浅析我国食品安全监管法律问题

2017-01-27李玲

法制博览 2017年15期

关键词：监管食品

李玲

云南财经大学，云南昆明 650221

浅析我国食品安全监管法律问题

李玲

云南财经大学，云南昆明 650221

“民以食为天，食以安为先”。食品安全是重大的民生问题，直接关系人民生活质量与身体健康。近年来，中国食品安全问题层出不穷，频频出现的重大食品安全事件一次又一次的挑战着群众的心理底线。导致这一现状的原因很多，但食品安全监管存在严重瑕疵是其重要根源。对此，不断加强食品安全监管，保证人民群众饮食安全成为了人们关注的焦点。

食品安全；食品安全监管；食品安全法

一、引言

近年来，食品安全问题不断出现，例如地沟油、奶粉中的三聚氰胺等都引起了广大人民群众的重视，也引起了政府部门的高度重视。食品安全问题使公众对食品安全的担忧以及中国食品监管部门的质疑越来越多。不断暴露的体制问题和道德缺失，也向全社会发出了预警信号。所以，健全法律保障，转变监管模式，不断提升食品安全监管绩效成为了当务之急。

二、食品安全监管相关理论

(一)食品安全监管的概念

食品安全监管因环节、主体不同而有狭义与广义之分。从狭义上讲，食品安全监管是指国家机关的相关部门对食品安全与否进行监督管理。从广义上讲，食品安全监管则是指国家机关、行业协会、新闻媒体、消费者以及其他组织对食品质量安全的监督和管理。本文是从狭义方面对食品安全监管进行论述的，强调的是国家机关作为主体一方对食品的安全性进行监督与管理。

(二)食品安全监管的特征

第一，食品安全监管具有强制性。以国家强制力为保障，支撑监管措施的有效施行，保证执法的公平公正。第二，食品安全监管具有全面性。第三，食品安全监管具有政府主导性。监管主体以政府为主要力量，其他社会监管主体为辅。第四，食品安全监管具有规范性。以法律法规为依据，调节市场经济失灵现象，规制各行各业的生产活动。

(三)食品安全监管的意义

第一，加强食品安全监管，不仅能够提高公民的消费积极性，同时也提高了生产者的收入来源，保证了企业长期稳定的发展。

第二，加强食品安全监管，有利于保障人民生命健康和维持社会安定永续发展。食品安全监管重于泰山，严格实施监管，有力打击违法生产者和销售者事关广大人民群众的生命健康以及社会主义和谐社会宏伟目标的实现。

第三，有效的监管工作可以进一步提升政府公信力，同时提高本国在国际上的信誉和形象。

三、我国食品安全监管不足

《2011-2012中国饮食安全报告》显示，80.4%的人对当下的食品没有“安全感”，91.3%的受访者表示非常关注食品安全事件。[1]确实，“染色馒头”、“注水猪肉”等一系列食品安全事故屡禁不止、愈演愈烈的趋势也时刻牵动着人们的心。一系列恶性食品安全事件深刻地警示我们必须不断总结教训，反思食品安全监管中存在的诸多问题。

(一)监管体制存在严重漏洞

首先，责任划分不明确，一旦发生事故，各监管部门相互推诿责任。各部门监管职能模糊重叠，不仅使监管责任出现空白，也不利于公众利益的维护。同时，由于职能界限不清，各机构或者机关工作人员以此为借口懈怠执法。

其次，监管机构冗杂，重复监管，效率低下，成本过高。多部门监管模式使监管工作变得混乱且缺乏灵活性，同时也给监管带来了更多复杂程序。在食品的生产、加工、运输、销售等环节往往出现多对一的现象，同一环节的重复监管在一定程度上抑制了企业的发展，也扰乱了市场经济的正常运行机制。

(二)监管技术落后

落后的监管技术给食品安全带来了无形的隐患，也使劣质食品赤裸裸地流通于市场之中。受检测技术的制约，政府部门以及人民群众绝大数情况下只能凭肉眼对食品进行外观的检查，这与技术先进的国家相比远远不足。

《中华人民共和国产品质量法》第15条明确规定：“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度”。这种抽样检查方式在绝大程度上使食品质量处于无保障状态。具体来说，被抽样品的质量能得到较大保障，而未被抽样的产品即使有隐患也无人监管。抽样属于随机检测，抽样合格率往往被用来代表整体的合格率。我国检测技术落后是引发食品安全事件的一大缺口，也是食品安全监管工作所面临的一大挑战。

(三)食品召回制度不健全

食品召回制度的健全有助于及时有效地减轻食品安全事件危害的扩大，这是一项不可或缺的补救措施。我国食品召回工作最开始从上海展开，由于起步较晚，导致直到现在大部分地区对问题食品召回工作仍然比较陌生。目前，我国食品召回制度主要有三个规范文本在调整，即《食品安全法》、《食品安全法实施条例》和《食品召回管理规定》。[2]然而，这其中关于召回的实施大多为原则性规定，对于细节性问题仍然还没有作出明确规定。

(四)违法成本过低

食品安全隐患长期存在，很大程度上与惩罚力度不够有关。当消费者权益受到侵害时，通常只会请求生产者或者销售者赔偿其消费的金额。这种求偿方式往往使违法生产者免于法律责难，所以在之后的生产经营活动中主观上仍然存在侥幸心理。从处罚方式来看，监管机构对于违法的生产商主要侧重于罚款，但罚款的数额却不尽民意。在社会调查中发现，绝大多数受害者认为处罚力度不够，违法成本偏低，便呼吁改进惩治手段。

四、我国食品安全监管对策

(一)完善食品安全监管体制

目前我国实行的是多部门分段监管模式。为解决监管职责不清、监管标准多样、监管空白以及监管责任推诿等问题，主要从两个方面入手。

第一，集中监管职权。将监管职权赋予一个统一的部门，总体负责全程监控，变多头监管为统一监管。这种方式可以提高监管效力，也节约了监管成本。精简机构，明确职权，最大限度地保护了部门利益，也扫除了责任不清的源头。

第二，统一食品安全标准。监管部门只有依据权威统一的食品安全标准才能避免执法参差不齐的现状，然后从根本上解决部门冲突。于是，完善国家标准，推进地方食品安全标准趋于同一，并努力向国际食品安全标准接轨是我国应致力于整顿的方向。

(二)提高食品安全监管技术

第一，强化人才建设。培养技术型人才，从根本上解决我国食品安全监管技术底子薄、基础弱、能力不足的困境。长期以来，食品检验人员匮乏，这直接影响了我国食品行业的发展。同时，大部分检验人员素质不合格，也给食品安全检验工作带来了潜在风险。针对这些问题，提高监管技术必须革新用人机制，吸收任用专门人才，从人员管理上改善监管技术落后的状态。

第二，引入新的检测技术。在西方国家，无论软件还是硬件设备都比较先进，精密的仪器有效地保障了食品安全，为监管部门减轻了压力。对此，我国应引进西方的检验技术，进口新装置，淘汰陈旧的设备。当然，作为企业更应加大与国外的合作，充分利用外来资源，学习新技术，开发新设备，逐步实现技术独立。只有有效掌握外国的高新技术，不断创新，不断改良，才能真正提高监管技术，从而与国际接轨。

第三，加大政府资金投入。首先，各政府部门要合理规划出在整个监管过程中的基本经费投入，切实保证将资金投入保障机制。其次，中央应给予地方部门更多的财政扶持，实施积极的资金政策。政府资金的有效运转，不仅促进了监管工作的开展，也加强了上下级之间的联系。

(三)完善问题产品召回机制

根据国家质量监督检验总局制定的《食品召回管理规定》第4条的规定，召回是指食品生产者对由生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，应按照规定程序，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害。[3]针对我国目前问题食品召回现状，应从以下方面做出改进：

第一，扩大召回主体范围。问题产品召回主体不应局限于生产者，应扩大至消费者、批发商、零售商。召回主体范围的扩大能够全方位有效地挽救不利后果，及时化解风险，同时也能避免不良事态的扩大。

第二，成立食品召回委员会。该专门的召回机构应明确各责任主体的召回工作，对于应如何召回以及召回后如何处理作出详细规定。这样一个系统权威的机构的设立，从源头上解决了召回过程中出现的监管空白，也充分调动了各召回主体的积极性。

第三，完善食品溯源制度。我国应借鉴、学习美国和欧盟的食品溯源制度，及时更新产品信息，为问题产品的召回提供综合信息平台。

(四)加大惩罚力度

第一，完善食品安全刑事责任规定。对于食品安全刑事犯罪的处理要体现严惩重处的原则，从而达到重典治乱的威慑作用。同时，要建立严格的刑事法律责任制度，强化刑事责任追究，进一步加大违法者的违法成本。

第二，完善惩罚性赔偿法律制度。目前，我国的惩罚性赔偿通常采用以价款乘以倍数的计算方式。这种惩罚方式仅仅是基于价格的考虑而忽略了违法生产者的主观恶性，这显然对违法者没有起到很好的惩罚和威慑作用，对受害者也显失公平。所以，必须改变现行法律单一的、确定性的惩罚性赔偿金计算方式，确立弹性的、有更多自由裁量空间的赔偿金计算方式。[4]

第三，深化执法力度。明朝张居正说过，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效”。立足于我国当下国情，各监管部门应本着“标本兼治、着力治本、主动出击”的宗旨，着力强化日常监管，继续深化食品安全治理整顿。一方面，监管机构要强化执法人员的责任意识，保证切实履行法定职责，并加大对食品安全监管渎职犯罪的惩罚力度。另一方面，要进一步改进执法手段，提高执法效率，始终保持严厉打击食品安全违法事件的高压态势。