内部控制是内部管理制度的重要组成部分，是保护资产的安全、完整，提高会计信息质量，确保有关法律法规和规章制度及单位经营管理方针政策的贯彻执行，避免或降低风险，提高行政效率，实现行政目标的必由之路。

(一)增强内控意识，夯实内控基础

行政单位要切实加强对本单位内部控制基础性评价工作的组织领导，成立领导小组，制定实施方案，做好前期部署、部门协调、进度跟踪、指导督促、宣传报道、信息报送等工作，确保完成内部控制基础性评价工作。

此外，为使要内部控制真正落到实处，行政单位还要在制度建设、绩效管理、内部控制信息化、落实“内审”监督、以及人才队伍建设等方面予以加强，以夯实推行内部控制的基础。

(二)建立运行机制，汇编内控手册

内部控制运行机制的建立，涉及8个方面的内容，即内控管理职责分工，经济活动决策机制，关键岗位责任机制，关键人员资质能力，财务信息编报要求，信息技术应用要求，经济活动风险评估，内部控制监督评价。

内部控制管理手册是有效实施内部控制的行动指南，其内容包括：手册说明、单位层面内控概况、业务层面内控实施、内控监督评价五个部分，做到经济业务管理规范有序，内控管理职责清晰，提高单位人员工作效率，实现内部管理的规范化、法治化和信息化。

(三)构建制度体系，规范资产管理

行政单位要着力构建集内部报告控制、因素分析控制、绩效考评控制和信息技术控制于一体的内部控制制度体系，为有效实施内部控制奠定坚实的制度基础。

为规范资产管理，使资产工作向制度化、程序化、效益化方向发展，根据国家新的资产管理办法和院实际情况，规范资产管理机构、资产管理职责、资产审批权限、资产审批流程、资产配置、资产使用、资产处置、产权登记与产权纠纷处理、资产清单与资产清查、资产信息管理与报告、资产管理责任和监督等事项，使资产管理有章可循。

(四)采取规范措施，实现有效控制

依照财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)要求，实现有效控制的有关措施包括：

职责分工控制。按照科学、精简、高效的原则，合理设置职能部门和工作岗位，明确职责权限，推行不相容岗位相互分离的工作机制。

授权控制。明确划分各部门、各岗位的职责分工及其权限，以及事项审批程序和相应责任。严格划分管理人员应当行使的职权和承担责任，以及业务经办人员承办业务的授权范围。

审核批准控制。按照既定的授权和程序，对相关业务和事项进行复核与审查，严格履行签字或者盖章程序，并对业务和事项的核查结果作出准确认定。

预算控制。加强对预算各环节管理，明确预算项目，建立预算标准，规范预算执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。

财产保护控制。推行专职人员接触和处置财产制度，确保财产的安全完整。

会计系统控制。贯彻执行会计法律法规，制定制定相关会计制度，明确会计工作及相关信息披露程序；建立健全会计档案管理制度，充分发挥会计的监督职能，确保财务会计报告信息的真实性。

(五)强化内审职能，增进外部监督

内部监督。成立内控监督小组，建立完善以内部审计为主的内部监督机制，牢牢抓住“查、防、评”三个关键环节，建立廉政风险预警防范机制，并定期公示各岗位的风险点。

外部监督。纪检监察岗位把工作关口前移、下移，定期召开行政服务意见征求会和特邀行风监察员座谈会，采取多种形式向社会公布信息，自觉接受上级机关和社会的监督。

(六)实行民主公开，控制管理风险

在推行内部控制工作过程中，要坚持民主议事制度，积极倡导民主作风，充分发挥集体决策的优势。坚持重大工作部署、检查结论处理意见、内部人、财、物管理等方面的决策全部由行政办公会议研究决定，形成的办公会议纪要向全体员工公开，增加决策的透明度，扩大干部职工的知情权。

立足源头治本，突出抓好事前防控，秉持“教育为先、预防为主”的思路，结合效力运行流程形成防控流程图，大力开展理论教育、示范教育、警示教育、主题教育、图片展览、岗位廉政教育等活动，做到风险提醒，小事预警，出险必控，切实提高拒腐防变的自觉性和主动性。

要严格落实领导干部的党风廉政建设责任制，坚持“一岗双责”，形成一级抓一级，层层抓落实的党风廉政建设工作局面，明确用人责任、纠正责任、监督责任、支持责任、管理责任，坚持谁主管、谁负责，坚持抓早抓小，对违纪违法问题早发现、早教育、早查处，保持高压态势，遏制腐败蔓延势头，有效降低党风廉政风险，提高内部控制效果，进而促进行政效率的提高。

结语

内部控制是一项不断推陈出新、任重而道远的工作。随着时代的不断变化，内部控制也要与时俱进，以达到其有效性，切实控制各种漏洞的发生。行政单位是一个特殊的单位，不同于企业单位，有其自身的特点，特别是在我市面临三大历史机遇、完成三大历史任务、交出两份优异答卷的时代背景下，行政单位的建设也面临着新的挑战，推行行政单位内部控制具有重要的现实意义和深远的历史意义。