“事业法人型”职教集团分析<br/>——以广东食品药品职教集团为例

“事业法人型”职教集团分析
——以广东食品药品职教集团为例

2017-01-28裴云

职教通讯 2017年16期

裴云

“事业法人型”职教集团分析
——以广东食品药品职教集团为例

裴云

“缺乏法人资质，寻求法人地位”是我国现行职教集团普遍性存在状态。通过对广东食品药品职教集团的事业法人特征进行分析，发现该模式引入了多元化的办学力量，拓宽了办学基础，实现了权力制衡。同时，存在决策层存在两个权力中心、联结方式上并未体现出实质性变动，监督层更具有象征性意义等问题。最后，得出“事业法人型职教集团体现出改革的稳定性，事业法人地位的获得对集团具有双重影响，事业法人型职教集团真正的意义在于后续如何发展”等结论。

职教集团；事业法人；高等职教；广东省

一、背景：“缺乏法人资质、寻求法人地位”是我国现行职教集团普遍性存在状态

法人是世界各国规范经济秩序以及整个社会秩序的一项重要法律制度。中国民法通则将法人分为企业法人、机关法人、社会团体法人和事业单位法人四种类型。《民法通则》第37条规定，中国法人必须具备四个基本条件：依法成立；有必要的财产和经费；有自己的名称、组织机构和场所；能独立承担民事责任。在四种法人当中，与教育高度相关的是事业单位法人。该型法人所秉持的非营利性特征，与教育的公益性价值取向高度契合。

当前，我国绝大部分职教集团①属于非法人组织。原因主要有二：（1）从客观层面看，大部分职教集团处于初创阶段，存在时间短，结构松散，组织发育不完善。构成职教集团的成员往往成分差异大，异质性相互排斥，难以克服各种阻碍达到利益上的共识。因而，不具备独立法人所必需的基本条件。如高职院校受到公立院校事业单位属性的限制，很难在短期内通过与纯粹产业属性的企业合作形成共同的人事权和财产权，实现人员和资金的自由流动。（2）从主观层面讲，法人往往涉及权力架构的变动等关键性问题，从而对本身拥有独立法人资格的高职院校和企业而言均具有高风险。如可能带来组织冲突，或者经济上的负担。因此，是否有必要成为法人组织，是一个重大的战略问题，须进行精细化的顶层设计并经过长期的论证与实践，并非短时间可以决定。

但是，在现实中，法人地位的缺失确实对职教集团运行起到了阻碍作用。如缺乏独立的财产权和人事权，难以实现人才与资本的自由流通；身份不受法律认可与保护，限制了集团对外交往的能力。这种缺失促使一些职教集团进行了建立法人实体的尝试。国内各职教集团在推动职业教育集团化办学过程中，形成了联盟型、事业法人型、企业法人型、民办非企业单位法人型四种类型。[1]相比其他主要按照外在形态进行划分的方式②，这种基于办学主体的性质进行划分更具有实质性意义。其中，最有利于实现“教学链、利益链、产业链”三链融的模式就是企业法人型职教集团。[1]笔者原则上并不反对这种观点，但认为，倾向于通过市场机制来实现资源配置的企业法人型职教集团虽能产生更高的效率和收益，同时，也蕴含着难以预测的风险。比如容易引发组织架构变动，对现行高职教育体制形成颠覆性影响。这种风险对企业而言也许属于正常的市场行为，但显然不利于高职院校的稳定发展。笔者试图从这个角度出发，探寻事业法人型职教集团的可能性，以期在当前甚嚣尘土的“教育市场化改造”之外提供另一种选择。

二、“事业法人型”之例：广东食品药品职教集团

目前，我国事业法人型职教集团设立情况主要有两种：（1）由若干成员单位合并而成，成立后原成员单位身份注销。如吉林天使职教集团于2007年由原吉林女子学校、吉林艺术学校、吉林服装学校及吉林旅游学校四校合并组成，经吉林市教育局批准成立。（2）新设职教集团。其性质是事业单位法人。如广东食品药品职教集团以广东食品药品职业学院为核心学院，与有关单位共同组建，成员包括紧密型和联盟型单位。目前，该集团已争取到中编办和广东省编办支持，拟将集团作为试点单位，定性为事业集团，制订编制方案，给予集团明确的法律地位，共设事业编制15名。[1]至2015年4月，在广东省所有53个职教集团中，获得法人地位的职教集团共5个，约占9%的比例。[2]而符合“事业型法人型”条件的职教集团只有广东食品药品职教集团1所。③

在以上设立事业法人型的两种情况中，第二种影响更大：（1）除了增加新的法人资质，原有法人资格并不注销。（2）政府给予编制支持。前者意味着原有利益没有受损，后者有利于吸引专业人士加入。这是一种新样式。对这种样式的职教集团运行结构及其运行绩效进行分析就显得很有必要。

（一）基本状况

1.广东食品药品职教集团运行分为外部运行与内部管理体制两部分。其中，外部运行方式侧重于整合、引导社会资源投入职业教育发展领域。通过“校企合作”“校校合作”“校政合作”等方式，共同打造职教集团。内部管理体制主要包括集团日常组织管理职能的划分。该职能由广东食品药品职业学院牵头承担。[3]

2.集团设理事大会、常务理事会和秘书处等机构。理事大会是集团最高权力机构。秘书处是集团理事会的常设机构，负责集团日常工作事务。集团实行理事会制。理事会聘请相关政府部门、行业企业、学生家长代表及社会知名人士担任理事。理事成员由主管部门委派任命，以及相关政府职能部门、行业组织、相关院校、家长委员会等推荐，并由理事会通过。

3.2012年2月，集团开始建立和施行理事会领导下的法人治理。广东食品药品职业学院理事会与职教集团理事会实行一套人马、两块牌子，共同运作。初步形成理事会作为决策层、行政管理层作为执行层、监理会作为监督层，以及三者相互制约，权责分明的治理机制。（1）理事会下设专业委员会，由政府、行业、企事业、科研院所和学校等人员组成。专业委员会根据二级学院设立，为办学提供决策咨询和建议。顾问由政府相关部门及下属事业单位负责人担任；主任由行业协会会长担任，副主任由二级学院负责人担任；其余成员为相关行业、企业高层管理人士、高级工程师和技术骨干等。委员会为专业规划、课程体系建构、专业课程技能点筛选、教学内容选取、配套教材编写、师资队伍建设和实践教学场地建设等给予指导，指导开展专业调研、毕业生跟踪调查等活动，指导开展专业教学计划调整以及教学内容、教学方法、考试模式、课程体系和人才培养模式的改革。（2）行政管理层负责执行理事会决策，并全面负责教学、科研和与相关企业行业合作以及其他行政事务。学院院长及其副职、财务负责人以及其他行政职能部门负责人组成行政管理层。学院院长作为执行理事长，也是法定代表人、行政负责人，负责学院日常教学、科研和与行业企业合作以及其他行政工作。执行理事长对理事会负责，参与理事会决策，定期向理事会汇报集团运行管理状况，接受理事会监督，财务负责人负责单位财务和审计工作，并对理事会负责（3）监事会负责对本学院的财务、管理运作和理事会成员的履职情况进行监督。监事会主席由省纪委派驻主管部门纪检组长担任，并担任副理事长。监事会其他人员由学院纪检人员、教职工代表、家长和行业代表组成。监事会将逐步建立和完善决策失误追究制度、建立审计制度、绩效评估制度、制定年度工作报告以及重要信息公开制度。

（二）事业法人特征分析

1.让人看到一种新型的模式设计。其意义主要有二：（1）拓宽办学基础的尝试。从宏观层面，集团涵盖了高职与中职院校，聚集了企业和科研机构；从微观层面，集团的决策层、执行层和监督层，均引入了多元化办学力量，形成了校企、校校、校政合作的局面。这种模式涵盖了各种利益相关者，办学基础得以拓宽。相比其他方式的校企合作，这种样式有明显的优越性：一方面，超越了零散性、碎片化的合作样式，形成了一种整体性的合作；另一方面，建构起一个可以操作的平台，并且，形成了制度性保障。（2）寻求权力制衡的探索。权力制衡是个古老的命题。该集团试图通过独立设置的监事会，初步形成决策、执行、监督三个完整体系共存的格局，从而达到基本的权力制衡。尤其是决策层与执行层的分离，有利于形成自由经理人阶层，从而推动集团运行的专业化、市场化、法治化。可以说，如果这种尝试取得成功，必将对未来高职教育管办分离、去行政化的改革前景产生深远的影响。

2.作为一种初始的模式，存在不足之处也势所必然。其存在问题主要有三：（1）决策层存在两个权力中心。无论在何种性质与类型的机构，决策均涉及到权力的运用，是个敏感而微妙的命题。这种敏感与微妙集中体现在广东食品药品职业学院和广东食品药品职教集团之间关系厘清的问题上。“学院理事会和集团理事会实行一套人马、两块牌子，共同运作。”问题在于，学院和集团分属两种不同质的机构。前者以行政导向为主，由上级任命，强调逐级服从的科层制；后者由推荐产生，则要尽可能减轻行政化，通过扁平化实施法人治理。在实践中，二者所面临和需要处理的问题也不相同。比如，前者有一部分事情是涉及党务或者与上级领导之间的关联问题，后者则更倾向于比较纯粹的办学等与成员有关的那一块。二者形成的冲突与矛盾如何协调，是否会影响到决策的有效性？一个可能的解决方式是，两种机构实现权力划分，各自负担不同的主题。这样，可以在相当程度上解决两个权力中心共存的问题。但同一主体掌控两种权力，由此产生的权力竞争和权力重叠也可能导致权力虚空化或者引发权力冲突，后果不容忽视。（2）联结方式表明集团并未发生实质性变动。联结方式体现出职教集团成员的相互关联度，具有重要的指标意义。职教集团往往因联系方式的差异而显示出本质的区分。从联结方式看，广东食品药品职教集团分为紧密层和联盟层。经过观察发现，所谓的紧密层，实际上就是现行学院的二级机构；而联盟层，则聚集着大量的企业、行业、科研机构。这表明，成员之间的连结没有体现出对集团资源的重组，并非建立在不同主体通过资产联结的意义上。这淡化了职教集团的本义，体现出改革的非彻底性。理想状态下的职教集团，在于通过各种不同的资产联结，吸引其他院校的相关院系以及相关企业加盟到紧密层，从而实现资源的优化配置，为集团生产奠定坚实基础。这种联结未必需要发展成为一体化的公司，但至少可以通过股份的形式加以联结。这也是对职教集团运行进行评价的核心指标。这个问题不得到解决，集团的意义就大打折扣。（3）监督层的象征性意义明显，实质上难以起到权力制衡的作用。监事会作为监督层的机构，更多地不是建立在构成成员共同议定的基础上，而是“由省纪委派驻主管部门纪检组长担任”。这表明，这个机构更可能具有象征性意义，可行性不高。省纪委作为党的机构，没有义务给职教集团派驻专业人员。以及“监事会其他人员由学院纪检人员、教职工代表、家长和行业代表组成”，这显然距离专业化更为遥远。对职教集团的监管而言，更多的是独立的第三方专业化的团队。对职教集团这种具有显著产业属性的机构而言，至少在初级阶段，所需监管的主要并非防止腐败问题（分蛋糕），而是运行方式是否合法以及是否能够以及获得多高的市场效益等问题（做蛋糕）。这些指标才是集团成员尤其是企业成员所关注，也是推动职教集团持续高效发展的深层次动力。

三、若干结论

相比其他绝大多数满足于法人地位缺失的职教集团④，事业法人型职教集团对法人地位的寻求，不仅展示出改革的强烈意愿，并且，顺应了高等院校法人治理的大趋势，与职业教育办学多元化以及政府放权的趋势相吻合，现实意义显著。

（一）事业法人型职教集团体现出改革的稳定性

事业法人型职教集团体现出重大制度创新。寻求在体制内解决问题体现出改革寻求稳定性和渐进性的价值取向。相比之下，企业法人型职教集团基本上进行了根本性质的结构性变动，进行了资本的重组和股权的变动⑤，从而很容易引发剧烈震荡，大起大落。实际上，当前真正成功的企业法人型职教集团并不多见，基本上处于试验阶段。而事业法人型职教集团本质上是纳入现行体制。改革自上而下，毋需进行重大的深层次的组织架构变动。因此，发生人事上或者组织上的动荡的可能性较低。改革稳步进行。这样的改革成本较低，风险较小。同时，收益较高，可享受到体制内的各种资源以及由此产生的各种有形、无形的机会，顺利实现转型。可以说，这是当前语境下行政化手段所推动的体现出正面意义的改革，体现出高职院校与政府办学上的协同创新，是最符合高职院校利益的改革举措。当然，其最终效果如何，还尚待检验。⑥

（二）事业法人地位的获得对集团具有双重影响

事业法人地位的获得，对职教集团影响双重。一方面，职教集团顺利融入现行体制内，达到增强凝聚力、统筹资源、协同运行的预定目标。校企结合进一步深入。这是最重要的意义。另一方面，职教集团在与现行体制形成融合的过程中，可能产生两种结果：一是对传统模式产生积极影响，促使其不断变革，适应社会；二是被传统的模式同化，最终丧失改革的初衷。从现时状况看，事业法人型职教集团尚处于制度初创阶段，面临着较高的不确定性。这种不确定性主要来自政府支持力度的不稳定性。仅仅给予编制是远远不够的，更需要后续的可持续性配套举措。政府如何在自身面临改革的背景下去实现这种长期、稳定的支持，是一个重大挑战。这种不确定性也来自开放的市场。职教集团虽然属于非营利机构，但在很大程度上摆脱了封闭性办学格局。对内要面对不同成员的整合，对外以独立法人的身份实现各种实质性交流。如何去承担巨大的市场风险，如何去应对各种不确定性问题，以及如何应对精细化的市场，如何协调政府与市场的关系，如此种种问题，对职教集团构成重大而严峻的挑战。

（三）事业法人型职教集团真正的意义在于后续如何发展

真正推动职教集团运行的力量是什么，这是探讨职教集团运行最核心的问题。根据以上的分析可以很清楚地看到，事业法人型职教集团基本上是通过行政力量进行推动。这一点实际上并不重要。在校企之间普遍缺乏必要互信的背景下，政府作为强势的第三方介入，提供基本的框架和第一桶金，有其必要性。此处亟需关注的是在行政推动之后，在基本的框架搭建起来之后，职教集团该怎么走，以及能够走多远。根据广东省其他若干获得法人地位的职教集团的经验[4]，职教集团内部单个职业院校可以普遍建立起相对活跃的校企合作项目。但真正体现出职教集团功能的如统筹教育资源、创新职业教育办学模式等目标则难以实现。主要原因在于集团所处的尴尬处境——虽是独立法人，但并不具备行政职能。因为资源统筹很大程度上是需要行政力量作为保障，目前也只有政府和教育局有这个权力和能力。获得政府部门的支持，并不表明获得了与政府同等的权力。而事业法人型职教集团是否超越了其他类型的职教集团并获得更多的行政权力，取决于集团与政府部门的博弈程度，其结果将成为职教集团效能的重要指标，并直接决定了集团运行的最终效能。

这样就留下了一个深深的问题：职教集团到底是行政的还是市场的，事业法人型职教集团需要行政力量推动到什么程度，最后能发展到什么样式？

注释：

①“职教集团”作为概念而言本身并不严谨。不是一个科学术语，更贴近口语式简称。实质意义应类似于“以职业院校为主的教育集团”,或者更多地用于描述职业教育的“集团化办学”现象。

②其他职教集团分类方式有：区域性、行业性、区域性与行业性相结合；紧密型、松散型、紧密型和松散型相结合；资产联结型、契约联结型、资产一契约混合联结型；政府主导型、企业主导型、学校主导型、股份融资型、滚动发展型。

③实际上，不少其他职教集团应也属事业法人。但广东食品药品职教集团是惟一受到省级政府部门大力支持，直接给予了编制的那种。

④一个事实是，绝大多数的职教集团的形成并非基于经济、教育发展的内在推动力，而是行政推动。冀望通过组建、加入职教集团，获得更多的财政拨款或者项目资助。表现在相当数量的职教集团只有一个框架，缺乏实质性的组织架构变动和投入。

⑤企业法人型职教集团是指参与成员以筹建公司企业的形式分别以投资出资额或所持股份为限对成立的公司企业承担有限责任。目前国内正式组建的企业法人型职教集团主要有青岛西海岸职教集团有限公司。

⑥据悉，高校、公立医院等事业单位将不纳入编制管理。所谓“不纳入编制管理”，就是取消事业单位编制，但保留事业单位性质。选择保留事业单位性质，主要是考虑到高校、公立医院的公益属性，不能完全推向市场化，还要由财政差额拨款。

[1]王志伟.企业法人型职教集团产权制度初探[J].教育与职业,2013(3)：37-42.

[2]裴云.广东省职教集团发展状况——基于外部分析的视角[J].广东机电职业技术学院学报,2015(2)：35-39.

[3]周晶.广东食品药品职教集团治理结构建设[J].职业技术教育,2013(11)：1-1.

[4]罗丽娟,唐继宜.泥潭中的“超常规”职教改革[N].南方日报,2013-10-10(Ac01).