京津冀产业协同发展中的多重困局与改革取向

张 杰 郑若愚

(中国人民大学 首都发展与战略研究院，北京 海淀 100872)

一、京津冀产业协同发展中暴露出的多重障碍与发展困局

从当前京津冀三地在落实中央部署的京津冀产业协同发展战略进程的具体效果来看，存在多重的重大制约因素、机制性体制性障碍以及一系列突出的发展困局，导致京津冀三地在推进产业转移以及产业一体化协同发展进程中，暴露出众多的不可持续发展问题以及急待解决的重大改革问题。

（一）在中国当前的经济下行压力下，京津冀三地各自经济发展新旧动力转换的内在矛盾和冲突凸显，推动京津冀产业协同发展的产业动力可能会发生弱化效应。

首先，作为龙头的北京在产业发展动力方面出现了一定程度的下滑态势，导致依附产业的创新发展动力呈现逐步弱化的态势，这在相当程度上会对京津冀产业协同发展的后续动力，产生了比较突出的负面影响。一方面，以民营为主的制造业产业部门投资动力发生了弱化趋势。北京市2016年1-8月中，第二产业完成固定资产投资381.4亿元，同比增长17.8％，工业投资完成377.7亿元，增长17.9％，其中高技术制造业投资增长85％。但是，与之形成鲜明对比的是，民间投资完成1555.7亿元，比上年同期下降5.5％，其中，最为突出的是，制造业部门中民间投资下降34.3％，信息传输、软件和信息技术服务业部门中民间投资下降17.9％。另一方面，北京企业创新动力在一定程度上也呈现弱化态势。2016年1-8月，北京市大中型重点企业R&D经费内部支出229.6亿元，比上年同期增长7.9％。然而，与2015年1-8月的13.4％和2015年全年13.2％的增速对比，可以看出，北京市实体经济部门的创新研发动力还是发生了较为显著的下滑现象。

其次，天津市作为京津冀发展战略中“全国先进制造研发基地”的定位，以制造业为主的实体产业部门的发展动力也呈现出一定程度的弱化现象，这就显示，推动和维持京津冀区域一体化的决定性基本动力——制造业产业部门这个根本性发展动力出现了弱化现象，这对京津冀产业协同发展战略的推进，必然会造成不可忽略的负面效应。第一，天津市制造业为主的产业部门投资动力出现弱化现象。2013年1-12月天津市第二产业固定资产投资增速同比为16.4％，2014年1-12月天津市第二产业固定资产投资增速同比为15.1％，而在2015年1-12月期间天津市第二产业固定资产投资增速急剧下降到5.1％，2016年1-8月天津市第二产业固定资产投资增速同比只有6.1％。第二，天津市工业部门增加值创造能力呈现持续弱化现象。天津市规模以上工业企业增加值同比增速，由2013年的13％逐步下降到2014年的10.1％，再逐步下降到2015年的9.3％，最后下降到2016年1-8月的9％。天津市规模以上工业增加值增速所呈现出的这种逐步下滑的态势表明，天津市的工业部门发展动力在一定程度上处于逐步弱化的态势。第三，天津市高技术产业（制造业）市场竞争能力也出现了一定程度的弱化现象。天津市高技术制造业产业的产值增速，由2013年的16.5％断崖式下降到2014年的3.5％，再由正转负下降到2015年的-2.7％，2016年1-8月天津市高技术制造业产值增速出现轻微上升的态势，增速由负转正达到0.2％。这些变化趋势明确表明，在中国经济面临持续下行压力的情形下，天津高技术制造业的市场竞争能力出现了一定程度的弱化现象。

最后，河北的工业部门发展动力在一定程度上也呈现出逐步弱化的态势，从而表明河北工业部门的转型升级面临多重障碍和制约，这对京津冀产业协同发展战略中河北作为“产业转型升级试验区”的定位，必然会造成不可忽略的负面效应。河北省工业增加值增速呈现断崖式下滑以及增速低位徘徊的局面，反映出工业部门增长动力不足的基本局面。一方面，河北省规模以上工业增加值增速2013年为10％，2014年急剧下降到5.1％，2015年又继续下降到4.1％，2016年1-6月份河北省规模以上工业增加值增速也仅为5％。另一方面，河北省工业部门固定资产投资增速也呈现腰斩式下滑的态势，表明工业发展动力不足，同时，2013年河北省工业部门固定资产投资增速为18.2％，其中，制造业部门固定资产投资增速为19.4％；2014年河北省第二产业部门固定资产投资增速为18.5％，其中，制造业部门固定资产投资增速为19.4％；2015年河北省第二产业部门固定资产投资增速为12.3％，其中，制造业部门固定资产投资增速为10.1％；2016年1-6月河北省第二产业部门固定资产投资增速为9.6％，其中，制造业部门固定资产投资增速仅为5.5％。

（二）现阶段京津冀三地的工业部门在某种程度上呈现出相对孤立增长态势，在一定程度上呈现同质化竞争格局，并未形成产业链有序分工和产业协同发展格局。

首先，北京市在实施“全球有影响力的全国科技创新中心”战略定位的进程中，面临不少较为突出的障碍因素，使得北京市自主创新能力对自身经济新动力的形成和京津冀经济新动能的形成，尚未形成有效的支撑作用。

这具体表现在：第一，北京市原始创新能力、全球创新要素资源聚集能力正处于提升阶段之中，尚未形成具有有效的经济支撑作用和区域辐射作用。一方面，2015年北京市R&D经费投入占地区GDP比重高达5.95％，处于全球领先水平，然而，从研发投入的结构角度来看，基础创新研究经费占R&D投入的比重达到13％，这个比重水平可能与北京“加快建设具有全球影响力的国家创新战略高地，成为国家自主创新重要源头和原始创新主要策源地”的发展战略定位的内在要求，仍然存在相当大的差距。从投入主体而言，企业、政府办科研院所、高等院校是北京科研活动的三大主体，存在基础创新向应用创新的转化效率不够，原始创新向产业创新的辐射作用不够的重要现象，北京市创新对经济新动力的支撑作用还有很大提升空间；另一方面，2015年北京市技术合同成交额高达3452.6亿元，占全国的35.1％，其中70％以上的技术辐射到国内其他省份地区以及国外，而真正辐射到京津冀区域的技术转移并不多。因此，从狭义的角度来看，北京创新能力对京津冀经济新旧动力的转化以及经济新动力的形成，并未形成足够的辐射和支撑作用。

第二，科技创新对北京市的“高精尖”经济结构以及经济新动力新动能的加快形成方面，尚未形成充分的促进效应。2015年六大高端产业贡献了北京市GDP的45.2％，其中，金融、信息和科技服务对经济增长的贡献率高达70％，这种基本的现实格局就表明，一方面，北京市“高精尖”经济结构初步形成，以制造业为基础、为核心的“高精尖”经济结构仍然发展不足，存在较大的提升空间；另一方面，北京市金融为主的经济结构，在缺乏制造业实体经济部门的支撑作用下，可持续发展动力动能存在难以持续的风险。

第三，无论是从原始创新的角度来看，还是应用创新和产业创新的角度来看，在北京创新研发投入的活动中，市场配置创新要素的决定性作用机制发挥力量尚未全面构建与发挥其应有的作用。客观来看，由于北京市自身的结构特征，导致北京市科技创新资源资金的分配，主要还是由政府以及国有企业为主的主体来进行的，这就在很大程度上，造成了北京市乃至京津冀区域内创新资源和要素的配置机制，仍然是由政府以及国有企业来主导的，而真正的市场配置资源的决定机制还没有完全发挥和激发。

其次，天津和河北的产业定位重叠、产业同质化竞争苗头显现，针对北京的产业转移竞争加剧[1]。

这具体表现在：第一，两省均将装备制造业定位为主导产业，存在定位重叠的现象。河北省的“十三五”规划中，产业发展重点是“发展交通运输装备、能源装备、工程及专用装备、基础零部件四大产业链，实现由零部件加工配套为主向成套整机带动、设备制造商向制造服务商、规模扩张向创新发展转型，装备制造业增加值占规模以上工业增加值比重达到25％，成为全省第一主导产业”。2016年1-8月，装备制造业利润贡献居于主导行业首位。规模以上装备制造业实现利润总额460.3亿元，同比增长10.4％。利润总额占全部规模以上工业利润总额的29.1％，在七大主导行业中稳居第一。主营业务收入增速最快，规模以上装备制造业完成主营业务收入7007.2亿元，同比增长7.2％，增速分别高于钢铁、石化、建材、纺织、食品、医药等其他六大主导行业8.2、8.5、2.3、2.3、3.0、1.6个百分点。同期对比来看，天津市的“十三五”规划中，产业发展重点是“引导制造业朝着分工细化、协作紧密方向发展，建设全国先进制造研发基地。加快构建结构优化、布局合理、特色鲜明的产业体系，壮大发展装备制造、新一代信息技术、航空航天、生物医药、新能源、新材料、节能环保等高端产业，加快发展机器人、3D打印设备、智能终端、新能源汽车等新兴产业，改造提升现代石化、现代冶金、轻工纺织等传统产业”。

第二，两地战略性新兴产业以及高新技术产业存在部分定位重叠和产业同质性竞争的现象。对于河北省而言，高新技术产业在经济增长动力中的作用日益凸显。在2016年1-6月高新技术产业完成投资1899亿元，同比增长16.3％，高于全省平均水平5.2个百分点，对全省固定资产投资的贡献率达到19.3％，拉动全省固定资产投资2.1个百分点。其中，生物技术、新能源和环保产业发展迅猛，分别同比增长29.6％、41.2％和42.5％，分别拉动全省高新技术产业投资5.1、7.2和2.0个百分点。相比来看，对于天津而言，2016年1-8月，规模以上工业39个行业大类中，汽车制造业、电气机械和器材制造业、食品制造业、金属制品业以及铁路船舶航空航天和其他运输设备制造业等行业贡献突出。五个行业合计增加值占全市工业的28.2％，贡献率达45.4％，拉动全市工业增加值增长4.0个百分点，比去年同期提高1.1个百分点。

最后，在落实构建京津冀区域创新共同体以及推进区域协同创新中心的战略中，面临具体政策操作抓手的难题，导致战略在实施层面可能发生变异行为。

这具体表现在：第一，天津市“建设全国产业创新中心和国际创新城市”的发展战略目标，与北京构建“全球有影响力的全国科技创新中心”的战略定位，在一定程度上可能存在融合和协调的难题和困局，在当前发展阶段，甚至在某种程度上会发生同质性竞争的重要现象。在天津市的“十三五”规划中，定位为“坚持推动以科技创新为核心的全面创新，积极培育新产业、新业态、新技术、新模式，促进三次产业融合发展，构筑现代产业发展新体系，建设全国产业创新中心和国际创新城市”。而在北京市“十三五”规划中，定位为“要把发展基点放在创新上，增强创新发展能力，深入实施人才优先发展战略，率先形成促进创新的体制机制，从供给侧和需求侧两端发力，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，构建‘高精尖’经济结构，加快建设具有全球影响力的国家创新战略高地，成为国家自主创新重要源头和原始创新主要策源地”。表面上来看，天津市将自身定位为“全国产业创新中心和国际创新城市”，不同于北京市的“加快建设具有全球影响力的国家创新战略高地，成为国家自主创新重要源头和原始创新主要策源地”。然而，在具体的实施过程中，由于北京和天津在地理区位优势、人才要素比较优势、产业发展基础等方面的差异并不十分明显，这就导致北京天津两地很难在创新驱动发展战略方面形成有效的差异性定位分工，很容易激发同质性竞争现象的发生。

第二，北京市自身周边区域中“经济不发达圈”和“环首都产业不发达带”的存在，其自身的经济发展迫切需要产业转移的支撑，这可能会削弱北京向河北和天津两地产业转移的动力，强化三地之间产业的同质化竞争格局。北京市自身周边区域经济的相对不发达，迫切需要通过北京市的核心区域的产业转移来加以支撑。这种现实格局之下，对于北京而言，最优先的发展战略是，将北京市核心区域板块的产业转移到北京的周边区域之中。只有当北京自身周边区域的产业发展达到一定饱和程度后，才有可能向河北和天津两地实施真正的产业转移。从北京市“十三五”科技创新战略规划来看，具体定位为“首都自主创新中心区（城六区）重点推进基础科学、战略前沿高技术和高端服务业创新发展，首都高端引领型产业承载区（城六区以外的平原地区）重点加快科技成果转化、推进生产性服务业、战略性新兴产业以及高端制造业创新发展”的格局，由此可见，北京市自身发展是战略的首要重点，是将北京自身的周边区域作为战略性新兴产业、高端制造业以及先进制造业的聚集发展区，优先在北京区域内部形成产业和创新的循环发展体系。这就必然会导致京津冀三地产业协同发展动力的弱化，导致构建京津冀区域创新共同体以及推进区域协同创新中心的动力不足。

（三）京津冀产业协同发展迫切需要硬件和软件方面的全面融合和协同发展。虽然在硬件一体化建设方面虽然得到初步缓解，但是，在软件一体化建设方面却严重滞后于产业协同发展的内在要求。

当前，在落实京津冀协同发展战略的具体措施中，交通设施的一体化以及基础设施的均等化，是优先重点推进的方面。固然，交通设施的一体化以及基础设施的均等化，既是推进京津冀一体化发展的基础条件，也是推进京津冀产业转移和产业协同发展的前提条件。从短期的发展角度来看，消除各种“断头路”，加快交通设施一体化以及基础设施均等化等方面的建设，构建一小时到达交通网络体系，必然有利于京津冀协同发展战略。然而，制约京津冀协同发展战略的因素，不仅仅在于交通基础设施等硬件一体化建设方面，更在于市场机制一体化、金融体系一体化、产业政策一体化、政府行政体系效率和官员专业能力等软件方面的一体化建设。从长期的可持续发展角度来看，只有真正实施了这些软件方面的一体化建设，才能从根本上落实和推进京津冀一体化和产业协同发展战略。确切地说，这些软件方面的一体化建设，是京津冀一体化发展和产业协同发展的基础条件和必要条件。可是，从京津冀三地当前的实际发展状况来看，无论是从市场机制一体化、金融体系一体化、产业政策一体化的角度来看，还是从政府行政体系效率以及政府官员专业能力和执行能力的角度来看，均存在显著的差异性、落差性乃至发展阶段的不同层次性。而且，京津冀三地在这些软件方面的一体化建设，可能由于存在认识的滞后以及推进的复杂性和难度相当大，严重滞后于硬件一体化建设方面。这种情形之下，在推进京津冀协同发展战略的实施中，如果一直忽略软件一体化方面的推进与建设，从可持续发展的角度来看，必然会对京津冀一体化发展战略乃至产业协同发展战略的实施和深入推进，造成显著的阻碍作用乃至抑制效应。更为突出的是，河北省在社会发展、公共服务水平和质量层次上差异明显，有些方面甚至表现出“断崖式”的差距。因此，迫切需要创造性地提出推动区域协同发展的改革措施，下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，尽快建立优势互补、互利共赢的区域一体化发展制度体系，打造区域体制机制高地。

（四）现阶段京津冀各地现有的工业园区以及产业转移大多采取政府行政力量的主导模式，后期的可持续发展能力却面临诸多方面的挑战。

首先，当前京津冀三地的产业转移出现了一定程度的“水土不服”现象甚至产业失败的案例。我们的实地调研发现，从北京转移到河北各地的工业企业和批发市场，出现了一定程度的“水土不服”乃至产业失败的现象。一方面，部分转移到河北地区的工业企业出现了核心技术工人流失、招人才难以及办事效率降低等一系列发展难题，另一方面，也出现了由于市场机制不完善以及各种腐败寻租活动导致的过高制度性交易成本的发展困局。

其次，京津冀地区行政化严重，地区之间缺乏横向的交流，导致产业同质化现象严重。事实上，京津冀辖内园区目前缺乏统一、稳定的区域产业发展规划[2]。导致“三地”在产业结构布局上容易出现雷同和交叉，产生同质化竞争。京津冀一体化不能是简单的投资堆砌，而是要建立新的投资体系，而其中，以产业链合理分工来整合“三地”产业是一体化发展关键。这必然要将京津冀各自的产业优势进行融合，既要差异化发展，又要寻求各自的融合点。这将意味着，“三地”需打破多重利益壁垒，清晰明确各自的定位与分工，形成一个总合力，逐步实现整个区域的平衡。现实情况是，“三地”协同发展规划目前还主要停留在最简单的分食蛋糕阶段，“僧多粥少”争夺项目，各自为战，“守土”意识依然浓厚[2]。所以，这种长期束缚地方政府存在的惯性思维需破解，也就是按照顶层设计者提出一体化下的“三地”首先需打破自家一亩三分地的思维定式。这单靠各个区域自身的行政权限很难实现。那么，“三地”又该如何协调分工，从而实现合力最大化，成为各方关注焦点。

再次，行政主导下的工业园区，普遍存在产业单一、功能定位雷同、产业发展不足以及无序恶性招商等现实问题，导致京津冀三地依托工业园区的产业转移，难以在短期内产生有效的产业分工一体化体系和产业集聚效应，对京津冀产业协同发展战略的实施与推进造成了不可忽略的负面作用。京津冀三地的“走廊带”分布着大大小小工业（产业）园区近百家，当前这些工业园区普遍面临的难题是，园区中产业链有序分工以及由此带来的产业集聚效应远未形成，由此产生了园区功能发育不全、产业配套设施不足，产业定位和发展战略不明确等一系列问题。对于京津冀产业协同发展而言，产业转移和产业的重新布局只是权宜之计，产业链的有序分工以及产业集聚效应才是园区可持续发展的根本。对于部分地方政府来说，如果为了短时期的经济发展而盲目引进产业项目，或者满足于充当落后产业转移的承接者，而不能领会和借助京津冀三地产业协同发展的真实含义，实现产业结构的优化升级以及经济发展新动力新动能的根本转变，长期来看，这必然会对京津冀产业协同发展战略的深入推进造成阻碍。

最后，京津冀三地产业转移中的各种利益冲突，已经成为当前阻碍京津冀产业协同发展最为突出的因素之一[3]。京津冀协同发展的核心就是产业转移。而产业转移、产业分工体系的一体化以及产业结构的优化升级，所涉及最为核心的问题就是包括政府、社会、企业家和民众等诸多利益相关者的利益分配问题，因此，利益的分配在相当程度上决定了京津冀的产业协同发展战略能否顺利推进下去。京津冀地方政府税收利益分配的难题，虽然得到制度性改革的突破，但是存在的问题仍然不可小觑。2015年6月财政部公布的《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，明确了京津冀区域中企业迁入地和迁出地的增值税、企业所得税、营业税这三大税种税收收入“五五分成”的制度安排，在政府财政利益层面扫除了京津冀区域间产业转移过程中因地区间税收利益博弈带来的合作障碍。然而，京津冀三地产业的重新布局，涉及更为复杂的各种发展利益以及官员自身利益的多重博弈，税收利益只是地区整体发展利益以及官员利益的一个方面，利益冲突仍然是当前阻碍京津冀产业协同发展最为突出的因素，迫切需要更为深入的系统性改革破局。

（五）北京市在京津冀产业发展战略定位中存在维持短期发展任务和实施长期目标之间的冲突，存在发展“高精尖”经济结构和保障高人力资本就业安全之间的双重矛盾。

北京作为京津冀区域中“具有全球影响力的全国科技创新中心”“原始创新、基础创新以及重大产业创新的策源地”的发展定位，必然是引领京津冀产业协同发展以及经济结构转型升级的牵头者，在京津冀区域是率先成功落实创新驱动发展战略的主导者和示范者，然而，要切实落实这样的多重战略目标，对于北京而言，当前阶段面临多个比较突出的内在矛盾或者说是发展困局，需要加以高度关注。

首先，维持短期发展任务和实施长期目标之间的冲突。一方面，从短期发展任务来看，北京市自身周边地区产业发展动力的不足，是造成“首都贫困带”形成的主要因素，换而言之，北京自身的制造业就面临发展不足而非发展过剩的客观局面，这就必然导致北京核心区域内的制造业产业优先向北京周边区域转移扩散，而不会迅速向河北天津等区域转移扩散[4]。而且，污染企业迁移到河北对于京津冀生态环境建设也是无法容忍的。这种情形下，推动北京和天津河北产业协同发展的内在动力呈现相对不足的基本态势。另一方面，从较长期的发展目标来看，河北由于自身技术、人才、市场经营环境以及创新制度环境等关键因素与北京的巨大断崖式落差，在短期内难以弥补，这就必然导致河北无法发展起与北京创新能力和“高精尖”经济结构中心相匹配的产业创新体系与先进制造业基础能力，面临天津市的竞争效应和虹吸效应，河北产业发展能力在京津冀区域的进一步边缘化和落后化，最终严重损害京津冀协同发展这个根本战略的实施。

其次，现发展阶段北京面临着发展“高精尖”经济结构和保障高人力资本就业安全之间的双重矛盾。事实上，当前北京市在经济下行压力下所面临的挑战更大，一是北京当前正在打造的“高精尖”经济结构，在很大程度上会塑造出“机器替代人、创新替代人、技术替代人”的新型产业结构特征，这就会通过产业结构传导到就业结构，形成“高端低端就业扩张、中间就业空洞化”的新就业格局，在北京区域内造成“高精尖”经济结构和就业岗位创造之间的内在矛盾和冲突。基于这样的客观事实，北京最优的产业结构转变逻辑应该是，在短期内选择“高技术复杂度+中等就业弹性”的制造业，在长期内，北京应选择“高技术复杂度+高就业弹性”的制造业。二是没有北京自身制造业以及京津冀周边区域的传统和高端制造业为主的巨大产业基础支撑，北京市以金融业和科技创新服务业为主的第三产业发展动力必将不可维持。三是北京市2300多万人的高收入就业岗位的压力，也迫使北京自身必须有相当规模的高端制造业作为核心支撑，而无法孤立依赖第三产业来创造如此庞大规模的高收入、高人力资本就业岗位。而从中国当前第三产业发展的驱动力来看，“互联网+”、电子商务平台以及物流业等作为第三产业的主要动力之一，并不能创造高收入、高人力资本就业岗位，相反，还具有一定的挤出效应。而且，北京的原始创新、基础创新以及重大产业创新发展的内在规律，也要求北京必须拥有相当实力的高端制造业基础。

二、京津冀产业协同发展进程中多重困局产生的动因与反思

（一）不少地方政府对京津冀协同发展的根本目标存在某种程度上的认识或者操作的误区，导致京津冀区域一体化发展战略在实施过程中发生了一定程度的偏离甚至扭曲行为。

当前，造成京津冀产业协同发展进程中多重困局产生的原因中，一个不可忽略的重大问题就是，京津冀各级地方政府在落实和推进京津冀协同发展国家战略中，不少地方政府对京津冀协同发展的根本目标存在某种程度上的认识以及政策操作的误区，导致京津冀区域一体化发展战略在实施和执行过程中发生了相当程度的偏离甚至扭曲行为。究竟如何准确理解京津冀国家重大发展战略的含义？这是京津冀三地各级政府官员面前必须认真考虑的核心问题。如果将京津冀协同发展战略仅仅理解为“有序疏解北京非首都功能”，将之理解为疏解北京市的一般性产业特别是高消耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类非首都功能，或者理解为北京市常住人口要在2020年内控制在2300万人以内，缓解北京“大城市病”等突出问题的基本定位，显然，这是对京津冀协同发展国家战略的肤浅或者狭隘的认识。实质上，产业疏解以及针对北京市“大城市病”的治理，应该只是京津冀协同发展战略的一个阶段性的发展目标而已，甚至在某种程度上来看，应该只是京津冀一体化发展的副产品。必须正确认清的发展逻辑是，产业疏解以及北京市“大城市病”的治理，只是京津冀协同发展战略中的一个初级目标或初步任务，必须在京津冀经济和产业的协同发展中来彻底解决北京市“大城市病”，而不是一切围绕北京市“大城市病”治理和产业疏解的所谓核心目标打转。按照国家发布的《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀区域内各级政府应该正确认识到的是，京津冀协同发展战略的总体目标，从短期到长期发展目标的内在逻辑次序来看应该是：率先实施对内对外深入开放先行区→创新发展示范区→打造中国的新型经济增长极→塑造京津冀世界级城市群。

（二）市场一体化建设的全面滞后，是导致京津冀产业协同发展进程中凸现多重困局的根本原因。

当前，造成京津冀产业协同发展进程中发生多重困局的根本原因之一，就在于京津冀三地的市场一体化的改革进程，远远滞后于经济社会协同发展的内在基本要求，导致了人力资本、创新资源、资金等关键要素的市场流转受到极大阻碍，导致市场配置资源要素发生了多重的扭曲效应。长期以来，北京、天津和河北三地之间，存在显著的政府市场分割以及产业发展的同质化竞争特征，导致京津冀区域的要素市场一体化乃至部分产品市场一体化发育水平和改革力度，远远滞后与产业协同发展以及经济一体化的内在要求。而且，在京津冀三地长期处于市场分割特别是要素市场分割的状态下，三地地理区位以及要素资源禀赋差异导致三地的市场化发育水平产生了放大效应和固化效应，导致了京津冀三地的市场化水平存在显著的差异性。特别表现在北京和河北以及天津和河北之间的市场化发育水平的悬崖式断层现象的出现。在北京和河北之间的市场化水平特别是关键要素市场化水平存在悬崖式断层的情形下，如果简单依靠政府的行政强制力量来推动北京市产业向河北地区的转移，一方面，由于要素市场的长期割裂以及要素市场化发育水平的巨大鸿沟，一旦那些已经适应了北京相对高水平要素市场化和按照市场化机制来运行的企业和产业，被动地转移到要素市场化水平相对较低以及腐败寻租活动相对较为突出的河北地区，必然会产生市场不适应症以及无法获得维持企业可持续发展的各种高端要素的发展困局和障碍，进而导致转移的企业或产业市场竞争力的退化乃至停产倒闭破产现象的发生。这种现象在我们的实地调研中已经得到初步的验证。另一方面，京津冀三地市场化的割裂以及要素市场化发育水平的显著差异。必然会对构建分工合理和竞争有序的京津冀创新发展格局，造成无法忽略的负面影响。这具体表现在：其既会导致各种形式的创新资源和创新要素无法通过市场机制来发挥应有的作用，也会造成创新区域价值链的分工体系无法依靠市场配置机制得到有效的推进；既对北京市先行先试政策向天津、河北的推广造成阻碍效应，也会对共建跨区域合作园区或合作联盟，打造京津冀科技创新园区链的发展任务造成抑制效应。从产业转移的驱动力上看，京津冀一体化产业转移更加凸显创新驱动和高端要素驱动，产业转移更加依赖市场的力量，企业自主对接，政府则从主导转变为引导，继而着力于推动平台创新、体制创新、服务创新，促使产业集聚、产业链在区域内的重新布局、创新驱动发展战略与推动城镇化进程的联系更加紧密。因此，市场一体化特别是要素市场一体化的建设和推进，已经成为打造京津冀产业协同发展的基础性工作，是重中之重。

（三）京津冀三地政府行政体系效率以及政府官员专业能力和执行能力的显著差异，是造成京津冀产业协同发展进程中爆发多重困局的突出原因。

我们在长期的实地调研中发现，京津冀三地政府行政体系效率以及政府官员专业能力和执行能力的显著差异，已经成为造成京津冀产业协同发展进程中爆发多重困局的突出原因。客观事实是，无论从京津冀产业链分工体系的协同发展，从创新区域价值链的合理分工体系的构建来看，还是从引导北京创新资源在京津冀合作区域内产业化，促进以创新驱动为主的高端产业在京津冀地区的形成的角度来看，京津冀三地各个层面的政府行政效率以及政府官员的专业能力和政策执行能力，显然是影响这些目标能否顺利推进的决定性因素。一方面，河北省的政府行政体系效率以及政府官员的专业能力和政策执行能力，与北京和天津的对比，显然存在比较突出的“断层式”差距。这种政府能力的“断层式”差距，必然会难以支撑河北省在京津冀协同发展战略中，作为“重点强化科技创新成果应用和示范推广能力，建设科技成果孵化转化中心、重点产业技术研发基地、科技支撑产业结构调整和转型升级试验区”的发展定位和要求，造成无法忽略的负面效应；另一方面，京津冀三地的产业发展目标定位虽然强调了差异性，但是，这种差异性所内含的产业协同性，由于缺乏足够的市场化环境、要素禀赋环境、创新技术环境的有效支撑，难以在短期内加以有效实现。更为重要的是，京津冀三地的产业协同发展以及创新价值链体系的构建，更缺乏各级政府行政体系效率以及政府官员的专业能力和政策执行能力均等化和协同性的有效支撑。而且，政府行政能力的差距也难以在短期内实现消除，在这种情形之下，即便京津冀制定和出台了各种合理的顶层设计的政策以及在操作层面有效的具体政策措施，在政府能力缺失的制约下，也很难得到有效的实施和推进，进而对京津冀产业协同发展战略造成突出的负面效应。

（四）创新制度体系的巨大落差、产业政策体系的显著差异性，是造成京津冀产业协同发展进程中多重困局爆发的重要原因。

一个不容回避的基本事实是，在当前阶段，市场非一体化以及政府行政效率和执行能力的差异，已经成为京津冀产业协同发展进程中多重困局发生的重要因素。然而，事实表明，经济发展水平差异所导致的产业政策的显著差异以及产业政策的非协调性，也是诱使京津冀产业协同发展进程中多重困局发生的不可忽视的重要原因。很显然，京津冀三地产业转移和产业分工体系的构建，既面临制度断层、市场断层、人才断层等三大突出因素的制约，也面临经济发展水平差异所导致的产业政策的显著差异以及产业政策的非协调性、冲突性的强力制约。对于京津冀三地的产业转移和产业协同发展战略的落实和推进而言，京津冀三地的不少地方政府，特别是作为承接产业转移的天津和河北省的各级政府而言，当前仍然是依靠各级政府出台的各种产业政策以及优惠政策来加以操作和实施的。京津冀三地，特别是北京和河北之间，在产业政策、政府对创新的扶持力度、创新激励制度的相对先进性（比如专利政策）、知识产权保护法的执行力度以及创新配套体系的完善性（比如金融市场体系和各种天使基金）等方面，无论是从制度设计和执行能力的角度，还是政府官员专业素养和操作能力角度来看，均存在显著的差异性甚至“断层式”的落差。这种来源于创新激励制度体系的巨大落差以及产业政策的非协调性，显然与京津冀协同发展战略“打造京津冀创新共同体，构建区域创新价值链分工体系，形成区域协同创新中心”的总体目标，存在明显的不一致性乃至内在的冲突性。这种创新制度体系和产业政策体系的落差和非协同性，必然会传导到京津冀三地各级政府在落实和推进产业协同发展战略的实施效果方面，必然会对“打造京津冀创新共同体，构建区域创新价值链分工体系，形成区域协同创新中心”发展战略的实施，造成无法忽略的阻碍作用以及负面效应。

（五）京津冀产业转移和产业协同发展战略的实施，在一定程度上存在过度依赖顶层设计方案主导，过度依靠政府行政力量推进的严重问题。

如何正确认识京津冀的产业转移、关键要素流转、产业一体化协同发展的主导力量？是依靠政府，还是依靠市场？如何在不同阶段实施政府和市场两种机制的及时转换和有机平衡？对这些关键问题的回答，客观上是理解京津冀协调发展战略的基础性问题。一个较为合理的理解逻辑是，在京津冀协同发展的初级阶段，迫切需要解决的主要问题是，通过产业疏解和产业重组来解决北京的“大城市病”。在这种目标的主导之下，不容否认的是，政府行政力量作为京津冀产业协同发展的主导力量，具有一定的合理性和必要性。然而，这很容易造成的一个发展困局是，依赖顶层设计方案的主导以及依靠政府行政力量的推进，在京津冀三地的市场化进程本身就相对滞后以及市场一体化体系尚未构建的前提下，很容易演变成为对政府行政主导力量的过度依赖性以及对政府干预机制发展模式的路径依赖特征。最终造成京津冀产业协同发展战略的政策操作手段很难随着协同发展目标的转变而发生相应的变化，并很有可能被固化在过度依赖顶层设计方案主导、过度依靠政府行政力量推进的发展路径之中。从对京津冀区域中各级政府惯常的行为逻辑以及固有的政府行政体系角度的观察来看，均在不同程度上表现出对政府行政主导发展模式的偏好以及政府官员利益固化的典型特征。这种情形之下，一方面，伴随京津冀产业协同发展目标的阶段性变化，由于受到政府行政主导发展模式的偏好以及政府官员利益固化的强力阻碍，无法由政府主导转变为市场主导的发展模式；另一方面，路径依赖式的政府主导发展模式、较为突出的官商勾结体制、固化的官本位思维以及严重依赖国有企业的投资扩张模式，对京津冀市场一体化和经济一体化的推进，形成了较为严重的干扰效应乃至抑制效应，难以构建政府和市场机制的有机平衡体系，最终可能会导致在推进京津冀产业协同发展战略中多重困局的产生和发展风险的累积。

三、进一步的改革取向与重要突破口

（一）更为深入地明确和细化京津冀协同发展以及产业协同发展的根本目标，促进京津冀各级政府准确把握短期和长期的阶段性发展目标的有机平衡和及时转换。

明确和强化京津冀各级政府对京津冀协同发展总体战略以及产业协同发展子目标的准确理解，从短期角度来看，京津冀协同发展战略的目标是，通过产业转移和产业协同发展来缓解北京市所面临的“大城市病”难题；而从长远视角来看，京津冀协同发展战略的根本目标是，通过建立政策互动机制、资源共享机制、市场开放机制这协同创新三大机制，通过构建创新资源平台、创新攻关平台、创新成果平台这三大类协同创新平台，通过开展先行先试政策推广试点、开展产业转型升级试点、开展生态文明建设先行试点、开展科技金融创新试点，建设京津冀的创新共同体系、形成区域协同创新中心，通过对落实创新驱动发展的“成功示范区”的全面建设，最终在中国的北方区域打造一个具有全球影响力和辐射力的“新型经济增长极”以及京津冀“世界级城市群”。因此，基于这样的认识，对于京津冀协同发展战略规划的落实和实施，必须强化和突出改革思路和操作手段的阶段性变化的顶层设计思路，准确把握京津冀短期和长期阶段性发展目标的平衡和及时转换，逐步由缓解北京市“大城市病”的阶段性目标，逐步全面转向打造具有全球影响力和辐射力的“新型经济增长极”以及京津冀“世界级城市群”的根本目标。

（二）积极利用雄安新区的设立与发展契机，作为打破当前京津冀产业协同发展的机制体制性障碍的突破口，全面加快推进京津冀产业协同发展战略的布局和实施。

雄安新区国家战略的推出，实质上不仅仅是京津冀协同发展战略深入推进的重大推进器，也是加快实施京津冀产业协同发展的关键突破口。当前，在中央和各级政府的统筹安排和强力推动下，京津冀协同发展战略在各方面已经取得了明显的初步成效，然而，其在战略推进和实际落实过程中，暴露出诸多的突出的机制体制性阻碍因素，必须要以全新的大突破大改革思维，来谋划和布局深入推进京津冀产业协同发展战略的关键突破口。中央部署的雄安新区以及针对雄安新区所提出的七点重点发展任务，恰恰就是找准了当前困扰京津冀产业协同发展战略全面推进的“卡脖子”问题点，有针对性地抓住牵引京津冀产业协同发展战略深入推进的“牛鼻子”关键点。具体的实施路径是：雄安新区与首都北京的产业融合发展方向，要优先落实在创新链的前端环节和后端环节的对接、基础创新和应用创新的对接以及高端高新产业的创新链和产业链的对接方面，成为京津冀区域内的应用创新产业创新中心、高端高新制造中心、现代高端服务中心，成为绿色制造、先进制造、智能制造和高端高新制造全面融合发展的综合创新示范区和发展引领区，成为中国建设创新型现代化国家的心脏地带之一。要将雄安新区与天津（包括天津滨海新区和天津自贸区）的产业融合发展方向，优先落实在市场一体化和实施新一轮对外开放格局的全面协同方面。客观来看，雄安新区与天津滨海新区和天津自贸区之间的产业竞争甚至产业替代关系，短期内难以回避，也无法克服。针对此困局，要有共同将蛋糕做大的全新发展理念，而不是局限于“你有多少、我有多少”的狭隘竞争思维。要将雄安新区与河北其他地区的产业融合发展方向，优先落实在创新链的产业化环节、产业链的配套制造环节以及总部经济的生产基地环节，优先落实在河北的高端要素培育、制度和政府软环境高水平建设方面。雄安新区实质上更应该成为引领和激励河北省市场和制度等软环境彻底改革和提升的示范区，成为促进河北省各级官员加快思想解放、梳理法制体制和管理能力提升的示范区，成为河北省加快技术工人和工程师培养体系建设的示范区。

（三）探索和实施京津冀区域的各级政府统一的“权力清单”“责任清单”“负面清单”形式的行政体制改革与创新，激发京津冀创业创新活力。

通过对各类自主创新示范区、自贸区和保税区等改革试验区经验的归纳和提炼，在京津冀区域探索和加快实施政府“权力清单”“负面清单”行政体制改革模式；全面贯彻依法治国和将权力关在“笼子”里的总体战略，完善各级政府“权力清单”和“责任清单”，率先在京津冀区域开展和深化行政审批制度改革，全面规范各级政府的行政审批权力与行为，加快建立创新政策协调审查机制和调查评价制度；在京津冀区域全面推进统一的“五证合一、一照一码”登记制度改革，推进全程电子化登记与审核服务，加快完善京津冀一体化商事服务机制；继续深化京津冀区域的政府创新治理机制的改革试点和政策经验提炼，加快京津冀区域的各级政府由研发管理向创新服务职能的全面转变，加快政府由主导经济发展向引导经济结构的转型升级的全面转变，统筹科技、经济、产业、金融和专业科研机构等部门管理职能的全面融合，强化创新资源和创新要素在京津冀区域的统筹配置以及科技创新政策、经济政策和体制机制改革的有效衔接。通过以上各个方面的全面改革，发挥顶层设计、整体推进、统筹协调、督促落实的“四位一体”的作用，通过扭转和约束政府行政权力对微观经济的不合理干预，破除困扰京津冀经济可持续发展的官商勾结发展模式，依靠大幅度降低制度性交易成本的综合性改革，最终逐步实施制度供给的均等化，从而最终激发京津冀创业创新活力的全面爆发。

（四）通过推进京津冀对内对外深入开放的“先行区”的全面建设，通过京津冀自贸区的全面建设，确立和加快市场化一体化为导向的全面改革。

加快京津冀区域内市场一体化的全面改革与机制性体制性障碍因素的突破，营造公平竞争的市场化环境，激发市场配置资源的决定性作用，在京津冀产业协同发展战略的推进中起到根本性的主导作用；建立完善公平竞争审查机制，加大对京津冀区域内创新创业产生阻碍效应的垄断协议、滥用市场支配地位以及其他不正当竞争行为的调查制度和处置力度。主动用好市场准入的倒逼机制，提高生产环节和市场准入的相关标准，在京津冀区域内率先形成统一权威、公开透明的市场准入标准体系；全面破除创新资源、人力资本、金融资金、知识产权等关键要素在京津冀区域流动和配置的体制性机制性障碍因素，破除限制新技术新产品新商业模式发展的不合理准入障碍，加快产品市场一体化建设，特别是要将加快要素市场一体化建设作为重中之中的核心改革任务；为了更好激发京津冀区域的创新驱动发展动力，激励创新技术的区域内转移和配置，建议设立和提升京津冀区域内的知识产权法院的巡回制度，强化一体化的知识产权保护服务体系，加快形成行政执法、司法审判、调节仲裁等多渠道维权保护模式的创新与改革。

（五）加大加快京津冀三地各个层次的官员交流，推进和实现京津冀三地各级政府行政执行能力和专业能力的均等化。

当前，京津冀区域内在一定程度上已经实施了北京政府官员到河北省的挂职行动计划，这对河北省的政府行政体系效率以及政府官员的专业能力和政策执行能力，与北京和天津的对比，所存在的比较突出的“断层式”差距现象，造成了一定程度的缓解效应。但是，与加快京津冀产业协同发展和构建创新共同体系所内含的京津冀三地各级政府行政执行能力和专业能力的均等化的总体要求相比，仍然存在相当大的差距。针对该发展困局，当前必要的改革突破口是，持续加大京津冀三地各个层次的官员置换和交流体系的规模，以此来加快推进和实现京津冀三地各级政府行政执行能力和专业能力的均等化。特别是针对那些与创新机制、工业发展、市场化一体化建设紧密相关的专业政府部门，着重加大京津冀三地的官员置换和交流体系的规模[5]。针对京津冀区域的重点地级政府机构乃至县市级政府机构，要适当地加大官员置换和交流体系的规模。建议采取双向的官员置换和交流机制，一方面，加大北京向河北、北京向天津、天津向河北导向的官员置换和交流；另一方面，也应积极开展河北官员向北京和天津，天津向北京导向的官员置换和交流。

（六）加快设立京津冀三地联合的政府股权产业引导发展基金，加快成立京津冀科技成果转化投资基金、加快共建京津冀创新创业孵化中心。

针对京津冀区域的产业转移以及传统制造业的转型升级的任务，建议设立由三地省政府按照一定的出资比例份额，通过引入民间资金投资和市场化专业运营机构，打造京津冀三地联合的新型政府股权产业引导发展基金。尤其鼓励京津冀区域内各个层面的政府，依靠产业对接和产业链分工体系的协同协作任务，设立各种类型、各个政府层次的联合的新型政府股权产业引导发展基金；针对京津冀构建创新共同体，打造创新区域价值链，形成区域协同创新中心的核心目标和长远目标，建议加快成立京津冀三地政府联合性质的科技成果转化投资基金、加快共建京津冀创新创业孵化中心。

（七）加快促进京津冀联动的多层次、多样化资本市场的发展。

积极构建京津冀区域统一的多层次、多样化资本市场，支持在京津冀区域扩大全国中小企业股份转让系统（“新三板”）以及京津冀区域性股权市场的发展，推动优先股、资产证券化、私募债等以促进实体经济部门发展为导向的金融产品的创新。推动京津冀区域的互联网金融创新中心的建设，强化统一的金融风险监管制度。逐步完善和强化社会资本筹集机制，鼓励京津冀区域率先发展“众筹、众包、众创、众扶”的融资模式。稳步推进科技型、创新型企业在两大国内证券交易所上市。打造京津冀统一的企业债券发行和交易市场，推动企业通过发行债券、并购重组等方式做大做强。加快京津冀区域的国家科技金融创新中心的建设。逐步完善创新创业投资引导机制，通过政府股权投资、引导基金、政府购买服务、政府与社会资本合作等市场化投入为主导、政府资金为引导的新型投融资制度，引导社会资金投入创新性、高技术产业初创期、早中期的中小企业。在京津冀区域打造具有全球影响力的”前孵化“创新服务平台，推动国内外具有重大原始创新、基础创新、应用创新的重大科技成果在京津冀区域的转化和落地。继续扩大科技成果转化引导基金规模，完善战略性新兴产业创业投资引导基金、中小企业发展基金投入机制，带动社会资本支持科技创新。鼓励符合条件的银行业金融结构在依法合规、风险可控的前提下，率先进行股权债权相结合的融资服务方式和机制的创新，开展创业投资、股权投资机构投资联动模式的创新。