明清时期督抚制度简论

王凯新

山东师范大学，山东 济南 250358

明清时期督抚制度简论

王凯新

山东师范大学，山东 济南 250358

督抚制度是明清时期颇具特色的政治制度，融合了监察制度和地方行政管理制度，在明清几百年的历史当中，经历了较大的发展和变化。明清时期，总督和巡抚有着重要的职权，其职权颇具多样性和变化性。督抚制度作为明清时期的主要政治制度，其对当时的政治和社会产生了深刻的影响。

明清时期；督抚制度；历史沿革；职权；评价

督抚制度是明清时期重要的监察制度和地方行政制度。督抚制度其演变和发展具有鲜明的特征，是中国古代中央集权发展的产物，对统筹地方事务、保持地方稳定、维护明清时期的中央集权制度发挥了重要作用。

一、明清时期督抚制度的历史沿革

所谓督抚，即是总督和巡抚的总称，在明清两代几百年历史之中，督抚制度不断发展变化。

督抚制度起源于明代，是专制主义中央集权政治体制下，统治者调整中央与地方关系的产物。明代前期，督抚官员以行使监察职能为主并主要处理地方特定事务；到了中后期，逐渐演变为中央派驻地方的最高军政长官，监察职能已不再是其主要职能，但是，有明一代，督抚都没有正式地成为地方最高行政长官，在行政序列上，督抚依然隶属于都察院系统。

自隋唐以来，中央集权制度不断完善，地方权力不断收缩，但是元代以后，“外重内轻”的局面日渐严重。明代建立之后，明太祖吸取前朝经验，废除行中书省，设立三司。三司之间相互牵制，分化了地方权力，强化了中央集权。但是，三司的设立也导致地方权力出现了过度弱化和分散的局面，对于很多地方事务无法统筹处理解决。督抚制度正是为了弥补这一缺陷而产生的。

巡抚的设立，大致在明代初期。洪武、建文年间，巡抚制度已经开始萌芽。永乐十九年(1422年)，中央派遣尚书蹇义人分巡各省，标志着明代巡抚制度开始形成。宣德五年，于谦、周忱等6人分抚南北直隶等省，从此各省常设巡抚渐成制度。宣德年间，巡抚官的专设与定设标志着巡抚作为一项制度正式形成。

总督制度形成时间稍晚，大致在正统年间开始出现，景泰、成化年间大致成型。明代的总督是在巡抚制度普遍推行的前提下逐渐形成的，一般因事特遣，较为侧重于军事层面以及节制地方文武等事务。总督的辖区一般比巡抚更广，级别及权力也比巡抚更大。据史料记载，正统六年(1441年)，处理军务的总督开始出现，随着时间的推移，处理军务的总督逐渐从单纯的军事领域跨入到行政领域，逐渐向着统领地方的军政长官方向发展。景泰、成化年间，两广总督定设，标志着明代总督制度正式形成。

清代建立之后，在政治制度上大体沿袭了明制，仍旧在地方设立总督和巡抚，同时又有所损益，有清一代，督抚制度较明代相比发生了很大的变化。

清代的督抚制度较之于明代更加完善，成为固定的地方官吏制度。督抚在清代已经成为地方最高军政长官，不再隶属于都察院系统，而是独立存在的。清代一般每省设巡抚一名，总督设置至光绪年间，以11名为定制。督抚成为永久的、固定的封疆大吏，代表中央行使地方军政大权。

二、明清时期督抚的主要职权

明代，督抚是作为中央派出到地方的官员，在形式上是从属于都察院系统的，是非正式的地方军政长官，主要处理地方特定的重大事务，实际上握有地方军政大权，并对地方予以监察。具体来说，明代督抚主要承担以下的职权。

(一)安抚地方

安抚地方是明代督抚的最基本职能之一。由于最初督抚是中央向地方派出的处理特定事务和军务的官员，因此，安抚地方的职能包罗众多，十分庞杂，包括赋役征收、工程建设、赈济灾民等等，都在督抚安抚地方的职权之列。

(二)监察官吏

明代的督抚，由于在官职序列上是属于都察院系统的，督抚都带有都御史之衔，因此督抚在地方上负有重要的监察职能。督抚以监察官员的身份巡视地方，并且其监察权远远大于一般的巡按御史。明代对于地方官吏的监察监督是前代所不能比拟的，除了在省级地方设立都指挥使司专职负责监督地方官吏以外，并另行设立督抚代表中央对地方官吏进行监察，甚至在明代中后期，督抚已经取代按察使司部分职能，成为地方实质的最高监察机关。

(三)提督军务

弘治以前，督抚的军事权仅仅限于参赞军务，这种职能更加侧重于对军务的监察。弘治之后，由于社会矛盾日益突出，地方军务日益繁杂，再加上镇压农民起义和平定“南倭北虏”的需要，因此，督抚的军事权力大大扩张，包括将校的任免，军队的布防，军饷的发放，督抚均拥有建议和决策的权力。

督抚制度改变了省级地方的权力运行体制，到了清代，督抚职权进一步扩大，更是在制度上全面掌握一省或者数省的权力。与明代不同的是，清代将督抚执掌地方的这一模式法定化，规定为正式制度。但是，清代在省一级虽然确定了以督抚为军政首长的制度，但中央朝廷对督抚们在工作活动中的控制却极严。一切较为重大的政务都必须奏报皇帝，等候批示。

三、明清时期督抚制度的历史评价

明清时期的督抚制度是颇具特色的政治制度，是监察制度与地方军政管理制度的结合，但是其与中国古代的政治制度又是一脉相承的，并未摆脱中国传统政治发展的轨道。督抚制度在内容上承袭了秦汉以来的近官出监地方的监察制度和地方管理制度，与汉朝的分州监察的刺史制度和使者巡行制度、唐代节度使制度等都有着历史上的渊源，反映出自秦代以来，中央集权加强，地方权力减弱的趋势，体现了中国封建政治体制的继承性和延续性。

督抚制度的确立和完善，在很大程度上也改变了明代废除行中书省之后，地方上设立互不统属，相互制衡的“三司”所带来的地方政府权力分散、事权不一、协调无力、运转失灵、应变迟钝的状况。由此看来，从总体上讲，明代的督抚“统治兵民，刺举司道，一方治乱，盖所攸系”。对于有明一代的政治、军事和社会发展有着重要的、积极的影响。

清代承袭明代的督抚制度，并将其进一步完善，成为正式的地方制度。清初的督抚制度运行稳定，与明代一样，在加强中央和地方统一，限制和监督地方权力以及高效处理地方事务方面也起到了积极的作用。但是，督抚制度并没有完全解决地方政府运行的诸多弊端，没有现代的民主监督与权力分立制度，无法完全解决政府运作的规范和廉洁问题。清末，督抚逐渐成为封疆大吏，其权力在洋务运动和镇压农民起义的过程中日渐扩大。督抚权力的扩张虽然为维护晚清的统治起到过一定的作用，但却大大削弱了中央的权力，晚清王朝逐渐失去了其对地方的控制力，最终成为导致清王朝灭亡的重要原因。

总的来说，明清时期的督抚制度是中国传统政治制度不断发展完善的结果，具有鲜明的继承性和发展性。督抚制度加强了中央和地方的联系，维护了中央集权，加强了对地方的监察，使地方事务处理更加统一高效，维护了国家统一和稳定。督抚制度是中国古代专制主义中央集权的高度发达的产物，督抚制度的产生和发展适应了中国古代大一统中央集权现实，对中国的政治和社会发展总体上有其积极意义。

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2095-4379-(2017)24-0196-02

王凯新(1991-)，男，汉族，山东平度人，山东师范大学，硕士研究生，研究方向：法律史。