京津冀建设世界级城市群的现状、问题和方向

石敏俊

(中国人民大学 经济学院，北京 海淀 100872)

《京津冀协同发展规划纲要》明确指出了京津冀区域整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”，可见以首都为核心的世界级城市群是京津冀协同发展的终极目标。

一、京津冀建设世界级城市群的现状

（一）经济密度离世界级城市群有较大差距。当前，国际公认的世界级城市群有6个，分别是以纽约、波士顿等为主要城市的美国东北部大西洋沿岸城市群，以芝加哥、多伦多等为主要城市的北美五大湖城市群，以东京、大阪等为主要城市的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英伦城市群，以巴黎为中心的欧洲西北部城市群，以上海为中心的中国长三角城市群。其中，纽约的经济密度为每平方公里10.27亿美元，芝加哥为9.02亿美元，东京为3.54亿美元，伦敦为3.51亿美元，上海为0.51亿美元。虽然未能列为六大世界级城市群，洛杉矶的经济密度为每平方公里5.37亿美元。

京津冀三省市地域面积21.6万平方公里，包含2个直辖市和11个地级市、204个区县，2015年常住人口1.1亿人，地区生产总值6.94万亿元，人均GDP为6.1万元。2015年京津冀三省市平均的经济密度为每平方公里3197万元，按当年汇率折合成美元为492万美元。其中，北京和天津的经济密度均为每平方公里1.4亿元，按当年汇率折合成美元为2160万美元。从经济密度上可以看到，京津冀区域离世界级城市群仍有较大的差距。

（二）产业结构偏重，产业关联松散。产业结构偏重是制约京津冀区域经济密度提升的因素之一。近年来，北京的第三产业比重持续提升，2013年达到77.5％，已进入后工业化时代。天津和河北的第二产业比重一直高于第三产业，2013年天津和河北的第二产业比重均高于50％，仍处于工业化中期阶段，工业化仍然是经济增长的主要动力。

在制造业内部，金属冶炼及压延加工、石油加工和化学工业、交通运输设备制造、通用设备制造等部门所占比例较大，特别是河北的金属冶炼及压延加工占制造业总产出的33％。与此同时，天津和河北的产业结构相似程度较高，双方的支柱产业均为金属冶炼、石油加工和化学工业、食品加工和制造、通用和专用设备制造，天津和河北在产业发展方向、项目上存在着明显的竞争关系。北京和天津在石油加工和化学工业、交通运输设备制造、通信设备制造等方面也存在着产业结构的相似性。

（三）区域经济差异过大。京津冀是城市群尺度上资源禀赋和经济社会发展的差异最大的地区。一方面，首都北京中心城区人口过度集聚，通勤压力大，地价房价过高，水资源短缺，环境污染难除，宜居水平降低，亟须缓解大城市病的困扰。与此同时，在河北的承德、张家口、保定等环绕首都的区域存在着一个贫困程度较深且集中连片的区域，被称为环首都贫困带。在如此近距离范围之内，存在如此之大的区域经济落差，是京津冀地区的重要特征之一。特别是首都的近距离之处存在着环首都贫困带，这也是北京作为大国首都和现代化大都市应该深思的问题。

（四）资源环境压力巨大。京津冀地区能源消费量较大，是我国能源密集消费区域之一。2013年，京津冀地区每平方公里的能源消费量高达2042吨标煤，比我国大多数区域高出一倍；人均能源消费量4吨标煤，高于全国平均水平。河北省万元GDP的能源消费量约1吨标煤，超过全国平均水平。由于能源消费量较大，特别是煤炭消费量过大，环境污染物排放量较大，给大气环境保护带来了巨大压力。2012年，京津冀地区每平方公里的SO2排放量为11.6千克，氮氧化物排放量为12.7千克，高于全国城市平均水平，更是欧美国家平均水平的10多倍。

环境污染物排放量过大导致环境空气质量恶化，雾霾污染加剧，环境污染物浓度超标已成为常态。2013年，京津冀地区13个城市PM2.5年均浓度均未达到《环境空气质量标准》要求的35微克，2014年有所下降，但除张家口、承德、秦皇岛以外的10个城市PM2.5年均浓度超过80微克。京津冀地区已经先于经济一体化形成了雾霾污染一体化的现实。2015年，京津冀13个城市平均的PM2.5、PM10日均值超标率分别49.10％、54.98％。其中，天津的日均值超标最严重，其次是北京、石家庄、保定、邢台、衡水、邯郸，张家口、承德和秦皇岛的空气污染物日均值超标率普遍低于平均值。

二、京津冀建设世界级城市群的问题

（一）协同发展的思想认识不到位，利益协调的长效机制尚未形成。2015年，中央政府制定了《京津冀协同发展规划纲要》，绘制了京津冀协同发展的蓝图，京津冀三方围绕协同发展提高了思想认识，出台了诸多措施，譬如北京加快疏解非首都功能，天津加快推进自贸区，河北积极承接产业转移，但京津冀三方对于协同发展的思想认识不到位，协同发展的长效机制仍未确立。

对于京津冀三方的利益诉求，尚未建立协调利益诉求的长效机制。规划纲要的具体执行细则及保障机制尚未充分落实。例如，非首都功能如何界定，非首都功能疏解的资金保障和后续保障措施，产业转移过程中的利益诉求如何协调，公共服务均等化如何落实等。分散竞争体制的残余仍未消除。譬如，天津和河北之间由于产业结构同构，两地争项目的问题时有发生。北京延庆与河北张家口毗邻，两地的财政支出水平和生态环境建设投入存在显著的差异。京津冀三地的许多措施主要是基于领导干部的思想认识推出的。领导干部的思想认识固然重要，但有可能因人而异，政策措施容易受到人事调整的影响。产业转移遭遇水土不服、非首都功能疏解受阻等问题，亟须建立京津冀协同发展的长效机制，协调好各方利益诉求。

（二）重政府、轻市场的倾向明显，行政区划藩篱难以打破。在推进京津冀协同发展的过程中，京津冀三方普遍存在着重政府、轻市场的倾向，政府和市场的关系尚未梳理清晰。由于过度强调政府的行政手段、轻视市场机制的作用，导致行政区划藩篱难以打破。在非首都功能疏解和产业转移中，行政区划藩篱的影响表现尤为显著。

产业转移本应由政府和市场双重驱动。在产业转移过程中，转移企业需要重新开拓市场、调整营销策略、确定产品价格、迎合承接地居民消费习惯、评估居民消费潜力等，这些仅靠地方政府的产业疏解措施并不能有效解决；转移企业还要评估转入地的产业生态环境与企业经营是否匹配，产业生态环境匹配性包括转入地的生产成本、劳动力供给、产业配套以及各种生产网络关系。地方政府可以在了解企业需求的基础上，改善迁入地的产业生态环境，帮助企业尽快适应迁入地的产业生态环境。政府只有尊重和利用市场机制，才能帮助企业更好成长，才能实现产业转移的目标。如果忽视市场机制在产业转移中的作用，则会增大产业转移取得成功的难度。

2014年以前制造业从北京向天津、河北的转移是在政府和市场的双重驱动下进行的。自从京津冀协同发展战略提出以来，为了加快推进产业转移，地方政府根据疏解非首都核心功能的要求，规划了产业转移目录，但忽视了市场在产业转移中的重要作用。重政府、轻市场的做法，容易造成急于求成的心理，带来对转入地的产业发展条件考虑不足等问题。

（三）城市发展能力的梯度落差过大，阻碍着跨区域产业协同发展。演化经济学和演化经济地理学理论认为，跨区域的产业协作不仅需要地理邻近，更重要的是认知邻近，认知邻近的基础是技术水平和发展能力的相似性。自从京津冀协同发展战略提出以来，京津冀三地之间表现出区域合作的意向，也做出了区域合作的努力，但城市发展能力的梯度落差过大，成为阻碍三地之间跨区域产业协同发展的重要制约因素。

把城市发展能力区分为要素聚集能力、经济发展水平、福利改善能力、发展支撑条件等4个维度，对京津冀地区城市发展能力进行考察的结果显示（见表1），京津冀地区城市发展能力存在着较大的梯度落差。2013年城市发展能力指数综合得分最高分为北京的90.49分，最低分为衡水的65.43分，两者相差25分。依据城市发展能力指数得分，可以把京津冀地区13个城市分为3个梯队。

表1 京津冀地区城市发展能力指数（2010-2013）

第一梯队为北京和天津。2013年城市发展能力指数综合得分高于80分。第二梯队为石家庄、唐山、廊坊、秦皇岛。综合得分在70～80分之间。第三梯队为承德、张家口、沧州、邯郸、保定、邢台、衡水。综合得分在65～70分之间。

区分不同维度来看，要素聚集能力的得分差异最大。2013年要素聚集能力最高分为北京的93.79分，最低分为衡水的58.43分，两者相差35分。其次是福利改善能力，最高分与最低分的差异为28分。可以看出，要素聚集能力和福利改善能力较低是制约河北南部三地市提升城市发展能力的关键因素。增强河北南部区域的发展能力，亟须提升其要素聚集能力和福利改善能力。

三、京津冀建设世界级城市群的发展方向

（一）深化体制机制创新，以世界级城市群建设推动京津冀协同发展。京津冀协同发展是中华民族伟大复兴的时代诉求，是大国崛起过程中首都功能重构的需要。京津冀地区北京大城市病和环首都贫困带同时并存，是区域差异最大的城市化地区，又面临雾霾污染治理和产业转型的艰巨挑战，京津冀地区的发展现状难以满足民族复兴的时代诉求，难以满足大国崛起过程中首都功能的需要。因此，必须破除京津冀的行政藩篱，打造以北京为中心的首都圈，建设世界级城市群，提升和强化大国首都功能。

应当深刻认识京津冀是一个利益共同体，也是唇齿相依的命运共同体。要以共同体的理念统一思想认识，深化体制机制创新，构建以共同体为导向的发展机制，扭转各自为战、分散竞争的局面，将协同发展的理念落到实处。当前，必须深刻理解并处理好以下三个关系。

一是强化北京首都功能与京津冀世界级城市群建设之间的关系。北京的功能定位已明确为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，为了更好地发挥大国首都的功能，需要天津、河北与北京协作，共同提供国际金融中心、全球信息中枢、交通运输枢纽、跨国公司总部基地等世界城市的功能。因此，京津冀各方不能独善其身，更不能以邻为壑，而是要把强化北京首都功能与京津冀世界级城市群建设有机结合起来，积极探索体制机制创新，冲破行政区划的藩篱，打造分工协作、优势互补、唇齿相依的京津冀世界级城市群。

二是北京大城市病治理、非首都功能疏解与世界级城市群建设之间的关系。京津冀地区之所以北京大城市病和环首都贫困带同时并存，又面临雾霾污染治理和产业转型的艰巨挑战，究其原因在于京津冀三方各自为战，分散竞争。由于产业关联松散、产业链整合程度低、区域经济融合程度低、要素市场分割，在市场机制驱动下要素持续极化流动，阻碍了河北尤其是冀中南地区和冀北地区的发展能力提升和经济社会发展，河北转而发展钢铁工业等高耗能污染型产业，带动了产业结构的重工业化和能源消费量的大幅度增长，也带来了沉重的环境负荷，导致环境空气质量恶化。因此，京津冀地区应当推进疏密有度、疏密结合的空间发展战略，北京大城市病治理、非首都功能疏解与京津冀世界级城市群建设有机结合起来，重构大国首都功能。与此同时，通过空间均衡发展，引导非首都功能疏解，加快河北环京津区域以及南部区域的产业转型和经济发展。

三是京津冀三方在生态环境保护上的唇齿关系。京津冀三省市山水相连，空气相通，在生态环境保护上唇齿相依。坝上高原和冀北区域是首都圈乃至京津冀的天然生态屏障，为京津冀提供防风固沙和水源涵养的生态系统服务。从水资源利用及保护来看，冀北区域是首都圈的水源地，北京地区用水的83％和天津地区用水的94％均来自冀北区域内的桑干河、洋河、潮白河和滦河四条河流。为保证京津用水质量，张家口市先后关闭了污染企业600多家，停产治理280多家工业企业，放弃了20多个有污染的工业项目。河北还为京津提供森林及湿地生态服务、田园景观生态服务、生物多样性等多种生态服务。另一方面，京津冀地区面临严重的雾霾污染，雾霾污染源存在相互之间的区域传输，在大气污染防治方面更是唇齿相依，大气污染防治的区域联防联控是京津冀地区改善环境空气质量的制度保障。《京津冀协同发展生态环境保护规划》要求建立京津冀生态补偿机制。近年来，京津冀三地之间已经形成了若干横向生态补偿机制，主要是水源地保护补偿和大气污染治理补偿，但生态补偿与生态服务尚不对应，三地之间生态建设投入、污染控制程度仍存在较大差异。一方面，河北在提供生态系统服务的同时未能获得相应的生态补偿，生态涵养区的经济发展受到较大限制；另一方面，河北的钢铁工业等高耗能污染型产业占比居高不下，制约着京津冀雾霾污染治理和空气质量改善。因此，京津冀地区应积极探索生态服务补偿与环境损害补偿的结合，构建首都圈绿色经济共同体，形成成本分摊、利益共享、损益互补的利益分配和利益补偿机制，通过生态共建共享共管，实现区域可持续发展。

（二）构建首都圈共同体，推动大国首都功能重构。

1.树立共建共享共管的首都圈共同体的思想认识。京津冀地区尚处于空间极化的阶段，各种要素向京津极化流动的格局仍在持续，近年来要素流动已开始转向北京—廊坊—天津沿线区域。随着北京空间发展重点向南部转移，北京南部地区走上了发展的快车道。天津制造业发展迅速，整体经济实力显著提高。河北的保定和廊坊地处京津发展轴，所辖10个县（市、区）均与京津接壤，京津发展轴高新技术产业带和战略性新兴产业的发展。首都第二机场的建设和北京通州副中心的建设，均给保定和廊坊带来了绝佳的发展机遇。因此，应以北京、天津、廊坊、保定沿线区域为主要轴线，发展以北京为核心的首都圈，使之成为大国首都的功能载体。京津冀协同发展中面临的问题与困难，譬如北京大城市病治理、非首都功能疏解、强化首都功能等，也可以在首都圈发展中得到有益的探索与解决。当前，首都圈发展的重点是雄安新区建设，使之尽快成为北京非首都功能疏解的集中承接地，并成为增强河北发展能力、带动河北经济发展的增长极。

首都圈地跨京津冀，应当按照责任共担、利益共享、行为协同、利益协同的原则，构建共建共享共管的首都圈共同体。首都圈共同体应包括产业发展共同体、创新共同体、绿色经济共同体等三大发展机制，将京津冀协同发展理念落到实处。产业发展是首都圈共同体的落脚点，通过区域合作，推进产业转移和产业协作，把京津冀三方联系起来，形成产业发展共同体。创新共同体是首都圈共同体和首都功能重构的重要内涵，对于京津冀协同发展将起到重要的推动作用。绿色经济共同体是首都圈共同体的重要组成部分，对于形成公平正义的利益分配和健全合理的利益补偿机制具有不可或缺的作用。

2.构建首都圈产业发展共同体。构建首都圈产业发展共同体，就是要通过区域合作，把京津冀三方联系起来，推进产业转移和产业协作，为打造世界级首都圈奠定坚实的产业发展基础。构建首都圈产业发展共同体，要处理好政府和市场的关系，注意尊重和发挥市场机制的作用。地方政府应当统筹规划，有效利用市场机制，引导产业转移。

当前，重点要加快新城新区建设，创新区域合作机制，注重产业链整合，培育区位优势要素。

一是加快首都圈新城新区建设。在以北京为核心的首都圈范围内，按照“一城多点”的思路，规划建设若干个新城新区，作为首都圈的产业集聚区，通过反磁力作用，承接北京非首都功能疏解，为首都功能重构提供产业支撑。雄安新区是“一城多点”的核心，也是首都圈新城新区建设的重点。雄安新区建设要按照绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区和开放发展先行区四大功能定位，发展高端高新产业，吸纳和集聚创新要素。除了雄安新区以外，首都圈的新城新区应规划建设产业园区，作为产业转移和产业协作的载体，通过产业集聚和产城融合，在加快推进产业转移和产业协作的同时，带动人口集聚和城市功能完善。

二是创新区域合作机制。首先，要加强产业园区整合，通过京津冀三地共同建设园区经济，使产业园区成为产业转移和产业协作的平台。其次，要建立互惠共赢的区域合作机制，积极探索利益分配、园区管理等体制机制创新。大胆尝试绩效考核机制、税收分成机制等区域合作新机制，使京津冀三地在产业转移过程中能够互利互惠、合作共赢。北京和天津作为产业转出方，可以考虑适度让利，让出部分利益，让出的利益可建立京津冀产业发展基金，用于支持产业园区发展能力建设。包括雄安新区在内，首都圈的新城新区建设应大胆尝试园区管理体制的创新，试行京津冀三方共建共管或者以北京为主导的园区管理体制。

三是强化产业链整合。随着产业转移，企业到转入地之后，需要考虑原材料和中间产品供应的便利性以及产品走向市场的便利条件，产业链整合程度高的区域供给邻近和市场邻近的条件较好，有利于承接产业转移，产业转移越来越多地和产业链结合起来。即使是在首都圈范围内，与北京和天津相比，河北的产业发展基础相对薄弱，河北与京津之间的产业链整合程度仍然较低。因此，各个产业园区应当根据自身条件，因地制宜，选择若干产业，强化产业链整合，形成主导产业，使得转移企业能够及时融入转入地的产业系统。

四是培育区位优势要素。新城新区建设需要通过各种措施，培育区位优势要素，使之具备承接产业转移的条件。首先，要加快新城新区的交通基础设施建设，把首都圈的交通基础设施建设规划与新城新区发展规划结合起来。交通基础设施建设是首都圈共同体建设的前提和基础，必须加快交通基础设施建设，为每个新城新区无缝融入首都圈提供交通运输的保障。其次，要加快新城新区的产业生态系统建设。产业转移是企业根据梯度规律进行空间重组的过程，这一空间重组过程不仅要求转入地有足够的生产要素，还要求具备各种生产网络关系，也即产业生态系统。新城新区的产业生态系统建设，一方面需要考虑第二产业和第三产业的协同转移，尤其是制造业与生产性服务业的匹配，也就是说，不但要向产业转入地转移制造业，还要向产业转入地延伸生产性服务业；另一方面，需要建立转入地与转入产业相适应、相对接的生产网络关系，这样才能改善产业转入地的产业生态环境。改善产业转入地的产业生态环境，不能仅仅靠新城新区的调整适应能力，还需要北京作为产业转出地对转入地的扶持，双方结合共同培育产业要素，才能使产业转移按照地区发展梯度顺利进行。

3.构建首都圈创新共同体。构建首都圈创新共同体，是京津冀世界级城市群建设的重要组成部分，也是首都功能重构的实现途径。目前，京津冀创新共同体尚处于小荷才露尖尖角的阶段。应当认识到，北京原始创新、天津研发转化、河北推广应用的定位不利于创新驱动发展，也不利于世界级城市群建设和首都功能重构。应该以雄安新区建设为契机，加快首都圈创新共同体的建设步伐，进一步强化首都圈的创新能力建设，在首都圈范围内谋划创新要素的空间布局优化，打造创新驱动发展示范区，形成京津冀创新共同体的内核。与此同时，推动创新要素向河北的空间转移，增强河北的创新能力，使河北具备与首都圈遥相呼应的发展能力。

构建首都圈创新共同体，重点要做好以下几个方面：一是要从财政预算、人员编制、税务审计等方面积极探索新体制新机制，鼓励和支持北京和天津的高等院校和科研机构到包括雄安新区在内的首都圈新城新区设立分校和分部。二是要鼓励和支持北京的科技园区到包括雄安新区在内的首都圈新城新区设立科技园分园，构建要素聚集、资源共享、上下游产业高效衔接、互利共赢的科技园区链，促进创新要素流动和科技成果转化应用。三是鼓励和支持北京和天津的部分高新技术产业向包括雄安新区在内的首都圈的新城新区转移，增加承接京津中心城区科技辐射的载体，提升承接京津中心城区科技辐射的能力。

4.构建首都圈绿色经济共同体。首都圈绿色经济共同体是指京津冀三方在绿色发展理念的指导下，以协同发展为导向，坚持“谁污染、谁付费，谁保护、谁受益”的原则，通过组织和制度创新，构建以水源地保护和大气污染治理为重点的跨区域、跨部门的利益分配机制和利益补偿机制，将环境保护、生态补偿与区域发展结合起来，多元化支持产业发展的绿色转型，形成首都圈绿色经济发展的长效机制和保障体制。

构建首都圈绿色经济共同体，重点要做好以下几个方面：一是创新生态补偿机制，把生态服务补偿与环境损害补偿有机结合起来，构建跨区域、跨部门生态环境保护的利益补偿机制，制定科学合理的补偿标准，推动生态补偿与生态系统服务、环境损害赔偿相协调。二是扩大生态补偿的范围，在水源地保护生态补偿机制的基础上，把大气污染防治的利益补偿机制纳入生态补偿机制。三是积极探索新的生态补偿方式，将生态补偿与区域发展结合起来，探索多元化的生态补偿方式，改“输血”为“造血”，鼓励和支持河北产业发展的绿色转型。四是创新绿色发展的协调机制，健全和完善大气污染防治区域联防联控的政策设计，将大气污染防治的区域联防联控和大气污染防治的利益补偿机制结合起来，使得责任和利益相匹配，推动京津冀经济发展的“绿色化”。五是高度重视白洋淀流域综合治理与生态环境保护，通过流域综合治理，改善白洋淀的水环境质量，保护好华北平原的明珠。

（三）增强河北的发展能力，加快推进公共服务均等化。当前，京津冀协同发展战略的实施仍然存在着过于依赖政府的行政手段等问题。需要转变发展思路，堵不如疏，疏不如引。增强河北的发展能力，推动公共服务均等化，有利于以引促疏，通过引导产业转移，促进非首都功能疏解。

增强河北的发展能力，需从以下五个方面入手：一是增强河北的要素聚集能力，分散京津要素极化流动的压力。要素聚集能力的核心是对人口、资金的吸引力，特别是对高端人才和民间资本的吸引力。二是加快推进公共服务均等化，提升河北的福利改善能力。增强河北的要素聚集能力，必须加快改善河北尤其是冀中南地区公共服务供给的数量和质量。改善公共服务供给的数量和质量，主要靠政府引导和财政投入，同时要鼓励社会资本进入医疗、教育、文化、体育等领域，积极探索社会资本参与医疗、教育、文化、体育等社会事业的公共服务供给模式。三是加快构建创新共同体的步伐，提升河北的创新能力和承接京津科技辐射的能力，改善河北的发展支撑条件。四是试行干部交流制度，推进京津冀三地之间干部异地挂职任职，提升河北各级地方政府的管理能力，加快政府职能转变。五是积极探索构建京津冀公共财政基金，用于支持符合协同发展目标的公共服务改善和发展能力提升。