司法改革背景下四级法院职能定位研究

●范跃如

一、我国四级法院建制由来

我国现行法院体制的形成，源自于革命根据地时期。1927年中国共产党领导人民开始创建革命根据地，实行土地革命，建立人民革命政权，并逐步建立了司法机关。1931年以前，各根据地的司法机关很不统一。中华苏维埃共和国成立后，1931年12月13日，中央执行委员会颁布了《处理反革命案件和建立司法机关报的暂行程序》，规定各地在未设立法院之前，须在省、县、区三级政府设立裁判部，建立临时司法机构。1932年《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》等法规颁布后，苏区逐步建立起统一的审判机构。1932年2月19日，中央政府举行第七次常会，决定组织临时最高法庭。6月9日，中央执行委员会颁布了《裁判部的暂行组织及裁判条例》，其六章41条规定统一规范了苏区的司法审判程序和职责权限，规定省、县、区、城市4级政府内均需设立裁判部受临时最高法庭节制。四级法院雏形初现，即当时根据地的审判机关主要分为四级：中央设立临时最高法庭，地方设立省、县、区裁判部。1934年2月17日颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》第34条规定：“为保障中华苏维埃共和国革命法律的效力，在中央执行委员会之下，设立最高法院。”中华苏维埃共和国最高法院应运而生。

抗日战争时期，作为根据地示范区的陕甘宁边区法院设置为二级，即县司法处、边区高等法院。考虑到边区地广人稀，交通不便，为方便人民诉讼起见，1943年在各分区(延安分区除外)设立高等法院分庭，就近审理各该分区的民刑事案件。解放战争时期，各根据地法院设置一般为三级制。

建国初期，在总结各革命根据地经验的基础上，1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》将法院的设置定为三级，即：县级人民法院、省级人民法院、最高人民法院。省级人民法院和最高人民法院设分院和分庭，并规定“人民法院基本上实行三级两审制，以县人民法院为基本的第一审法院；一般案件以二审为终审，但在特殊情况下，得以三审或一审为终审。1954年《中华人民共和国人民法院组织法》改变三级二审为主的审级制度，在基层法院与高级法院之间增设中级法院，统一了全国法院的四级设置，并将这一体制纳入宪法，从而正式形成了我国四级法院的体制，沿用至今。2015年1月，按照中央司法改革精神，最高人民法院制定了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，在全国设立两个巡回法庭，作为最高法院派出的常设审判机构。2016年12月，最高人民法院又在全国设立四个巡回法庭。这虽然没有突破我国四级法院建制，但对我国审级制度和四级法院功能定位，必然带来深远影响。

二、“四级两审制”中的职能定位问题

人民法院的职能定位与法院体制和审级设置紧密相连。我国法院的级别设置为四级，完全与行政区划相联系，即(区)县一级设置相应的基层人民法院，(地)市一级设置中级人民法院，(直辖市、自治区)省一级设置高级人民法院，中央一级设置最高人民法院。根据三大诉讼法，每一级法院都可以作为初审机关。一个案件，一般经过两级人民法院审理即告终结。有学者对这种制度提出激烈的批评，认为这是一种柱形结构的司法等级制。“从塔基到塔顶，各级法院的价值目标、职能配置及运作方式几乎没有分别，每一级法院都可以受理一审案件，同时都可以作为终审法院(自中级法院开始)；每一级法院、每一级程序都追求同一个目标，即个案的实质公正；当事人在不同审级享有几乎完全相同的程序权利；每一级法院、每一级程序都有权全面审理事实问题和法律问题，有权直接传唤当事人和证据并重新调查事实，有权根据自己查明的事实做出判决。”①傅郁林：《审级制度的建构原理—从民事程序视角分析》，载《中国社会科学》2002年第4期。诚然，这种司法等级制度没有职能分层，已经失却程序结构意义上的“审级”的价值，多一级法院只是增加一层行政级别而已。

从国外的立法和理论来看，一般管辖权法院普遍实行三级或四级结构下的职能分层，呈现一种金字塔形的程序设计。“设计的一般原理是，越靠近塔顶的程序在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强。”②前引①。上下级法院职能分层泾渭分明，各司其职、各尽其责，从而形成科学合理的法院等级制度。为了维护司法的独立性，实现法律的公正，促进司法的效率，节约诉讼成本和方便民众进行诉讼，有必要对现有的司法等级制度进行改革和完善，确保各级法院公正科学合理高效地发挥各自的职能。

(一)四级法院的职能定位

1.基层人民法院的职能

按照我国《人民法院组织法》的规定：“基层人民法院包括：县人民法院和市人民法院，自治县人民法院，市辖区人民法院。基层人民法院可以根据地区、人口和案件情况设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件，但是法律、法令另有规定的案件除外。”

“基层人民法院属于初审人民法院的一种，主要采用独任制方式审理案件。”③毕玉谦：《我国各级法院的职能定位与审级制度的重构》,载《中国司法》2005年第8期。实践中，基层人民法院受理的案件占全国法院案件总量的86.65%。④最高人民法院《2016年全国法院审判执行工作情况通报》，2017年3月2日。而在沿海发达地区和一些大城市，基层人民法院审理案件的比重远高于全国的平均值。可以说，在全国范围内，基层人民法院已经成为化解矛盾纠纷的主体。

除了发挥审判职能，把矛盾、纠纷化解在基层之外，我国《人民法院组织法》还赋予了基层人民法院“处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件；指导人民调解委员会的工作”的职能，要求人民法院运用自身的经验和优势，把矛盾彻底化解在基层，成为把矛盾化解在萌芽状态的“第一道防线”。

2.中级人民法院的职能

按照我国《人民法院组织法》的规定：“中级人民法院审判下列案件：(一)法律、法令规定由它管辖的第一审案件；(二)基层人民法院移送审判的第一审案件；(三)对基层人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；(四)人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。”三大诉讼法均对中级人民法院有权受理的第一审案件作了明确规定。

由此可知，中级人民法院是我国当前法院体制中承上启下的重要一环，依照宪法、法律行使着许多职权职责。中级人民法院对其有管辖权的民事、刑事、行政案件依法行使审判权，依法审判不服基层人民法院判决、裁定、决定的上诉、抗诉和复议案件，依法审判由人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件，审理高级人民法院指令再审的案件。除了审判职能，还要受理申诉和再审案件，监督、指导基层人民法院的审判工作，决定国家赔偿等。

3.高级人民法院的职能

按照我国《人民法院组织法》的规定：“高级人民法院审理下列案件：(一)法律、法令规定由它管辖的第一审案件；(二)下级人民法院移送审判的第一审案件；(三)对下级人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；(四)人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。”

根据法律的规定，高级人民法院要对一些一审案件行使审判权，依法审判不服下级人民法院判决和裁定的上诉和抗诉案件以及人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。高级人民法院作为本辖区内级别最高的法院，还要监督、指导下级人民法院的审判工作，统一区域司法的适用和对下级法院的监督等工作。

4.最高人民法院

按照我国《人民法院组织法》的规定：“最高人民法院是国家最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。”可见，最高人民法院的职能主要有两个：一个是作为国家最高审判机关，审理一审、上诉抗诉以及申诉申请再审案件；一个是监督下级法院的审判工作。关于最高法院如何审理案件，2015年《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第3条明确列举了11类案件。⑤（1）全国范围内重大、复杂的第一审行政案件；（2）在全国有重大影响的第一审民商事案件；（3）不服高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件；（4）对高级人民法院作出的已经发生法律效力的行政或者民商事判决、裁定、调解书申请再审的案件；（5）刑事申诉案件；（6）依法定职权提起再审的案件；（7）不服高级人民法院作出的罚款、拘留决定申请复议的案件；（8）高级人民法院因管辖权问题报请最高人民法院裁定或者决定的案件；（9）高级人民法院报请批准延长审限的案件；（10）涉港澳台民商事案件和司法协助案件；（11）最高人民法院认为应当由巡回法庭审理或者办理的其他案件。由于巡回法庭是最高法院派出的常设审判机构，因此，这11类案件其实也是最高法院首次对自身受理案件范围作出明确的规定。

(二)四级法院职能定位存在的问题

如上所述，当前我国法院职能的设置，主要是围绕审级分工的不同而展开，造成了上下级法院职能的重叠模糊、定位不清。主要表现为：

首先，职能重合类同，呈现出同质化特征。从审判职能上区分，国外的法院组织通常由初审法院、上诉法院与最高法院组成。其中，初审法院负责事实审与法律审；上诉法院负责法律审，或只在极为特殊的情况下，进行有限的事实审；而最高法院仅负责法律审，上诉采许可制，即对审理什么样的案件，最高法院有自主选择权。⑥参见傅郁林：《民事司法制度的功能与结构》，北京大学出版社2006年版，第3页。在我国，无论一审、二审、再审还是复核审，各级法院均贯彻全面审理原则，既审查事实问题，也审查法律问题。除了法律规定必须由最高法院审理的案件，经由案件请示等渠道，任何种类、标的额的案件，都可能由最高法院处理。上下级法院的审理模式也高度“同质化”，至多是开庭或不开庭的区别。因此，我国并没有严格意义上的上诉法院，只有上级法院与下级法院之分。⑦参见何帆：《论上下级法院的职权配置》，载《法律适用》2012年第8期。以审级区分法院而非功能区分不同级别的法院，对审判实践造成了负面影响。

其次，上下级法院间行政化管理特征明显。依照2006年修订的《中华人民共和国人民法院组织法》的有关规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，下级法院的审判工作受到上级法院监督，上、下级法院之间并不存在隶属关系和任何行政关系。但在实际工作当中，上下级法院之间除了审级监督关系外，还存在着一定的行政监督关系和行政指导关系。上级法院也在一定程度上指导下级法院的工作。在各种行政化了的体制的影响下，下级法院在审理案件时常常会像下级行政机关对待上级行政机关那样对待上级法院，在审判实践中经常遇到大多是法律规定不明确、涉及较大社会影响和政治问题以及事实关系较复杂的问题，下级法院往往会向上级请示，并按照上级法院的回复意见处理争讼问题。在案件处理方面，最高人民法院还经常对地方各级人民法院报来的针对某些具体案件的请示给予批复，地方各级人民法院当然的把这些行政化的批复当作案件审判的依据。可见，四级法院的功能同质、角色混同，使得法院之间的行政级别被过度强调，上级法院演变为“领导”，下级法院退化为“员工”，司法关系异化为行政关系。从而导致“无论是自下而上层面的案件请示、重大事项提前报批、案件内审，还是自上而下层面的提前介入、挂牌督办，都近似于半行政化的操作模式”。⑧参见前引⑦。

因上述的职能不清和行政化管理特征，由此给审判实践造成了负面影响。

1.影响了管辖的明确和稳定。长期以来，我国各级法院之间在受理案件的审级管辖上缺乏明确的分工。三大诉讼法均规定高级人民法院管辖辖区内重大、复杂的第一审案件，但何谓“重大、复杂”在实践中难以把握。我国民诉法规定确定级别管辖采用的是“三结合”标准，即以案件的性质、繁简程度和影响范围作为确定级别管辖的标准。虽然该标准比较周全、富有相当大的弹性，有其合理之处，但弊端是缺乏确定性和稳定性，在实践中容易流于形式。案件的繁简程度与当事人之间的事实争点与法律争点直接联系，须等到法院受理案件后才能确定，在当事人起诉至法院受理案件之前法院不可能了解案件的繁简问题。案件的影响范围往往是在案件审理过程中逐渐显现的，在案件受理之时通常只能做出初步判断，不一定符合案件的实际，“在本辖区内有重大影响”缺乏具体量化标准，只能依靠主观的判断。

基层人民法院作为初审法院的功能定位不明，中级人民法院与高级人民法院在审级制度上的功能定位也不明确，四级法院都不同程度地拥有一审案件管辖权。各级法院之间没有严格意义上的初审法院和上诉审法院的职能区分，只有上级法院和下级法院的级别区分。由此带来了两个方面的问题：一方面，尽管我国相关诉讼法对各级人民法院管辖的一审案件进行了分工，但其对确定级别管辖的标准之规定并不确切。另外，因为我国法院体系设置和行政区划密切相关，基层法院和中级法院、中级法院和高级法院常常属于同一地区，这在民事和行政案件中，当事人往往会不清楚向哪一级人民法院起诉，在一定程度上增加了诉讼的难度；另一方面，这种设置为当事人选择有利的诉讼管辖创造了条件，为当事人规避法律提供了可能，有悖于制度设立之初衷。

2.影响了基层法院化解矛盾的功能。基层人民法院的作用发挥如何，直接影响到矛盾纠纷化解的及时性和有效性。但是，目前从全国范围内来看，一审判决公信力普遍不高，一审案件上诉率高、案结事不了的现象普遍存在。

一审案件上诉率较高，从表面上看，主要是源于两方面的因素：其一，法院自身工作不到位，在查明事实、适用法律以及释法息诉方面的工作不到位，引发当事人对一审裁判的不信任而提起上诉；其二，部分当事人将提起上诉作为诉讼技巧而使用，以达到拖延诉讼期间等不正当的目的。但是，从诉讼制度的深层次设计上来考察，现有的审级制度在确保一审裁判的质量方面存在一定的缺陷。一方面，人民法院被视为矛盾纠纷的最后解决平台，大量难以通过司法途径解决或不适宜通过司法解决的矛盾纠纷不经甄别即进入诉讼领域，一审难以彻底地解决问题；另一方面，由于二审法院对上诉案件不仅进行“法律审”，还要进行“事实审”，以致许多当事人不重视一审程序，还有的当事人为了规避某些不利因素，在一审的时候，有意不提出某些可能存在争议的证据，而通过上诉提出这类证据，从而获得有利于自己的终审判决。这些问题，都在一定程度上影响了一审裁判的可靠性和公信力，阻碍了通过一次审判即达到“案结事了”目标的实现。

3.影响了上级法院监督指导职能的发挥。根据相关法律的规定，四级法院都有第一审案件管辖权，这样的规定，导致在案件的裁判标准把握上，因为不同的审级视野可能会产生更大的不一致性。随着我国经济的快速增长和案件数量的不断上升，我国现行的审级制度的局限性也日益明显，主要表现在两个方面：一是各级法院审级功能不明确，不同审级法院的职能同质化，中、高级法院均可以作为初审法院，同时又是终审法院，集指导办案与自身办案的功能于一身；二是各级法院审级功能的同质化又导致中、高级法院监督功能的异化，出现中级法院“终审不终”、高级法院“再审难审”，审判监督程序对两审终审、审级较少的补偏救济作用未能充分发挥作用。

由于中、高级人民法院和最高人民法院均直接管辖第一审案件，特别是对于高级人民法院和最高人民法院而言，案件的压力过大，会在一定程度上影响其审判监督、调研指导、制定政策决策等方面职能的发挥。

三、四级法院职能定位探索

(一)四级法院职能定位原则

四级法院的角色定位在很大程度上就是依据审级制度对不同级别的法院进行相应的分工，因而必须符合审级制度的以下建构原则。

其一，职能定位应反映不同法院在审级中的特点。例如，中级法院作为二审法院，相比高级法院、最高法院，更能对基层法院产生约束作用。上诉制度对基层法院施加了现实和潜在的压力，当事人的诉权借助上诉制度有效制约了基层法院的审判权行使，“迫使”基层法院查清事实，依法裁判。上诉制度功能的发挥，需要中级法院发挥其依法纠错职能，并保持与基层法院的审级独立关系。同时，中级法院有必要审理相当数量的一审案件，因为中级法院在审理一审案件中，除了与基层法院相同的职能，即解决个案矛盾纠纷外，还因自己更强的专业性，可承担示范审理和积累类案审判经验的职能，通过公开、规范、严谨的审判程序，为辖区法院的审理提供借鉴和样本。

其二，职能定位应符合司法规律。法院职能定位应有助于司法统一性、正确性、正当性、终局性、权威性等价值目标的实现。具体到中、高级法院的职能定位，一是要去除审级监督指导的行政化趋势，剔除掺杂在审判监督权中的行政管理因素，还原审级监督权的本原；二是监督指导的方式应当有法可依、公开透明；三是应及时完善相关立法，为一审打造坚实的事实审提供法律依据和保障，同时明确二审审理的方式和原则，确立法律真实的标准，正确对待法律真实与客观真实的差异，在二审中体现审理重点的侧重，体现中级法院的审级特点。

其三，职能定位应体现功能分层在审级制度建构中，需要在不同层级的法院之间就服务于私人目的与公共目的进行一定的平衡。一般而言，级别越高的法院在制定宏观政策和服务于公共目的方面的功能越强，级别越低的法院在解决具体纠纷和服务于私人目的方面的功能越强。这是因为法院的级别越高，其视野越宏观、宽广，掌握的政策资源越丰富；级别较低的法院处理问题的方式更灵活，解决问题的经验更多样。

其四，职能定位应符合我国国情及政治体制。如在国外，因政治体制的原因，有的国家最高法院还拥有司法审查权。日本宪法第81条中：“最高法院是拥有决定一切法律、法令、规则或处分是否符合宪法权限的终审法院。”因此，日本一般国民期待最高法院能通过行使违宪审查权，发挥“宪法守护人”和“人权保护最后屏障”的作用。与日本不同，我国最高法院不拥有违宪审查权，这是在确定最高法院职能时首先应当注意的问题。

(二)基层人民法院的职能定位—明断是非、定分止争

1.基层人民法院职能定位

司法制度就是有关国家机关和法律授权的专门组织应用法律处理各类诉讼案件的制度，司法制度的核心是审判，审判的首要任务就是纠纷的解决。因此，法院通过审判活动对事实加以判断，对法律加以适用，从而定分止争，这是法院最基本、最直接的角色定位。⑨倪寿明：《人民法院在推进社会管理创新中的职能定位》，载《人民司法》2010年第3期。三大诉讼法规定了法院的职能大抵有以下三种：一是审理民事案件，判决民事纠纷；二是审理刑事案件，判决刑事犯罪；三是审理行政案件，判处行政纠纷。从全国范围来看，绝大多数一审案件由基层人民法院审理，因此基层人民法院应把职能定位于解决纠纷。

从国外的经验来看，绝大多数国家也是把一审案件交给下级法院管辖。西方发达国家一审民商事案件的管辖权有下列特点：第一，有的国家设立有级别管辖制度(比如德国、英国)，但原则上只在低等级的法院之间进行一审民事案件管辖的分配，高等法院不作为民事案件的一审法院。第二，部分国家不设立级别管辖制度(比如日本、法国、美国各州)，但性质不同或不同重要性的民事一审案件在同一等级但作用不同的法院之间进行分配。“总之，在发达国家，民事案件的一审基本上由初级法院管辖，高级法院一般不管辖一审民事案件，立法上淡化级别管辖的划分。”⑩潘剑峰：《第一审民商事案件原则上应由基层法院统一行使管辖权》，载《法律适用》2007年第6期。这样就在不同审级法院之间形成了明确的分工：一审法院主要是认定事实、适用法律解决民事纠纷；上诉法院的主要职责是保证下级法院正确、统一解释和适用法律。因此，关于基层法院“明断是非定分止争”的职能定位，除了突出法院在化解纠纷方面的功能外，还要强化基层法院“事实审”的作用，力争通过第一审程序将案件事实进行“法律固定”，从而减少甚至消除上诉审中对事实的纠葛。

2.完善基层人民法院职能定位的建议

基层人民法院的主要功能在于“具体性的解决纠纷”。为了更好地发挥基层人民法院的功能，审视当前的审判制度，应做如下制度改变：

(1)全面审理一审案件。传统上，区分不同级别法院审理一审案件类型，主要是两个标准，一个是诉讼标的额，一个是案件重大程度。在社会经济快速发展过程中，诉讼标的显然已经不能成为衡量案件疑难程度的标准。因此，应逐步放弃以诉讼标的额作为案件级别管辖的标准。此外，在案件的审理上，应当突出事实审的作用，通过打造坚实的事实审，发挥一审查明事实的作用，着力提升一审质量，为二审创造良好基础。[11]参见王庆廷：《四级人民法院的角色定位及功能配置》，载《中州学刊》2015年第5期。

(2)快速处理案件。基层人民法院要尽量提升司法效率，通过简化诉讼程序、案件繁简分流、完善小额诉讼速裁机制等措施，实现案件的高效、公正处理。

(3)多元化解决纠纷。基层人民法院案件具有基数大，案情相对简单，纠纷争议相对较小的特点，为突出基层人民法院快速处理纠纷的优势，必须要高度重视通过诉前调解解决纠纷，这就需要充分借助社会纠纷化解力量，积极参与多元化纠纷解决机制建设，将更多的矛盾彻底化解在基层。

(三)中级人民法院的职能定位—重在解决事实、法律争议，实现二审终审

1.中级人民法院职能定位

“传统的认识将法院的角色定位在纠纷的解决上，法院是社会秩序的守护者，是各种利益要求和利益冲突的平衡者，是公共利益和国家利益的代表者。在现代国家，法院在社会管理中的角色越来越重要，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍，法院不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会秩序、实施权力制约、制定社会政策。”[12]前引⑩。在现代法治国家，法院的职能分层越来越细化，每一级法院应该具有明确的职能定位，从而形成一个完美发挥司法功能的统一有机体。

中级法院的基本职能究竟是落实和形成规则( 普遍性的解决问题)，还是解决纠纷( 具体的解决问题) ？或者在两者不可偏废的情况下以何为重，并将向哪个方向发展？有法官认为，虽然现代司法的理想是通过司法实现现代意义上的法治——规则之治，但现代社会对规则的确认并不是或不仅仅是一种规范性要求，而是一个有一定过程的实践问题。也许在不久的将来，伴随着审级制度的实质突破，我们会在四级法院体制中真正实现规则化的纠纷解决，但至少现在我们应该更多地考虑纠纷如何解决。[13]黄勤武：《中级法院民事二审审判职能冲突之协调》，载《法律适用》2007年第9期。

中级法院处于我国金字塔型法院架构中间的塔腰位置，是作为指导性司法机构的最高法院、高级法院与作为审判性司法机构的基层法院之间的桥梁，起着承上启下的枢纽作用。三大诉讼法均明确规定了中级法院一审案件的管辖范围，尽管在民商事领域，基层法院一审案件管辖范围不断扩大，但中级法院仍然是部分案件的一审管辖法院，承担着一审审判职能。

2. 完善中级人民法院功能定位的建议

(1) 依法改发案件，确保终审质量。审判质量是维护终审判决司法权威的根基，审判活动只有按照审判规律进行，才能真正发挥审判权的功能。中级法院作为上诉审法院，承担着监督基层法院判决的职责。中级法院通过对上诉案件的审理，可以发现基层法院在认定事实、适用法律和审判作风中存在的问题，帮助基层法院总结审判工作经验，提高审判工作水平和办案质量。因为我国的上诉审实行全面审查原则，所以在第二审程序中，纠正错误裁判的目的比较突出。中级法院不仅要完成与基层法院同样的任务，而且担负着监督检查下级法院审判工作的任务，以保证审判活动的合法性和正确性。

(2) 强化二审公开，保障上诉权利。法律为当事人提供了不同层级的救济渠道，这些救济渠道是当事人释放不满、化解矛盾的合法通道，承载着当事人对程序权利的寄托。为了保障二审终审的实效性，首先应当保护当事人的诉讼权利，保障判决结果的正当性。三大诉讼法均把审判公开作为审判基本制度。审判公开是近代思想家对审判提出的一个理性要求，既反映了诉讼公正的一般要求，也体现了诉讼民主的价值。针对封建时代的不公开审判，著名法学家贝卡利亚认为，审判公开化是防止私欲和暴力的有效手段。“现代诉讼机制下，公开审判已经被视为一种当然的并在各类诉讼中通用的基本审判制度。”[14]江伟主编：《民事诉讼法学》，上海复旦大学出版社2010年版，第108页。为了使二审终审结果更具有信服力，当事人的参与权、质证权、抗辩权、知情权等权利应得到进一步保障，让当事人在二审中更充分地行使其诉讼权利，二审原则上都应当开庭审理，只有在特殊的情况下允许不开庭审理。

(3)完善指导程序，理顺上下关系。“上下级法院之间的关系，监督还是领导或是监督与领导混合争议不断，但在审判工作或者说是业务工作方面属于监督关系是明确无误的。”[15]王洪坚：《上下级法院业务关系：从单项监督到双向制约》，载《审判权运行与行政法适用问题研究》2011年版，第56页。具体到审判实践中，上下级法院的业务监督关系过度化、扩大化甚至于演变成“领导关系”却是不争的事实。审级独立是审判权运行客观规律的内在要求，合理配置上下级法院的职权，有利于维护上下级法院之间的审级独立。审级独立的要求是下级法院在裁判过程中，不受来自上级法院的影响和干预，审级独立的受益者不是法院自身，而是寻求司法救济的当事人和社会公众。中级法院对基层法院在业务上有监督指导关系，但在实践中这种监督指导关系常常被扭曲成领导关系。界定清楚中级法院和基层法院在审判业务上的监督指导关系，不仅为基层法院依法独立公正行使审判权提供了充分保障，也有利于中级法院二审终审功能的正确发挥。

(4)集中管辖，专案专审。十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院”。2014年年底，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，随后，首批两家跨区划法院——上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院相继成立。跨行政区划法院的成立，不仅是案件管辖领域的变革，同时，也对中级法院赋予了新的职能定位。2016年2月最高人民法院《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》提出结合京津冀三地法院自身审判特点，对专业性较强的案件实行由特定法院集中管辖，积极探索知识产权案件、海事海商案件、生态环境保护案件集中管辖或专门管辖制度。随后，京津冀法院联席会议第一次会议提出，研究跨行政区划法院管辖跨京津冀重大民商事案件的可行性和必要性，探索将北京四中院的案件管辖范围拓展到天津、河北，由北京四中院管辖跨京津冀行政区划特定范围、特定类型的重大民商事案件；探索建立跨区划知识产权案件集中在北京、涉外海事商事案件集中在天津、跨区划资源案件集中在河北管辖的制度。此外，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院”精神和全国人大常委会的决定，2014年北京、上海、广州等地知识产权法院相继成立。这一系列的改革思路，凸显了中级法院专案专审的职能，使得中级法院成为审理某类案件的中坚力量。

(四)高级人民法院的职能定位—统一裁判尺度、依法纠错

1.高级人民法院职能定位

高级人民法院作为案件的初审法院已经饱受质疑，认为这种做法存在以下弊端：其一，一些省、自治区由于地域辽阔、交通不便，由高级人民法院作为一审法院，主要从事普通程序的开庭审理，加重了当事人的诉讼成本、耗费了大量的时间；其二，无助于使高级人民法院本身将主要精力放在上诉案件的审理上，加重其审判负担；其三，使高级人民法院同时就“事实审”与“法律审”承担上诉审职能，不仅增加了当事人的诉讼成本，还使得高院沦为办案机器，无暇集中主要精力及时发现问题，总结审判经验，加强整个法院系统审判工作的宏观指导，统一区域司法的适用。[16]前引④。

有学者认为，高级人民法院的核心职能应是：“通过纠正法律适用错误而保障法律执行的正确性，通过将存在程序瑕疵和需要调查证据的事实错误的案件发回重审而实施监督，通过自审和更正裁判结果错误而提供救济。”[17]傅郁林：《司法职能分层目标下的高层法院职能转型》，载《清华法学》2009年第5期。还有学者认为：“将高级法院设置为法律适用的机构，专门审查法律适用的统一性，惟法律是从，彰显法律的权威而摆脱事实问题的泥淖。”[18]肖建国：《民事诉讼级别管辖制度的重构》，载《法律适用》2007年第6期。这些观点为高级法院职能的定位提供了有价值的参考。尽管三大诉讼法均规定了高级法院有一审案件管辖权，但高级法院应当从对个案公正的追求中解放出来，即不再保障个案适用法律及认定事实的正确性。高级法院应当弱化纠纷解决职能，而在审判监督和调研指导方面承担更多职能，由目前的数种职能并重转向以审判监督和调研指导功能为主，兼顾其他职能。

除以再审程序承担审判职能外，高级法院将更主要通过上诉程序实现监督职能。随着级别管辖的进一步调整，中级法院的一审案件无论数量或类型都将发生重要变化，成为更加重要、规范和专业的一审法院，相应地，高级法院作为这些案件的二审法院，必须以上诉程序担当起审判监督的重任，在普通案件中真正实现“两审终审”。

2.完善高级人民法院职能定位的建议

(1)高级人民法院不再管辖一审案件。高级法院不适宜管辖第一审案件基于以下理由：其一，我国实行两审终审制度，即一个案件经过两级人民法院的审理就告终结。高级法院审理的一审案件，当事人有权利上诉，上级法院对上诉案件进行审理时，不仅要进行法律审，还要进行事实审。在最高院已经收回死刑核准权的时代背景下，这无疑会增加最高人民法院的工作负担，不利于其统一法律适用与形成社会政策功能的发挥。其二，2007年民事诉讼法修订后，绝大部分再审申请都将涌向上级法院—基层法院终审判决的案件走向中级人民法院，中级人民法院终审判决的案件走向高级人民法院，高级人民法院终审判决的案件走向最高人民法院。[19]《民事诉讼法》（2007年修订）删除了一个选择性规定，即原《民事诉讼法》第177条关于当事人可以“向原审人民法院”申请再审的规定，改为“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。”删除这一选项，旨在强调当事人的再审选择权不得受法院的妨碍，其本身已显示了明确的政策导向。2012年民事诉讼法又将这一规定修改为：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。”不再强制性要求“申请再审上提一级”，做出这一修改的目的，主要在于该规定恰恰导致了上级法院特别是高级法院和最高人民法院受理的申请再审案件增多，导致质量效率难以充分保证。[20]参见沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第966页。如果说，法律明确规定了对高级法院再审案件“减负”，那么，针对一审案件的“减负”则更在情理之中。

(2)明确高级人民法院再审法院的地位。2012年民事诉讼法修改，将2007年民事诉讼法规定的“再审上提一级”淡化，不再要求全部“上浮一级”，而是区分情况，将选择权交给了当事人。虽然似乎从表面上降低了对高级法院审理再审案件的要求，但从根本上，实际上却是要求高级人民法院进而提升再审监督的质量和效率，强化审判监督职能，避免将过多的精力浪费在一般的再审案件上。

(3)注重高级人民法院调研指导功能。调研指导功能则重在对审判规律的总结，统一裁判尺度并推广先进的创新型工作机制。近年来，随着我国社会形势的深刻变化，法治建设进程的加快，社会矛盾的多元化、集中化的特征日益凸显，人民法院受理案件呈现出复杂化、类型化的特点，相关法律空白、法律冲突以及法律适用上的认识差异对准确适用法律、统一执法制度造成了不利影响。各高级人民法院都应当通过积极探索，制定规范性指导意见、发布典型案例，推动区域内裁判尺度的统一。

此外，2017年10月26日，中共中央办公厅印发《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》的通知中提出，推进省以下地方法院、检察院人财物统一管理。虽然目前各地法院具体改革思路和措施并不完全一致，但高级法院将承担更多的司法行政职能显然不可避免。

(五)最高人民法院职能定位—制定规则，统一法制

最高法院设立巡回法庭，实际上就是认识到了最高法院审理案件和其他职能之间的冲突，采取某种特殊的方式，将审理案件的功能在一定程度上予以剥离，从而更好地实现最高法院制定规则、统一法制的职能。因考察角度不同，最高法院可从三个方面定义：一是最高法院在国家政治结构中的特定地位；二是最高法院在一个国家权力体系中的特定功能；三是最高法院本身的结构和功能。可以说，最高法院是上述三方面的综合体，由此，决定了最高法院职能性质的多样。首先，最高法院作为一个政治性机构，是一国中央政府权力体系中履行国家司法职能的重要组成部分，在三权分立国家，其职权与立法权和行政权相区分。我国虽然不是“三权分立”国家，但是维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施，最高法院也有自身的使命。要实现这一点，有必要强调最高法院在一国法治中的政治性功能，其中主要是权力制约功能和公共政策形成功能。虽然我国对于最高法院司法审查职能一直持谨慎态度，但在实践中，司法审查权一直处在不断扩张之中。最高法院也将在建设法治中国过程中发挥更加重要的作用。其次，最高法院在一国司法体系中居于最高位阶，不同于低级别的法院。由最高法院处理的纠纷，必然是具有重大司法裁判示范和引导价值的纠纷。目前，最高法院已经建立了案例指导制度，通过发布专门的指导性案例指导类案审判。可以预见，随着最高法院审判权最高位阶地位的不断彰显，最高法院的判决将直接成为指导性案例，供全国法院比照适用。最后，最高法院为实现上述两个功能，会衍伸出制定规则的功能。通过审理具有普遍法律适用意义的案件、发布司法解释和指导性案例，创制政策和规则，维护法制统一。