环境民事公益诉讼的原告资格范围“三步走”

2017-01-27牛英豪

法制博览 2017年15期

关键词：三步走环境保护部资格

牛英豪

四川大学，四川成都 610207

环境民事公益诉讼的原告资格范围“三步走”

牛英豪

四川大学，四川成都 610207

随着“史上最严”环保法的颁布实施以及相应司法解释的出台和实施，暴露出了环境民事公益诉讼原告资格范围过窄的问题。针对于此，学界有不同的观点。本文结合实际状况和学界的各种观点，提出了制定环境民事公益诉讼原告资格范围的“三步走”战略，并对每一步战略进行分析。

环境民事公益诉讼；检察院；环保组织

随着新环保法于2015年1月1号施行，以及随后最高人民法院做出的相关的司法解释出台，使得环境民事公益诉讼有了比较详细的操作程序。但是，这些法律法律的颁布与实施并没有达到制定法律的预期。根据国务院发展中心资源与环境政策研究所相关数据统计，目前国内5年以上没有违法记录，市级以上民政部门登记的环保公益组织有300家左右，故能够作为环境公益诉讼原告的环保公益组织只剩300家左右。但是实际有能力提起诉讼也只有10家左右[1]。然而在环境问题日益突出的情况下，环境公益诉讼的力量却显得如此单薄。因此，有必要对环境民事公益诉讼的原告资格进行重新构建。

一、学界对环境民事公益诉讼原告资格的认识

(一)公民个人作为原告

首先，对于个人作为环境民事公益诉讼原告的问题。有学者认为，个人应当作为环境民事公益诉讼的原告。理由是：(1)环境污染和破坏造成公民个人的人身权、财产权和环境权受到损害或者有损害之虞时，个人可以基于自己的权利提起诉讼。(2)将个人列入环境民事公益诉讼原告资格符合法治发展的规律，有利于树立权利本位思想。但是有学者认为，1、个人主体资格的放宽和保障机制的建立完善有可能导致公民滥诉现象的产生。2、就个人自身能力而言，个人一般是很难对于环境污染或破坏进行调查取证，以及承担相应的费用支出。即使将其列入原告资格范围，个人也没有能力提起诉讼。因此，没有必要将其列入其中[2]。

(二)环保组织作为原告

其次，对于环保组织是否应作为环境民事公益诉讼原告的问题，学者对此没有异议。但就环保组织的“门槛”而言，学者一致认为新环保法对环境公益诉讼中环保组织的规定过于严苛。同时，学者也关注到了在现实的司法实践中能够提起诉讼的环保组织从质和量上都显得乏力，不足以应对严重的环境问题。

(三)检察院作为原告

再次，对于检察院作为环境民事公益诉讼原告问题。大部分学者持赞成的态度，理由有：1、检察院在权力上相对独立，不受其他行政部门的羁绊。2、在诉讼中有国家强有力的财政支撑。3、在诉讼中，检察院调查取证比较方便[3]。但也有学者认为，检察院作为环境民事公益诉讼的原告，于法无据。我国宪法第一百二十九条中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。因此对检察院的定位是法律监督机关。同时，《检察院组织法》第五条中对检察院的诉权只限定于对刑事案件提起公诉的权力。因此，就此将检察院列入环保法中，则有违宪之嫌[4]。

(四)环保机关作为原告

最后，对于其他相关环境保护部门作为环境民事公益诉讼的原告问题。有的学者认为，其他相关环境保护部门可以作为环境民事公益诉讼的原告。理由是1、就专业性而言，这些部门具有天然的专业优势，有利于对环境民事公益诉讼进行调查取证和技术鉴定。同时，在其机关内部也有相应的技术人才。2、就其职权来讲，这些环境保护部门本身的职责就是保护自身领域内的环境。赋予其起诉资格也是其功能的延伸，并不违背其设置的初衷。但同样有反对的意见认为：1、保护环境本身就是其职责。若再赋予其诉讼的权力，就会造成行政资源的浪费。2、有些案件本身就有这些行政机关的责任。在环境民事公益诉讼中，本来其应作为被告的，如果允许其作为原告，就会造成其诉讼地位相矛盾，就会出现既是原告又是被告的局面。3、其他环境保护部门作为环境民事诉讼的原告。就其自身而言，不具有相对的独立性，容易受到地方保护主义的限制。

二、环境民事公益诉讼原告资格“三步走”战略

笔者认为，环境民事公益诉讼原告资格范围的构建应该是一个动态的过程，即原告资格的范围应当与社会的发展相协调，社会发展本身就是一个动态发展的过程。同时，法律的制定也应当考虑人们的可接受程度。我国经济发展正处于瓶颈期，即由粗放型经济向中高端经济过渡的时期。因此，必须要深刻考虑经济与环境的关系。基于此，笔者提出了环境民事公益诉讼原告资格范围扩张的“三步走”战略。

(一)第一步：环保组织+检察院

第一步将环保组织与检察院列入环境民事公益诉讼主体的范围。之所以这样计划，考虑到这些因素：(1)我国目前是在进行经济结构的转变，新型产业并未培育成熟，旧的粗放型产业并未完全淘汰。这个转变是个过程，即一个不断培育新产业，同时又不断淘汰旧产业的过程。若将所有的粗放型产业一律淘汰。否则会造成大量工人失业，从而会引起新的社会矛盾。(2)我国目前对于环境民事公益诉讼中主体规定过窄，根本起不到解决环境问题作用，前文已做分析。(3)就当前的形势来看，将检察院列入环境民事公益诉讼的主体范围符合社会的要求。

就环保组织来讲。笔者认为：(1)扩宽环保组织的范围，将第五十八条中依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的规定改为依法在市级以上人民政府民政部门登记。(2)设立国家环境民事公益诉讼补贴制度和对环保组织的评价机制。根据环保组织的评价等级不同，对其给予不同的环境保护补贴数额。(3)在诉讼过程中，对环境保护组织提起的环境民事公益诉讼案件，可以对其一定的减免。以及原告的鉴定费用可以由政府为环保组织提供一定的财力支持。(4)建立环境补偿费用管理机制。主要是对因对环境造成污染和破坏而收取的环境补偿费进行集中管理。(5)建立环境保护行政部门与第三方共同进行环境治理制度。环境保护行政部门进行牵头，将环境治理的技术工作交由社会第三方以竞标方式进行治理，环境保护行政部门对其治理工作进行监督。此外，要求第三方对其治理工作进行公开，接受公众的监督。

对于检察院作为原告。笔者认为：(1)坚持“穷尽行政方法”原则并建立检察院督促程序，即检察院在提起环境民事公益诉讼之前，应当督促相关环境保护行政部门对环境问题做出行政行为。针对环境保护行政部门在督促之后还是行政不作为或者行政行为未起到预期效果的，检察院可以提起环境民事公益诉讼。(2)赋予检察院对环境补偿费用机构进行监督的权力和对环境保护行政部门与第三方共同治理环境的监督权。(3)就检察院作为诉讼主体而言，首先应当理顺法律，避免下位法与上位法的冲突，通过立法赋予检察院这一权力。其次，对检察院内部应当增设关于环境保护公益诉讼的部门，并由国家对其进行财政支持。最后，招聘有法律和环保知识的综合人才。

(二)第二步：环保组织+检察院+环境保护部门

在环保组织和检察院基础上再增加环境保护部门。这个方案是建立在第一个方案实践的基础上提出的。笔者主要从以下几个方面考虑：(1)根据第一个方案的实施情况。若第一个方案执行乏力，有必要增设环境保护部门作为环境民事公益诉讼的主体。(2)这些环保部门作为环境公益诉讼的主体的原因在于它的专业性优势，便于督促企业进行治理，便于在诉讼中调查取证，便于在诉讼后对环境治理进行监督等等。(3)应该建立相关环境保护部门回避制度。也就是说当环境保护部门对于环境污染或者环境破坏案件失职的情况下，环境保护部门应该退出环境民事公益诉讼的原告范围。这就要赋予法院预先审查权，对于那些环境保护部门自身未尽到职责而又提起诉讼的情况予以排除，不予受理。而后，法院应将此情况通知检察院。检察院视情况对有关环保部门进行督促或者自己提起环境民事公益诉讼。

(三)第三步：环境组织+检察院+环境保护部门+公民个人

之所以将公民个人纳入进去，原因在于(1)基于对国外将公民个人纳入环境民事公益诉讼范围的借鉴。美国允许公民个人提起诉讼，同时也规定对潜在被告的通知义务。印度也规定了公民个人可以提起诉讼，同时也规定了委员会的调查程序。这样的一张一弛的规定值得我们借鉴。保护公民个人环境权利或权益的同时，也防止公民对权利的滥用。因此，应当规定公民个人可以提起环境民事公益诉讼，但同时设置法院的预先审查程序。(2)公民参与环境保护是公民的权利，这种权利不仅要体现在实体权利上，同时也应有程序权利。这是法理的应有之意。(3)这样做有利于鼓励人民对环境的保护和监督，充分发挥人民的作用。(4)也应当认识到公民个人提起诉讼的不足。公民个人就其自身能力而言，调查取证有一定困难。同时，还要承担高额的诉讼费、鉴定费、差旅费等费用，以及一定的败诉风险。因此，我们应当比照对环境保护组织的制度，对公民个人进行相应的照顾。