我国其他规范性文件的司法领域适用探究

李吉映

南京理工大学知识产权学院，江苏 南京 210094



我国其他规范性文件的司法领域适用探究

李吉映

南京理工大学知识产权学院，江苏 南京 210094

在我国，其他规范性文件在司法领域的效力及其适用是相关行政诉讼案件进行审理的重要组成部分。随着相关的行政诉讼案件越来越多，而我国的法律对于其他规范性文件的效力及其适用却并未做出明确规定，在一定程度上给人民法院审判工作等司法实践活动带来了很多的困难。本文对我国的其他规范性文件的效力和存在的必要性进行了简要分析和探究，同时探究了其在司法领域适用中所存在的一些问题，并简要分享了如何相应的适用其他规范性文件的建议。

其他规范性文件；效力；司法领域；适用

一、问题之提出

在我国，一般而言，行政规范性文件可分为行政法规、行政规章和其他行政规范性文件(以下简称其他规范性文件)。而根据我国《行政诉讼法》的相关规定，人民法院在司法时，应当依据相应的行政法规，参照相关行政规章，至于其他规范性文件在司法领域的效力和地位，法律上未做出明确规定。而最高人民法院的司法解释对此也未做出相对明确的说明。

但在日常生活中，除行政法规、规章以外，还存在大量由相应的行政机关制定的其他规范性文件，在效力未定的情况下，其在司法领域的适用当然的出现了很多问题，从而在一定程度上给审判等司法实践活动带来了很多的困难。那么，在我国其他规范性文件的性质、效力到达如何？其在司法领域中存在何种适用问题，又到底如何正确适用其他规范性文件呢？

二、其他规范性文件的效力、必要性分析

其实学界对于其他规范性文件的效力以及能否作为其具体行政行为的相关依据一直未有一个统一的观点。而笔者认为，其他规范性文件可以作为其具体行政执法行为的相关依据。

(一)对其他规范性文件的效力分析

在我国，其他规范性文件是具有确定力、拘束力和执行力等效力的，这也表明了其他规范性文件在规范行政主体和行政相对人的行为上所具有的法律效力。

1.其他规范性文件的确定力

其他规范性文件一经发布，非经法定程序，不得任意改变其他规范性文件的内容，也不得任意将其撤销或者废止①。相应地，已生效的具体行政行为对行政主体和行政相对人亦具有确定力，不能随意进行改变。

2.其他规范性文件的约束力

依据其他有效行政规范性文件所做出的具体行政行为，一旦做出，就会对行政主体和行政相对人产生相应的拘束力②，如果行政执法人员未按照其他规范性文件的规定来实施具体行政行为，那么该行政行为就很有可能因为违反其他规范性文件的规定而被撤销。

3.其他规范性文件的执行力

基于其他规范性文件相应的确定力和约束力，为了保证其他规范性文件内容的有效性，即保证其执行力，已生效的具体行政行为对相关的行政主体和行政相对人所要求内容需要得到实现。

(二)对其他规范性文件存在的必要性分析

1.从行政机关职能角度

作为行政机关，执行法律是其重要的职能之一。但不可否认，随着当今科学技术的快速发展，行政事务已经明显呈现出更为繁琐、复杂的趋势。而法律、行政法规对相关行为又未有明确规定，在这种情况下，行政机关制定相应的其他规范性文件对法律、行政法规进行一定的补充就十分必要了。

2.从立法目的和精神角度

鉴于立法活动不可能对国家各项具体事务都做出明确的规定，而且仅凭立法机关和国务院制定的法律、行政法规来规范和约束公民和组织的相关社会行为，已经是非常困难的。根据立法精神的内在要求，对法律没有规定的相关领域进行行政立法，只要相关行政立法没有与行政法治、合理公正等原则相抵触，保证行政机关更好地履行相关的行政职能，即可进行相关行政立法。

三、对其他规范性文件存在的问题探究

其他规范性文件的适用虽然具有相应的合理性，但是由于其自身在制定和适用中存在的问题，导致行政主体执法和人民法院在审理行政诉讼案件过程中出现了许多问题。

(一)制定主体相对广泛

其他规范性文件的制定主体没有行政法规和行政规章的制定主体严格，只要不超出行政机关的职权范围，几乎每一个行政机关都可以成为其他规范性文件的制定主体，上至国务院，下至乡镇人民政府，甚至是县以上各级人民政府的职能部门，都有可能根据其需要而制定其他规范性文件。但是其中有些行政主体的专业性相对较低，所以其制定的其他规范性文件的效果可想而知。

(二)权限范围不明确

由于其他规范性文件的制定并没有一个具体而明确的权限范围，所以一些地方行政机关单纯的为了本部门或本地方的利益而制定了一些违反法律的其他规范性文件。这些其他规范性文件擅自违法赋予行政主体一些权利，擅自增加相对人的义务，导致其他规范性文件出现了严重侵权的现象。

(三)司法审查效果不明显

其他规范性文件在司法领域的效力适用所涉及的范围非常广，法官在司法审判时到底应该怎样来进行选择已经成为行政诉讼的一个重要问题。人民法院虽然可以对相关行政规范性文件进行附带审查，但是司法机关的人员和精力毕竟是有限的，而且对于如此繁杂的其他规范性文件，司法机关的专业性毕竟有限，所以我国的司法审查的效果不够明显。

四、对其他规范性文件制定及适用的简要建议

(一)增强制定技术的专业性、科学性

1.增强其他规范性文件制定的专业性

对于其他规范性文件的制定，需要相关行政机关对相应的法律法规有一个充分而准确的理解。而制定其他规范性文件的过程，离不开相关专业人员的大力支持，行政机关在制定相关的规范性文件时，需要保证专业人员的参与度，并尽量采纳其建议，增强规范性文件的专业性。

2.保障其他规范性文件管理的科学性

因为对其他规范性文件没有统一的备案规定，我国一直根据法规、规章的相关备案规定加以推定。而行政机关要对社会进行有效的行政管理，必然离不开对其他规范性文件的运用。所以，地方行政机关应当根据相关规定的内容制定自己的规范性文件备案规定，方便相关的其他规范性文件的查找，使得管理工作有章可循，从而提高行政效率。

(二)加强、监督司法审查

由于其他规范性文件在制定中存在的不足，决定了对其他规范性文件进行司法领域的具体适用时应当由人民法院对其进行必要的司法审查③。当然，司法审查的同时也要有相关的监督来保障审查的合理性和公正性。

1.以最高人民法院公报案例为例

其实“陈某诉南京某区住建局不履行房屋登记法定职责案”就是《最高人民法院公报》2014年的公报案例中在行政诉讼中对其他规范性文件进行附带审查的一个典型案例。

而本案的争议焦点主要是行政机关以政府性规范文件为依据，拒绝为不能出示遗嘱公证书的遗嘱受益人办理房屋转移登记的，该行为是否违法？④

人民法院判决认为，政府性规范文件不属于法律法规的范围，其内容不得与国家的法律法规相冲突。依据我国相关法律、行政法规来规定，遗嘱受益人办理房屋转移登记无需要出示遗嘱公证书。因此，行政机关以政府性规范文件为依据，要求遗嘱受益人必须必须出示遗嘱公证书才能办理房屋转移登记的行为与法律法规相抵触，以此为由拒绝为遗嘱受益人办理产权登记的，该具体行政行为违法。同时认定该行政规范性文件中“遗嘱受益人必须持相关的遗嘱公证书才能办理房屋转移登记”这一规定无效。

最高人民法院通过上述的公报案例展示了人民法院可以且应当对行政诉讼中的其他规范性文件进行的司法审查，审查通过后才应当予以适用。笔者认为，对其他规范性文件审查的核心，就是其内容不得与国家的法律法规相冲突，毕竟其他规范性文件是在法律、行政法规允许的范围内对其作出的相应必要补充，其当然不能超出法律法规授权或允许的范围。

2.健全司法审查的监督机制

虽然我国《行政诉讼法》规定人民法院在审理行政诉讼案件过程中可以对行政机关做出具体行政行为依据的相关行政规范性文件进行附带审查，但是司法机关的精力毕竟是有限的，而且对于如此纷繁复杂的其他规范性文件，司法机关的专业性也有限，更需要权力机关的监督与帮助。各级人大应当对与其相对应的人民法院的司法审查进行监督，同时，各级法院可以通过披露机制进行相互监督，各级检察院也可监督同级人民法院的司法审查。通过法院内部和外部的层层监督，完善和健全司法审查的监督机制。

笔者认为，人民法院对其他规范性文件进行司法审查，除了司法领域的相关审查人员，还需要司法领域以外的相关专业人员(相关的学术专家、学者)的介入，以增强审查其他规范性文件的专业性和多角度性。相关的审查人员应当保持公正、公平、合理和诚信的态度进行司法审查。

五、结语

综上所述，本文对我国的其他规范性文件的效力和存在的必要性进行了简要分析和探究，同时探究了其在司法领域适用中所存在的一些问题，并简要分享了如何相应的适用其他规范性文件的建议。由于我国学界对其他规范性文件的效力及适用进行探究的文章相对较少，而笔者的学术水平和能力有限，未能对其他规范性文件的适用做出进一步的分析和研究，但仍希望能够对我国其他规范性文件在实践中的适用提供一点帮助。

[ 注 释 ]

①姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北大出版社，2015：205-208.

②马怀德.行政诉讼原理[M].北京：法律出版社，2003：66-71.

③陈利红.行政规范性文件的审查监督制度研究[D].西南政法大学，2009：16-18.

④最高人民法院公报，2014(8)(总第214期).

[1]郑全新，于莉.论行政法规、规章以外的行政规范性文件[J].行政法学研究，2003(2).

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2015.

[3]李福艳.我国行政规范性文件在司法领域的效力研究[D].青岛大学，2014.

[4]胡春花.论行政规范性文件的行政备份审查[D].电子科技大学，2015.

D922.1；D

A

2095-4379-(2017)06-0117-02

李吉映(1996-)，男，汉族，江苏扬州人，南京理工大学知识产权学院，2014级法学专业本科生。