英国与澳大利亚政府信息管理的数字转型：比较与启示

章燕华/浙江大学信息资源管理研究所

当前以互联网为代表的信息技术进入全面渗透、加速创新和跨界融合的新阶段，数字信息成为社会经济发展的重要资源和关键要素。如何应对互联网与政府治理的新挑战，保障数字信息的真实、完整、可信、可用，成为各国政府面临的共同议题。在此背景下，许多发达国家制定了针对数字信息管理战略的相关规划，提出要全面转型迈向数字时代。本文在已开展数字转型的国家中选取最早提出的英国以及较晚实施的澳大利亚为研究对象，在介绍两国数字转型概况基础上，对两国进行比较，并探讨对我国政府信息管理数字转型的启示。

1 英国政府信息管理的数字转型

1.1 实施数字连续性项目

2007年，由英国中央政府各部门资助，英国国家档案馆启动了“数字连续性项目”[1]。项目旨在研发和提供保证数字信息连续性的相关服务，以使公务员能更好地理解和管理数字信息，支持高效和责任政府、透明政府。该项目要求政府部门于2015年完成95%的业务活动数字化运行，2016年实施基于数字连续性管理的信息管理能力评估。项目提出了数字连续性流程的“四阶段”管理模型，即规划行动、定义数字连续性要求、评估和管理数字连续性风险、维护数字连续性，每一阶段由不同的具体任务组成，模型为数字连续性提供了可行的实施路径。

1.2 明确角色与权责划分

政府机构人员角色不同，相应地在数字信息管理中也担负着不同的责任。英国国家档案馆将数字连续性的角色大概分为治理（包括首席执行官和非执行董事）、高级管理（包括信息资产主管）、专家（包括信息管理、IT、信息保障、业务变更管理人员）和其他人员几类，并为不同类型人员列举了具体应承担的数字连续性责任。此外，还对变化环境中的高级责任主管、高级风险主管、变革主管等单独提供了详细的数字连续性管理指南。

1.3 重视风险管理

英国对数字连续性各项管理环节都强调风险意识和可能后果，认为数字信息在技术、组织和业务等变化中是脆弱的，如果不从一开始进行管理，风险只会与日俱增。良好的风险管理有利于信息的完整和可信，能充分保护和利用信息，提高满足业务需求的能力，增强运作透明性和负责性，保护机构声誉，建立公众对机构的信心。因此，英国将风险响应与管理责任分配给首席执行官、信息资产主管、信息保障专家、变革或项目主管、IT或服务供应商等；要求数字连续性风险应在组织层面得到认可，在信息管理、IT管理、信息保障和业务变更等领域更加细化。英国还发布了《风险评估手册》，从建立数字连续性风险管理框架、实施风险评估、制定减缓风险的行动计划等方面进行详细的指导说明[2]。

1.4 提供技术支持

数字文件对象识别软件（Digital Record Object Identification, DROID）[3]是英国国家档案馆开发的免费分析工具，可识别包括文档、音频、视频和图像等各种类型的数字信息200多种，并自动识别结果，与技术信息中心登记处记录的该种格式及其依赖的软硬件相连接。该工具能帮助识别信息风险，定义数字连续性要求，并通过从DROID中获得的信息决定数据的保存与访问，减少数据冗余量，使工作更有效、更经济。

1.5 开展评估与审计

评估在数字连续性中具有重要作用，基本贯穿整个发展阶段。英国国家档案馆开发了信息管理自我评估工具，用于协助政府机构自我测评信息和文件管理的有效性，扩大档案馆评估指标外机构的评估效益。此外，还对人员的数字化能力进行测评，开展绩效评估。用审计与报告形式，每年由国家档案馆的保管部门对政府各部门的绩效进行报告，对各部门收集到的数据进行审计，保障数字连续性的有效执行。

2 澳大利亚政府信息管理的数字转型

2.1 实施数字连续性项目

在2011年相继颁布《数字转型政策》[4]和《数字连续性计划》[5]之后，国家档案馆于2015年发布了《数字连续性2020》[6]。该政策要求政府业务进程全部数字化，将完备的信息管理融入所有业务流程，从而优化政府管理和服务，也能够使信息易于搜索、理解和分享，交互性更强、更安全，实现长久保存和利用，为经济和社会福利而被循环利用，保护公民权利等。政策主体内容包括：（1）三大原则：信息是有价值的，信息被数字化管理，信息、系统和流程是可互操作的；（2）四个要素：数字连续性原则、数字连续性计划、数字连续性产出和实践指导；（3）2020年前改进数字信息管理的五个关键领域：各机构制定和实施全面的信息治理框架、机构年度调查报告各机构的信息管理实践、政府信息实现互操作、业务流程从端到端数字化、各机构达到档案馆设定的信息管理专业水平和能力标准。

2.2 明确角色与权责划分

首先，明确国家档案馆作为数字转型的主导机构，负责采取一切措施（如持续发布产品、工具、策略、标准以及建议等）帮助政府部门在2020年之前实现数字信息连续性。其次，强调与其他政府部门的合作，如与政府信息管理办公室合作，为机构提供政策指导和建议；与公共服务委员会保持联络，确保开展信息和文件管理问题的服务调查。再次，国家档案馆制定“数字信息和文件管理能力矩阵”，概述了机构转型至全面数字信息管理、确保信息可访问和可用所需要的能力，按人员角色分为所有员工、ICT专家、信息和文件管理专家三类的能力，可用于职位描述、培训教育项目和继任规划等。此外，国家档案馆在其官网提供相应说明与建议，为用户开展在线课程学习及在线免费培训等。

2.3 确立信息治理与风险管理

《数字连续性2020》明确提出“信息治理”理念，这是实现数字连续性的关键，包括制定框架、政策、流程、标准、角色和控制，以满足监管、法律、风险和运行需求。它能提供整个组织信息资产的可见性和可理解性，强调忽视数字信息治理投资的后果。信息治理模型由四层组成，以信息资产为核心，以业务流程、标准和信息技术等为外围，以风险、文化、战略等宏观顶层设计为基础，以业务、政策、用户和法律规范为背景。此外，还强调可以成立信息治理委员会，通过明确机构的角色与责任更好地管理相关信息风险。

2.4 规范业务管理

为了确保数字信息在其整个生命周期中的可用性和安全性，必须从创建到销毁的整个流程进行有效管理。具体业务活动包括：定义、分配和管理合适的元数据；以一种可访问和可用的格式提供数字信息；确保数字信息可以在系统、机构和社区中交换；建立能持续检查以确保数字信息可用的系统；以数字方式管理数字信息；依据《档案法》和其他法规实施信息处理程序。比如国家档案馆发布的政府文件管理元数据标准2.0包含七项强制属性和四项条件属性，数字化流程作为文件和机构间的关系被记录。到2017年12月31日要求所有包含高价值和长期信息资产的业务系统必须满足最低元数据标准。2017年5月，国家档案馆和财政部协商，决定实施“整体政府数字文件平台”[7]，该平台同时考虑用户需求与技术进步，自动化操作文件管理功能，平台目标与《数字连续性2020》政策一致，将于2020年以试点方式启动。

2.5 开展报告与评估

从2013年开始，澳大利亚政府机构至少连续三年向国家档案馆提交政府信息与文件管理的年度检查报告；从2014年开始国家档案馆至少连续三年向上级主管领导提交年度报告，说明联邦政府数字信息和文件管理情况，确定提高效率的策略；2014年，部长向总理报告政府机构数字信息与文件有效管理的转型进程，提供策略选择。除了报告外，还对数字信息管理发展情况测试评估。国家档案馆开发了数字检查工具（Check-up Digital），帮助政府机构评估其数字信息管理的成熟度，并提供改进方向。2018年一项全新的在线调查工具将取代原有数字检查工具。此外，澳大利亚还建立了业务系统评估框架，为业务系统信息管理功能的评估提供了一种精简的、基于风险的方法，目的是发现业务系统中真正需要的信息管理功能，确保信息和文件得到妥善管理，包括风险评估、功能评估和实施解决三个阶段。

3 英国与澳大利亚政府信息管理数字转型比较

3.1 共性

第一，目标相似。两国均以限制纸质信息的形成、流转与管理，强调数字格式的优先性为目标，通过新增文件数字格式、已有馆藏数字化的方式逐步过渡到数字文件与信息管理。通过数字转型与连续性，保证业务活动所需的各种信息，更好地提供公共服务，实现透明、开放与责任政府。

第二，国家档案馆发挥主导功能。通过政策赋予国家档案馆数字转型中的主导地位，包括领导、指导和监督作用。国家档案馆负责制定数字连续性的相关政策、指南；提供服务与工具；提供线上指导与帮助、学习课程和培训等；支持机构评估以获得数字信息和文件管理情况，依此确定下一步行动策略；颁布优秀案例嘉奖，为政府机构在数字信息管理中满足公众需求、提升效率和生产力、与国际标准接轨等方面提供范例。

第三，注重颁布配套政策和保障措施。为实现数字转型，除了直接颁布数字连续性政策外，还会以实现政策目标为中心，从信息、业务、技术、流程、人员等方面不断推出相关的政策、指南和标准。保障措施则包括从风险管理、信息管理/治理出发，开展机构评估，发布评估框架与工具等，为机构的数字转型提供便利与帮助。

第四，重视发挥机构人员作用。认识到机构不同层次和不同角色的人员在整个数字转型中的重要作用，对人员角色和责任进行精细化分类和说明，有利于形成数字转型的共识和提升意识，将数字转型的宏大任务落实到每个具体的角色身上，有利于增强数字转型的落地性和操作性。

3.2 差异

第一，顶层设计的完备度不同。英国以项目先行的方式促使数字连续性落地，但缺乏从全局统筹的顶层设计，表现在政策中就是以指南为主，更注重机构的独立性和自主性，缺少信息、技术、流程等全方位的规划与指导。而澳大利亚则在信息治理框架内不断提出与完善数字连续性的顶层设计，提供战略谋划、业务、技术、人员、信息、产品、服务等全局指导和建议，注重机构协作，重视政策、指南、标准等不同层次规范搭配，更有利于数字连续性的稳定实施和长远发展。

第二，政策更新和保障持续性的力度不同。英国的数字连续性虽然起步较早，但政策时间仍停留在2011年，规划目标仍停留在2016年的信息管理能力评估。澳大利亚虽然起步较英国晚，但政策更新较快，紧跟发展现状和前沿需求，详细制定年度目标，于2015年提出数字连续性的五年规划，2017年又提出整体政府数字文件平台以自动化操作信息与文件管理。

第三，对风险管理的重视度不同。英国格外重视风险管理，风险管控贯穿数字连续性的整个过程，强调数字连续性管理的动态性。澳大利亚则主要是通过强调低水平的信息治理会带来巨大的风险、良好的信息数字化管理有利于降低机构业务风险和声誉风险表现出风险管理的理念，认为可以通过成立信息治理委员会，明确机构角色与责任来更好地管理信息风险。

第四，对人员角色与责任规定的详细度不同。详尽而明确的职责分工，有利于达成数字转型共识、提高数字转型效率、便于管理和监督，从而早日实现政策目标。英国对人员角色和责任划分更清晰、内容更详尽，在不同角色职责列表的基础上，发布了不同角色职责的详细独立政策，提供系统指导。澳大利亚将人员角色大概分为三类，建立人员信息与文件管理能力矩阵，但系统性和详细度较英国弱。

4 英、澳政府信息管理数字转型对我国的启示

数字转型是互联网时代全球政府信息管理必然趋势，英国和澳大利亚的数字转型对我国政府信息管理具有一定的启示。

第一，加强顶层设计，自上而下地推行政府信息的数字连续性战略。鉴于目前我国政府信息管理存在的问题和“互联网+”背景下政府信息的共享、开放与共治趋势，我国政府信息管理应立足于信息治理理念，由国家主导自上而下地推动保障政府数字连续的相关战略。可以尝试从政府电子文件的单轨制运行开始，借力“互联网+政务服务”与数据开放，将数字连续性纳入信息化、电子政务、文件档案工作等发展规划。运用系统论的方法，从全局出发，对政府信息管理数字转型涉及的各方面、各层次和各要素进行统筹规划，明晰目标与战略，在动力机制、运行机制、约束机制等方面进行设计和安排。

第二，确立推进政府信息数字连续性战略的主导部门，加强相关机构合作。数字连续性需要政府业务部门与文件档案部门的协同管理，此外还需要信息安全部门、IT部门以及其他部门的配合支持。英国和澳大利亚均将国家档案馆作为数字连续性的主导机构，我国国家档案局因在文件档案管理中具有的重要地位和专业特长，可以承担起主导数字连续性的大任。比如对前端业务机构提出详细文件与信息管理要求；负责制定和发布相关的政策、标准与指南；提供机构文件档案与信息管理评估工具；发挥网站等新媒体作用，及时提供各种在线指导与建议、开展线上培训等。此外，应重视与其他机构的合作，形成以国家档案局为牵头机构，其他相关机构协同的政府信息治理机制，全面梳理当前政府信息资源状况，评估信息管理水平和成熟度、商议数字战略和标准、开发转型服务与产品、监管政府数字连续性计划等。

第三，完善人员的责任体系，提升信息管理能力。可在调查机构人员现状的基础上，将数字转型融入机构的决策、管理和执行等层面和各个业务领域。一方面，调整和完善机构人员结构。对欠缺的信息技术和信息管理人才，在机构招聘时要有所侧重；根据各部门发展实情和数字转型需要，调整部门人数比例、专业比例等。另一方面，明确现有人员数字转型的责任并提高其相应能力。决策层、管理层侧重于数字转型的认识和规划能力，执行层侧重于数字转型的理解与执行能力。建立对应与不同类型人员的能力与责任体系，及时进行考核和定期培训，不断提高他们的政府信息管理能力，满足业务需求和机构发展需要。

第四，重视业务流程管理和系统平台搭建，实现二者有机融合。为了保证数字信息在生命周期内的可用性，必须对创建、捕获、保管、处置和利用等全过程进行规范化管控。在数字转型环境下，业务和系统密不可分，系统的基本功能源自业务需求，而业务需求必须在系统中实现。目前系统不统一、交互性差成为我国政府信息共享和利用的重要阻碍。数字转型中的政府信息管理对传统的业务流程提出了挑战，各机构间需要打破条块分割，实现工作协同和信息自由流动，就必须进行业务流程重组，建立一体化平台。要科学管理业务系统、电子文件管理系统和数字档案馆系统，可在调查政府信息管理现状及需求的基础上，提供统一标准的系统支持，或者开发适合数字连续性业务管理的新平台。只有将二者有机融合，才能为数字连续性提供顺畅、高效而经济的运作环境与管理支撑。

第五，强化风险意识，政府数字转型中实行风险管控。在数字转型过程中，信息治理框架的漏洞，信息管理政策和实践之间的差距，信息、技术、环境管理的变更，业务流程没有有效嵌入等都会带来风险。风险会危及信息的安全性和可用性，影响业务需求的满足、机构运作的透明性和问责性。因此，要将风险管理视作政府信息管理数字转型中的基本战略，建立风险管理框架，确立管理人员及其职责，定义目标和标准，确定风险管理范围，描述风险识别、分析、控制、记录、监管和保障等。实现客观和全面地评估风险，运用风险管理工具精细化地实施风险管控。

第六，依托评估、报告与审计制度，提升数字连续性的有效性。开展对政府信息管理的数字转型评估，是了解、衡量和评价政府信息管理现状的前提，也是日后提出改进策略和方案的基础。评估可以以内部评估和外部评估相结合，主管部门可开发评估模板，制定具有可操作化的评估指标供政府部门参考或使用。就报告制度而言，我国政府当前多在信息公开、财务和重大事项领域实行报告制度，尚未在信息管理综合领域实施报告制度。可以由主管部门明确政府信息管理的报告准则和制度框架，通过分析报告信息及时发现问题，利用分析结果的反馈切实加强机构监督，进一步促进政府信息管理。就审计制度而言，我国目前尚未将政府机构信息管理纳入审计范畴，未来可以考虑将政府信息（资产）管理纳入审计工作，并进行必要问责。

注释与参考文献：

[1]Managing Digital Continuity[EB/OL].[2017-9-15]. http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-management/managingdigital-continuity.pdf.

[2]Risk Assessment Handbook [EB/OL].[2017-9-15]. http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-management/Risk-Assessment-Handbook.pdf.

[3]Using DROID to profile your file formats[EB/OL].[2017-9-16]. http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-management/droidfactsheet.pdf.

[4]Digital Transition Policy [EB/OL].[2017-9-16].http://www.naa.gov.au/informationmanagement/digital-transition-and-digitalcontinuity/digital-transition-policy/index.aspx.

[5]Digital Continuity Plan[EB/OL].[2017-9-16].http://www.naa.gov.au/Images/12.02.05%20 Digital%20Continuity%20Plan%20web_tcm16-52027.pdf.

[6]Digital Continuity 2020 Policy[EB/OL].[2017-9-16]. http://www.naa.gov.au/recordsmanagement/digital-transition-and-digitalcontinuity/digital-continuity-2020/index.aspx.

[7]Whole-of-Government Digital Records Platform [EB/OL].[2017-9-16]. http://www.naa.gov.au/information-management/digital-transition-anddigital-continuity/information-is-managed-digitally/Whole-of-Government-Digital-Records-Platform.aspx.