整体性治理视角下的基层党建创新——基于“双整行动”在乌镇推进实践的实证分析

孙 蔡 威 申 腾

一、问题的提出

基层党组织作为党在基层的中坚力量，承担着宣传和执行党的政策，推动基层经济社会发展等重要任务，是党执政的重要战略资源。我们党历来都十分重视基层党组织的建设，重视发挥基层党组织的作用，在不同历史阶段反复提出要加强基层党组织的凝聚力和战斗力，将基层党组织建设成坚强战斗堡垒。但从现实中看，改革开放以来，基层社会结构的深刻变动以及网络社会的出现与发展，给基层党组织建设带来了巨大的挑战，“两新”组织党建工作开展难、流动党员教育管理难、基层党组织组织动员能力弱等诸多问题仍在一定程度上普遍存在。

党的十八大以来，党中央提出了“党要管党、从严治党”的总体要求，明确了党委抓党建的主体责任。各级党委主动谋划党建工作的意识有了明显提升，积极开展了形式多样的党建活动。浙江省也于2015年起在全省范围内开展“整乡推进、整县提升”基层党建三年行动计划（简称“双整行动”）。如何看待和评价此轮党建活动，并对各级党委提出有建设性的建议需要研究者对这些活动进行细致深入地观察和分析。

本文将通过“过程—事件分析法”①孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正是权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》，《清华社会学评论》，2000年第1辑。对“双整行动”在乌镇的推进实践进行实证分析，以探寻基层党建存在的深层问题，并尝试从整体性治理视角对这些问题进行分析，以寻求创新基层党建的有效路径。

二、“双整”行动下的乌镇基层党建实践

（一）“双整”行动的缘起和推进

“双整”行动，即“整乡推进、整县提升”基层党建三年行动计划。2015年，全国农村基层党建工作座谈会在浙江召开。为进一步贯彻中央精神及全国会议部署要求，促进浙江基层党建从点到面整体提升，浙江省做出了《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》。该《决定》旨在推动全省基层党组织全面过硬，基层政权全面稳固。为全面落实这一战略，浙江省进一步提出在全省范围内开展“整乡推进、整县提升”基层党建三年行动计划，计划用三年时间提升全省基层党建整体水平。②参见徐艳：《整乡推进、整县提升》，《共产党员》，2016年第1期。

在这一总的要求下，嘉兴市结合本地实际，制定出台了《嘉兴市“整乡推进、整县推升”基层党建工作三年行动计划》，该计划的总体思路是以党建工作标准化的方式来指导和规范基层党建工作，全面提升农村、社区、两新组织、机关事业单位等基层党建工作水平。这份计划具有以下三个特点：一是全面具体。该计划梳理了上级各类文件中对基层党建工作的要求，构建了6个类别，18个一级指标、66个二级指标的指标体系（简称“61866指标体系”）。这一指标体系是判断基层党建工作提升是否到位的衡量标准。二是步骤清晰。该计划要求在三年时间内全市100%的县（市、区）、镇（街）、村（社区）要达标，并对三年内每一年的完成量进行了任务分解。三是评价合理。该计划设定了规范和先锋的标准。达到规范就是要达到“61866指标体系”的要求；达到先锋则要在前者基础上具有特色和推广价值的基层党建特色工作经验。③参见中共嘉兴市委办公室关于印发《嘉兴市“整乡推进、整县提升”基层党建工作三年行动计划》的通知，嘉委办发[2016]12号。在该计划的推动下，嘉兴市的基层党建工作开始发生变化。

（二）“双整”行动下的乌镇基层党建实践——变化及困惑

乌镇，隶属于浙江省嘉兴市桐乡市（县级市），地处杭嘉湖平原腹地。镇域面积67.22平方公里，总人口约8万人，常住人口5.72万人，辖16个行政村、3个社区，共有70个党组织，2658名党员。

近几年，乌镇党委坚持以党建统领全局，聚焦发展旅游业和互联网，通过实施“强基、提效、活力、连心”四大工程夯实基层党建工作。包括加强基层党组织建设；加强基层干部队伍建设；密切党群干群关系；利用互联网信息技术创新基层党建工作等。其中乌镇互联网党建做法得到了中组部组工信息的专题推介。这四大工程的实施不仅夯实了乌镇的基层党建工作，而且促进了乌镇经济社会的持续发展。2015年，乌镇地区生产总值达30.2亿元（其中服务业占比达50%），财政收入3.4亿元，近5年年均分别增长11.6%和40.4%；“平安乌镇”考核实现十一连冠。2016年“七一”期间，乌镇镇党委相继荣获桐乡市、嘉兴市、浙江省、全国先进基层党组织荣誉称号。可以说，乌镇基层党建的基础还是比较坚实的。

但这一切显然还不足以满足“双整行动”对先锋镇提出的要求。2016年年初，嘉兴市委组织部到乌镇蹲点调研一周，为乌镇党委列出了一份包含39个急需整改的短板问题清单。

这份问题清单具有三个特点：一是内容全面详细。从结构上看，它围绕党建责任、组织建设、队伍建设、基础保障、体制机制、其它具体个性问题等六种类型展开，每种类型包括1-3个主要事项，每个事项又包括1-5项具体内容。二是部分问题已经超越了传统基层党建的工作内容，主要表现在体制机制部分。该部分分别从领导体制机制、共享发展机制、社会治理机制三个方面梳理了8个问题。领导体制机制主要讲到的是镇的相关权限及机构设置、人员统筹与发展定位不匹配的问题。共享发展机制中除党群关爱机制不够完善属于传统基层党建内容外，还提到了“全镇农村居民人均收入低于全市平均水平”。社会治理机制则是对跨村集聚的新社区的社会管理机制、乌镇民情的扩面运用、发挥乡贤作用提出了要求。此外，还在队伍建设一类里提到了文化产业和互联网经济领域的高层次人才引进政策、平台缺乏系统谋划，引进力度不够等。这说明，基层党建工作正在跳出了狭义的基层党组织工作，拓展新的工作领域。这在地方党委的宣传报道中常表述为“党建＋”。通过“党建＋”来提高党建的统领作用。三是部分问题的解决已经超越了镇党委能力范围，需要与桐乡市层级的相关部门协作解决。比如说村级集体经济发展偏弱中相关村土地指标没有全部落实，政策落地不够到位的问题。

针对这份问题清单，乌镇党委提出了具体整改措施，并为每条整改措施落实了牵头领导和完成时限，确保责任到人。随着各项举措的落实，乌镇基层党建氛围正在日益形成并逐步加强。从镇的层面来看，工作人员在提乌镇中心工作时，已经悄然将其从“一业一网”（旅游业、互联网）表述为“一业一网一党建”。研究党建的工作会议时间也比原来多了一倍。以党建促进中心工作的方式和手段正在逐渐增加。如陈家村的“党建＋美丽乡村建设”就是将优美庭院的建设要求融入到基层党组织活动中，以基层党组织活动，基层党员的带头示范，推动村庄环境整治工作。从村的层面来看，一批规范化建设的党员先锋站、先锋长廊正在形成。一个村通常拥有2-4个党员先锋站，为2-3个网格党支部提供活动场所，由村干部担任站长，进行日常管理。基层党组织生活的相关制度正在日益完备，并逐步规范化，包括党组织固定活动日制度、“三会一课”制度、村务监督制度等。

但在笔者的调研访谈过程中，镇村的工作人员也坦诚地提到了一些困惑和问题，其中提到较多的主要问题有：

一是“两新”组织党建开展难。乌镇的“两新”组织党建面临党员人数少，党员意识弱、党组织建立维护难等诸多问题。虽然乌镇党委通过镇经管所对“两新”组织党员关系进行了排查，但这种排查依赖于党员的主动告知，但一些党员不愿意亮明身份，仍存在“潜伏地下”的现象。其次，“两新”组织内部的党支部也经常因为骨干人员的流动而瘫痪，相对于村、社区而言，建立和维护的难度更大。

二是流动党员的教育管理难。虽然乌镇地处长三角经济发达地区，但外出务工人员数量并不少，甚至一些年龄在60岁左右的村民都仍在外务工。因此，部分村、社区出现留守党员人数少于流动党员人数，且年龄偏大等情况。这些流动党员大多是无职党员，大致可分为两个群体。一个是年龄较大的党员，大多是在村、社区党总支的发展下入的党。这一群体对村、社区仍抱有较为深厚的情感，因此在接到党员活动通知后仍会比较积极地配合赶回村里参加活动。但由于此次“双整行动”要求基层党组织每个月开展2次固定党员活动，频率较高，一些党员对此颇有微词。另一个是大学生党员。这一群体大多是在大学入的党，毕业后将户口和党组织关系转回籍贯地，但人在外工作。这部分流动党员对村、社区组织的党员活动并没有多大的兴趣，平时也很少回来。面对流动党员的教育管理难，乌镇的党务工作者充分利用了互联网信息技术进行管理，一是利用党建红云平台进行党员管理，但这一平台在流动党员中的实际使用率并不高，因为它的约束机制——“先锋指数”对流动无职党员并无实际约束力；二是利用微信平台将学习资料或会议内容上传，但这一方式无法确保流动党员真正地进行自觉学习。

三是党建活动开展难。“乌镇党建指标体系”中明确要求落实好党组织固定活动日制度。固定每月5日左右开展党员学习日活动，每月最后一个星期六开展党员志愿服务日活动，并结合各类重大节点灵活开展党员关爱日活动。党员活动日活动主要是指党员学习教育活动。党员服务日活动主要开展党员志愿服务活动和民情收集、分析、交办等活动。党员关爱日活动主要开展党内关爱、走访慰问等活动。该指标体系要求党组织固定活动日活动要有计划、有内容，并报上级党组织备案。但在实际操作中，由于缺乏必要的师资，学习日往往以宣读上级会议通知为活动内容。虽然乌镇成立了党建志愿讲师团，但是无法满足每个村、社区每个月至少一次的学习任务，且学习内容不能重复。党员服务日的内容对于村、社区基层党务工作者而言是每天的工作内容，但令人为难的是如何组织和动员无职党员的参与。此外，“双整行动”明确取消了村党员开会或活动时给予的“工分”①“工分”，起源于新中国成立后农村建立的农业生产互助组，在农业生产合作社和农村人民公社中普遍采用。家庭联产承包责任制推行后，评工记分的方法压缩到对村集体公益事业或村集体活动的参与上。年终可折为一定数量的物质奖励，但多为福利性质，数额不大。，这相当于禁止基层党组织使用直接的物质利益鼓励党员参加活动。基层党务干部在党员活动中只能更多地依赖于平时累积的群众基础和人际关系。但每月一次的频次仍让他们感觉到十分为难，因此“变通计分”的方式在一定程度上仍存在。总的来说，有组织难活动、有活动无实效等现象仍普遍存在。

乌镇镇村工作人员提到的这些问题，乃至存在的基层党组织“边缘化”②参见郑长忠：《如何避免基层党组织“边缘化”现象》，《学习时报》2011年11月7日。现象，是基层党建工作的共性问题，也是基层党建工作共同的困惑。

三、整体性治理视角下的基层党建创新

（一）整体性治理理论

上世纪70年代末80年代初，为解决官僚机构僵化、公共服务供给不足等问题，以“重塑政府”为内容，以分权化、市场化和民营化为工具的新公共管理改革运动成为西方国家政府改革的主流范式。但在实践过程中，其引发的问题也逐渐显露，如过于强调效率对公平、正义等公共价值的弱化；过于强调分权导致的管理碎片化以及重复建设等。因此，在对新公共管理进行理论批判和继承发扬的基础上，在信息化、数字化普遍使用的前提下，一种新的治理理念——整体性治理应运而生。

什么是整体性治理？所谓整体性治理就是“以公民需求为导向，以协调、整合和信任为机制，运用数字信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务的政府治理模式”③蔡延东、王法硕：《行政审批制度碎片化与其治理——浙江省及政府行政审批制度的整体化改革》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第1期。。该理论的创始人及代表人物英国学者佩里·希克斯以治理目标和手段对变量对政府治理模式进行了类型学划分，并对协调、整合和信任机制进行了重点论述。他认为，“协调”是指政府机构间在信息系统的基础上通过对话、共同规划和决策进行联合性和整体性的工作，包括设置政策议题、政策对话、联合性政策规划及政策制定。“整合”是指通过发展共同的组织结构、合并行动来实现治理活动实施过程中的协调。“整合”包括三个维度，一是治理层级的整合，即层级整合，比如全球和国家层级、中央和地方层级等上下组织层级；二是治理功能的整合，即功能整合，比如政府相近职能的合并等；三是政府部门与社会组织的整合，即公私整合，强调政府部门应该与社会组织建立合作伙伴关系。“信任”机制的建立则不仅需要建立机构间的常规对话机制，而且需要机构对于其他机构的运作表示理解，并对跨部门行动的高度不确定性保持宽容，对参与人员给予更多的自主性和激励机制，同时要通过培训使机构内部人员充分了解新的运作方式以提高效能。

国内学者不仅对该理论进行了介绍和进一步诠释，而且用这一理论对中国行政改革、跨区域治理、公共危机治理等诸多问题进行了研究。可见，整体性治理在中国的实践发展已经超越了它诞生之初的对政府改革的关注，上升到了新的高度，这也为本文使用该理论对基层党建存在的问题进行分析提供了可能。

（二）整体性治理视角下的基层党建创新

对于基层党组织建设来说，整体性治理理论不仅有助于从整体性角度去思考基层党建的功能和价值，而且为基层党建力量整合提供了新的思路和启示。

第一，强化政治引领，确保党的领导地位不动摇。中国共产党既是领导党，也是执政党。①参见祝灵君：《党建研究：定位、框架与趋势》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期。作为领导党，党的领导活动遵循满意度逻辑，也叫合法性逻辑。它通过政治领导、思想领导和组织领导凝聚社会共识，汇集各方资源去实现执政目标。作为执政党，党的执政活动遵循效率逻辑，也叫有效性逻辑。它需要提供社会稳定与秩序、人民富裕与国家强大、社会公平与正义三种公共产品或公共服务来赢得执政的有效性，进而提高执政的合法性。对于基层党组织而言，党的领导地位的实现首先要坚持从严治党，不断锤炼自身政治属性，将抽象化的意识形态表达通过基层党组织及党员与普通民众的日常交往，变成鲜活的政治实践，达到政治示范作用，扩大党的基层认同度和影响力，保证领导核心地位。其次要增强党的思想引领能力，提高基层党组织引导党员和普通民众了解党的纲领和理想，认同党的政策和主张，并转化为行动自觉的能力。最后要增强按制度办事、依法办事的意识，实现基层社会治理的制度化、规范化和程序化，引导基层形成开放有序的社会秩序。②参见薛小荣、陆暘：《多元社会治理中的基层党建：角色、功能与效能》，《学习论坛》，2015年第8期。

第二，整合各方力量，形成基层党建一盘棋的理念。首先，在实践中，基层党建往往是由地方组织部门推动开展的，也严重受限于部门资源。但从实际功能发挥上来看，基层党建绝不仅仅是党的基层组织建设。因此，加强基层党建必须跳出党的基层组织建设这一狭义的范畴，整合各级地方党委各职能部门在基层的资源，使基层党组织有能力实现自身的角色功能定位。比如说在基层党员及群众的教育管理中，宣传部门的力量就非常重要。其次，要加大上级党组织对基层党组织的资源扶持，提高基层党组织能力。如嘉兴市推行的“红色四方联盟”不仅是将上级党组织的资源转化为基层党组织的共同资源，以“公转”带“自转”，并逐渐推动基层党组织从“外力依托”型向“内力推动”型发展；而且通过共建考核机制促使机关党支部带着资源沉到基层，服务基层社会。在实践中，可进一步深化这一模式，增强上级党组织服务基层的主动性和自觉性，并提高基层党组织的组织动员和服务社会的能力。最后，要提高基层党组织对基层多元治理结构的整合和引领作用，确保基层党组织的战斗堡垒作用得到切实有效的发挥。

第三，畅通表达机制，强化基层党组织的利益整合功能。中国共产党领导和执政地位的取得和保持，离不开社会的认同和支持。党必须始终代表、整合社会利益，通过执政引领国家发展、社会进步，来赢得民众的认可和支持。对于基层党组织来说，首先，要引入“生活化”思路，①参见顾俊：《政治文明的“生活化”》，《解放日报》2003年7月4日。将基层党建工作与工作对象的生活相融合，尊重党员及普通民众在社会生活领域的行动逻辑，将传统管理模式中“要求党员和普通民众做什么”，转化为关心“党员和普通民众希望党组织做什么”上来，建立开放包容参与的党内政治生活制度，提高党的政治生活对党员的吸引力，对普通民众的影响力。也就是说，基层党组织不仅要是宣传和执行上级党组织路线、方针、政策以及决议的主要平台，更是收集归纳广大党员以及群众的意见建议向上级党组织反映，且得到上级党组织的回应和支持的重要渠道。其次，要进一步探索使用互联网信息技术，加强基层党组织和党员及普通民众的直接联系，夯实有效执政的民众基础。目前，互联网在党员教育管理中的尴尬地位是因为它仅仅发挥了一个聚集的作用，只有当它成为普通党员和群众表达意见和建议的平台，成为党组织倾听民意、了解民情的平台，且表达的民意民情能够在该平台上得到有效反馈时，该平台才能真正成为基层党建工作的好帮手。

总之，基层党组织建设要从整体性全方位多角度的视角，创新工作机制，要在实践中不断总结经验，改进工作方法，使基层党组织真正成为新时代中国特色社会主义建设的坚强堡垒。