“党内法规”的约定俗成论——兼论“法规”的语义演变

武小川

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079）

“党内法规”一直因含有“法规”而广受争议。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系后，“党内法规”本应发挥彰显中国法治话语特色的功能，但是由于对“党内法规”概念的合理性缺乏系统性论证，人们在使用“党内法规”时存在两种错误倾向：一种是尽量少用或不用“党内法规”，一种是用其他概念代替“党内法规”。对“党内法规”的回避和替换，不仅会模糊中国的法治特色，还直接影响全社会在中国特色社会主义法治体系上的话语自信。

从历史角度论证“党内法规”的合理性是“党内法规”概念支持者常用的依据之一。早在1989年，朱其高在论证“党法”的合理性时就指出，恩格斯、列宁等人使用过“党的法规”“党法”等词语，用“党法”称呼党的一些法规性文件是马克思主义的一个特点和传统[1]。然而到目前为止，“党内法规”的约定俗成论仍停留在非常浅显的层面。坚持法律是国家意志的马克思主义经典作家为什么会使用“党的法律”？他们对“党的法律”诸概念的使用是否以及在多大程度上影响了毛泽东提出“党内法规”？为什么毛泽东在1938年首次提出“党内法规”？“法规”在当时是否具有不同于现在的含义？“党内法规”是如何取代“党的法律”“党法”等概念实现约定俗成的？约定俗成可以成为继续使用“党内法规”的理由吗？这些问题对准确理解“党内法规”概念的约定俗成必不可少，除了对重要历史人物的著作进行文献检索外，还需要深入的历史分析。

一、马克思主义经典作家对“党的法律”诸概念的运用

（一）马克思主义经典作家通常在国家语境中使用“法律”一词

根据马克思主义法学的基本观点，法律是由国家制定并由国家强制力保障实施的行为规范，具有鲜明的国家意志性。因此，非国家机构制定的行为规范并不能够被称为“法律”。

马克思早期的思想受到黑格尔法哲学的影响，对“法”和“法律”进行了区分。“法”是“法律”的内在本质，“法律”是“法”的客观形式。如果“法”不以国家意志的形式表现出来，那么它就不是“法律”①“占统治地位的个人除了必须以国家形式组织自己的力量外，他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决定的意志以国家意志即法律的一般表现形式。”（中共中央编译局.马克思恩格斯全集：第3卷[G].北京：人民出版社，1960：378.）这明确指出了“国家意志”是“法律”的“一般表现形式”。；如果“法律”违背了“法”的本质，那么它就不是“真正的法律”②书报检查令仅仅具有法律的形式，它“不是法律，而是警察手段，并且还是拙劣的警察手段”。（中共中央编译局.马克思恩格斯全集：第1卷[G].北京：人民出版社，1956：74.）。“法律”是内容与形式的结合，不具备国家立法的形式或国家立法违背“法”的本质都不能被称为真正的法律。虽然马克思对“法”的本质经历了从“自由”的唯心主义观念向“经济关系”的唯物主义观念的转变③“与之前将法视为一种理性表达不同，在《德意志意识形态》中，马克思的法律观有了决定性的转变，他把法看作是生产方式的表达。”（[美]欧鲁菲米·太渥.法律自然主义——一种马克思主义法律理论[M].杨静哲，译.北京：法律出版社，2013：38.），但在“法律”应当体现国家意志这一形式特征上却并没有改变。

马克思主义法学的独特之处在于，它揭示了隐藏在国家背后的阶级对立。作为阶级矛盾不可调和的产物，国家意志主要体现的是统治阶级的意志。阶级、国家、法律三者的相伴相生也就意味着法律存续的有限性。在原始社会和共产主义社会，尽管存在人们普遍遵守的规则，却不存在法律。从马克思主义法学角度来看，“无国家的法”（习惯和习惯法）、“非国家的法”（宗教法和自然法）、“亚国家的法”（俱乐部、工会、社团等内部纪律规约）会切断认识法律的阶级、社会本质的入口[2]。

需要注意的是，马克思的“法”概念和法律多元主义中的“法”概念并不相同。马克思的“法”具有本质性和抽象性，而法律多元主义中的“法”仅具有形式性。在马克思看来，村规民约、社团章程、党内法规等社会规则都是“法”的外在表现形式，它们和“法律”都不是“法”。而在法律多元主义看来，它们和“法律”都是“法”。

（二）马克思主义经典作家在政党语境中使用“法律”相关概念

尽管马克思主义经典作家通常在国家语境中运用“法律”概念，但是他们在非国家语境中使用“法律”相关概念的情况仍然存在。

马克思在批判黑格尔法哲学时写道：“家庭和社会的‘法规’（laws）和‘利益’必须服从国家的‘法律’（laws）和‘利益’。”[3][4]在其他地方，马克思也使用过“经济学派”的法律④在《议会关于战争的辩论》中，马克思写道：“那个经济学派的第一条法规（law）就是要避免‘非生产性费用’。”（中共中央编译局.马克思恩格斯全集：第11卷[G].北京：人民出版社，1962：305.英文见Karl Marx,Frederick Engels:Collected Works.Vol.14.NewYork:International Publishers,1990:247.）和工厂中的“私人立法”[5]等表述。在致费拉拉工人协会的信中，恩格斯也说过协会的共同章程和组织条例就是“协会唯一的法律（laws）。”[6][7]在致奥·倍倍尔的信中，恩格斯也写道，一个党应该在“经常变化的需要中去寻找自己的法规（laws）”[8][9]。

根据马克思主义法律理论，包括政党在内的非国家组织制定的规则并不具有法律属性，但为什么他们却将非国家组织和法律联系在一起？可能的理由在于，马克思和恩格斯并非在法学意义上使用“法律”概念，而是将非国家组织的内部规则对其成员的约束力比喻或类比为国家法律对其公民的约束力。由于只是在比喻或类比的意义上使用“法律”，所以马克思和恩格斯只是在极其个别的情况下将非国家组织与“法律”连用。这既表明马克思和恩格斯在非国家语境中使用“法律”概念并不构成对马克思主义经典法律理论的背离，也表明政党和“法律”相关概念的连用很难从马克思和恩格斯那里得到支撑。

在对中国共产党产生较大影响的马克思主义经典作家中，到列宁这里才开始比较频繁地将政党内部规则与“法律”联系在一起。

1904年，列宁在《告党员书》中指责某些担任中央机关报编辑职务的人“践踏党的机关和法律（законы）”[10][11]。1905年，列宁在批评普列汉诺夫的形式主义观点时说“应当给普列汉诺夫带上一枚严格遵守党章和党的法规（закона）的奖章”[12][13]。1917年，列宁在批评加米涅夫在中央执行委员会上的发言时指出，斯德哥尔摩代表会议的“决定如果没有被代表大会或中央新的决定所取消，它就仍然是党的法律（законом）”[14][15]。

上述对“党的法律”的使用都在俄共（布）取得政权之前，所以“党的法律”的表述在任何意义上都不具有国家法律的性质。作为马克思主义国家理论和法律理论的继承人，列宁为什么如此频繁地使用“党的法律”？

列宁在1906年6月写道：“这些同志把‘法律’（законы）一词放在引号内是有用意的。他们主张制定这样一种法律，这种法律不应当是通常的法律，而应当是‘宣言’，是‘人民自由权的宣言’，是‘消除旧障碍的宣言’。这样的‘法律’（законов）也许最好不叫作法律（законами），而叫作告人民书。但是，如果实质上意见一致的话，坚持字句上的分歧是不明智的。”[16][17]所以在1906年12月，列宁使用了带有引号的党的“法律”。因为在他看来，如果人们对“党的‘法律’（законы）即党的正式机关的决定”[18][19]认识一致，那么如何称呼这些决定也是无关紧要的。

俄国共产党通过十月革命取得国家政权后，“党的法律”与国家法律才发生联系。作为世界范围内第一个取得政权的无产阶级政党，党法关系成为列宁面临的一个新问题。为了正确处理党政关系，俄共（布）第八次代表大会专门针对党和苏维埃的相互关系作出了决议：“无论如何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来。……党努力领导苏维埃的工作，但不是代替苏维埃。”[20]这意味着在党法关系上，党领导苏维埃的立法工作而不是代替苏维埃进行立法。

1921年3月8日-16日，俄共（布）召开了第十次代表大会。在3月8日的会议上，列宁要求党的代表大会应当把吸取的教训补充到中央的政治总结报告中，“变成党的法规（обязательство），变成法律（закон）”[21-1][22-1]。但到了3月15日，列宁就放弃了使用“党的法律”。他认为关于“在地方经济周转范围内实行交换”的含义、范围和具体实现措施等内容，是不能在党的代表大会上得出答案的，党的代表大会的“任务只是规定原则上的路线，提出口号”[21-2]，党的决议的“缺点就在于它不完全是法律（законодательна）——在党的代表大会上是不能制定法律（законов）的”[21-3][22-2]。这个报告具体地阐释了列宁对党法关系的基本认识：党对国家的领导方式是受限的，可以通过原则性的路线、政策和口号等方式为苏维埃指明行动方向，但是不能通过详尽具体的立法方式取代苏维埃的立法工作。

由于新生的苏维埃政权面临着严峻的国内外形势，俄共（布）八大对党政关系的合理定位并没有得到切实落实，党政不分、以党代政现象仍然存在。列宁去世后，斯大林逐步成为苏共最高领导人。斯大林继承了列宁的党和国家关系观点，指出不能“把党和国家政权等同起来……它和国家政权不是而且不能是一个东西”[23-1]。但在使用“法律”相关概念时，出于约定俗成的缘故，他也并没有对党和国家这两个不同语境加以区别。

在俄共（布）第十三次代表大会上，斯大林指出：托洛茨基的错误就在于他“自命为站在中央委员会上面、站在它的法规（законами）上面、站在它的决议上面的超人”[24][25]。在联共（布）第十五次代表大会上，斯大林指出：托洛茨基和季诺维也夫的目的“在于破坏党的法律（законы）”[26][27]。1929年1月，斯大林在联共（布）中央政治局和中央监察委员会主席团联席会议上又指出：如果“对领袖们宣布一种党的法规（законы），对党内的‘平民’宣布另一种党的法规”[28][29]，那么党和党的纪律就不复存在了。

由上可看出，斯大林也是在党内纪律而非国家强制力的意义上使用“法律”概念的。尽管1929年4月斯大林在联共（布）中央委员会和中央监察委员会联席会议上说，布尔什维克作为执政党，它的口号“具有实际决定效力，具有法律效力（силу закона），应当立即执行”[30][31]。但是结合前后语境就会发现，“发展集体农庄和国营农场”的口号所具有的“法律效力”，并不是说国家机关、党员和群众不支持党的口号就会招致国家制裁，也不是说党要通过立法的形式去强行推进集体农庄和国营农场制度，而是说党应当积极创造或利用有利条件，并通过宣传等方式动员群众参加和推进集体农庄。“法律效力”实际上指的是党在贯彻落实自己口号上的积极性和执行力，用以批判提出口号后又搁置不执行的状况。

从马克思、恩格斯、列宁和斯大林对“党的法律”的使用情况可以得出以下简要结论：第一，他们在使用“党的法律”时并没有否定法律在本质上是国家制定并由国家强制力保障实施的规则。第二，他们使用“党的法律”时并非指法律的完整含义，而是运用了法律某一方面的含义：或者是纪律，或者是形式简洁，或者是执行力。借用词语部分含义的情况在日常生活中普遍存在。斯大林也曾指出：“列宁使用党专政这个词并不是指专政这个词的本意（凭籍暴力的政权）而言，而是指其转义而言，即指党独掌领导而言。”[23-2]第三，尽管列宁、斯大林使用“党的法律”较为频繁，但是在其著作或者是有关法律的使用中，所占比例仍微乎其微。第四，“党的法律”与党政一体没有必然联系，列宁在俄共（布）取得政权之前就已经多次使用“党的法律”。

若将“党内法规”追溯到马克思、恩格斯、列宁、斯大林等人，那么还有以下问题需要回答：第一，“在此之后”是否意味着“因此之故”？即毛泽东是否在上述马克思主义经典作家浩如烟海的文献中发现过“党的法律”并把它作为“党内法规”的依据？第二，为什么毛泽东没有约定俗成地使用“党的法律”或“党的法规”，而是代之以“党内法规”？如果不能合理地回答这两个问题，那么认为“党内法规”源于马克思主义经典作家的相关概念就是武断的。

实际上，列宁和斯大林在俄语中并未区分“法律”和“法规”。无论党的“法律”或“法规”，还是“法律(закон)就是取得胜利并掌握国家政权的阶级的意志的表现”[32][33]，均使用的是закон①根据俄语语法，同一名词在句中不同位置需用不同词格，用于表示复数、定语、对象、工具等不同情形。上文所用законы、закона、законом、законов、звконами等词均是закон一词的不同词格，但其基本词义完全相同。。但经过大量查阅文献发现，中国共产党的早期领导人几乎没有使用过“党内法律”或“党的法律”。无论是在某些情况下将закон译成“法规”，还是“党内法规”的提出，应该都是受到当时已有的汉语词汇的影响。

学者对“法律”一词在中国古代和现代的不同含义有极大的兴趣，围绕着“法律”概念的嬗变发表了大量论著。但奇怪的是，对“法规”进行历史考察的文章却付之阙如。那么，在20世纪上半期的中国，“法规”具有何种含义？这种含义是否影响了毛泽东提出“党内法规”？

二、“法规”的词源考察及其含义演变

中国古代通常使用法、律、令等来指称不同的法律形式，在20世纪以前，几乎找不到使用“法规”来称呼法律的情况。尽管存在法、规二字连用的情况，但与现代意义上的“法规”毫无关系。

白居易在《白氏六帖事类集》中写道：“工依于法，法规矩也。”[34]这里的“法规矩”是指遵守一定的规矩。宋代李焘在《续资治通鉴长编》中写道：“通判成悦为吏勤事，而咏性躁果，刑讼多出独断，悦尝以法规正，无所阿顺。”[35]这里的“以法规正”是指用法律来规正人的行为。此外，古代还常用“违法规利”来表示违反法律谋求利益①比如李弥逊曾写道：“不顾廉耻，交结县官，诡名告诉，违法规利。”〔[宋]李弥逊.筠溪集（清文渊阁四库全书本）：卷六[Z].〕罗浚曾写道：“略加惩治，以为后来豪民违法规利者之戒。”〔[宋]罗浚.（宝庆）四明志（宋刻本）：卷十二[Z].〕明朝刑部尚书林聪也曾上奏《劾驸马都尉石璟违法规利疏》。。徐霞客在其游记中写道：“嘉靖间，李中谿元阳为大机禅师宏创成寺，其徒印光、孙法界，戒律法规一如大机。”[36]这里的“法规”已经有了行为准则的含义，但其出发点显然是宗教戒律而非国家法律。

（一）“法规”在清朝末期的使用情况

1899年，类似现代意义上的“法规”概念开始出现。《申报》在报道海牙国际和平会议时指出，会议讨论的议题之一是“陆战法规及惯例条约”[37]。1902年5月，清政府为实行新政，设立修订法律馆，开始大规模修订法律。此后，“法规”一词开始广泛出现。

1902年11月，工部侍郎盛杏荪提出“现拟先译日本法规以启其端”[38]。1904年颁布的《京师实业学堂章程》中就有了“工业法规”课程[39]。宪政编查馆辑录了《大清法规大全》（1901-1909），选辑了清朝光绪二十七年至宣统元年间的各种法规章程以及有关奏折、咨文。在《大清光绪新法令》中，也大量出现了“法规”“行政法规”等词。1907年，刘崇杰组织编译了《新译日本法规大全》，大隈重信在序言中也写道，“治国要道，为政在人，而无法规以共守不可”[40]。

从以上对“法规”的使用可以发现，清末的“法规”概念类似于现在作为统称的“法律”，既在规范意义上包括了从宪法、民法、刑法到奏折、咨文等在内的官方文件，又在学术意义上等同于“法律”。不同的是，那时的“法律”已经出现在正式法律文本之中并具备了特指含义②比如1911年11月3日发布的《大清帝国宪法重大信条十九条》第十一条：“不得以命令代法律，除紧急命令，应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限。”，但“法规”却从未出现在正式法律文本中。

（二）“法规”在民国时期的使用情况

辛亥革命之后，“法规”仍被广泛使用，其含义在沿袭清朝末年“法规”的基础上又有了一些新变化。

第一，法律文本中的“法规”。1911年10月16日，中华民国军政府颁布了《中华民国鄂州约法》，其规定的法律形式包括由议会议决的“法律”、由都督发布的“制令”，以及议会自行制定并执行的“内部诸法规”。但在1911年12月3日公布的《中华民国临时政府组织大纲》中，已经没有了“法规”一词。此后二十年间，中华民国的宪法和重要法律文件中③比如1912年3月11日发布的《中华民国临时约法》，1913年10月31日发布的《中华民国宪法草案》，1914年5月1日发布的《中华民国约法》，1923年10月10日发布的《中华民国宪法》，1928年2月13日发布的《中华民国国民政府组织法》。，也都没有“法规”一词。直到1931年的《中华民国训政时期约法》中，才出现“劳工法规”“地方法规”“中央法规”等表述，但其含义基本类似于统称的“法律”，完全不同于当前的“行政法规”和“地方性法规”。

第二，法律汇编中的“法规”。和清朝末年一样，中华民国时期也有许多以“法规”为名的法律汇编。刘绎元、曾少俊编写的《民国法规集刊》（1929）中包括了法（如《国民政府立法院各委员会组织法》）、条例（如《助产士条例》）、章程（如《各省民政厅长巡视章程》）、通例（如《江西民众补习学校通例》）、通则（如《江苏省各县平民工艺厂通则》）等十余种不同名称的规范。其中，党务被特载进该书，包括《中国国民党中央执行委员会训政纲领》《所得捐征收条例》等文件[41]。《军事杂志（南京）》1929年第6期便以“党法”为题列出了《全国训政纲领六条》，第7期以“党法政规”为标题列出了《审查宣传品条例》《中央党部决定公文程式》等文件。

1930年《国民政府司法例规》所列的十类司法例规中，第一类便是党务④“司法部参事处编纂之国民政府司法例规，凡分十类，一党务，二官制，三官规，四审判，五民事，六刑事，七行政法令，八司法行政，九外交，十杂录。”（必也正乎名[G]//法律评论：第七卷.北京：朝阳大学法律评论社，1930：1.）。国民政府立法院从1933年到1936年间编辑印行了《中华民国法规汇编》，收录了1936年以前国民政府颁布的法、条例、办法、章程、课程标准、纲要等形式的官方文件，中国国民党第一次至第四次全国代表大会宣言也被列入其中。徐百齐编辑的《中华民国法规大全》第四册专列“党务”一章，收录了《中央执行委员会政治会议条例》《各级党部经费支出办法》等文件。

由上可见，民国时期法律汇编意义上的“法规”含义远远超出了现代意义上的“法律”含义，不仅在形式上将标准、纲要、方案等本不是法律的文件视为“法规”，而且还将律师协会、学校、工会等非国家组织制定的文件纳入其中。尤其值得注意的是，把由国民党制定的调整国家和社会关系的文件以及调整党内关系的文件纳入“法规”汇编之中，几乎已经成为当时的共识。

第三，学术论著中的“法规”。和法律文本、法律汇编相比，民国时期的学术论著中“法规”的使用及含义也都更加广泛。有时，地方自治团体和国际社会的制定法被称为“法规”，以区别于宪法及其他由国会制定的“法令”①如宪法及其他由国会所制定之法令，属于国家之制定法。此外，由地方自治团体，根据其自治权，所自行制定，施行于其地域内有效之法规，则为地方自治团体之制定法。国际制定法者，由国际团体，依各国家之合意，经由一定之程序，所制定之法规也。（白鹏飞.法学通论[M].上海：民智书局，1928：19.）。有时，“法规”和“法律”又同义使用。比如“省法律与国家法律抵触时无效”和“省的法规不得与中央相抵触”[42-1]是一个意思；“宪法者，关于国家直接机关之法规。而行政法，则为国家间接机关之法规也”[43]。有时，“法规”又在低于“法律”效力层级的意义上使用。比如“行政部可按法律所赐之权力而制定一切特别法规。此等法规之制定，在于执行法律上所规定的立法意旨”[42-2]。有时，“法规”的制定主体也不限于国家，比如被承认为合法的社团“有权为它们自己制定自治的法规”[42-3]。

总之，民国时期的“法规”概念具有以下特点：第一，“法规”的制定主体具有多元性。除了国会、政府等国家机构之外，工会、学校、政党等非国家组织制定的规则也都可以被称为“法规”。第二，“法规”的表现形式具有多样性，不仅包括法、条例、办法、细则等规范性法律文件，还包括纲领、标准、命令等非法律文件。第三，无论是在政界还是学界，都不排斥将政党和法规联系起来。这些特点为毛泽东的“党内法规”概念提供了社会语境。在当时的社会语境中，使用“党内法规”并不会引起所谓损害法律的独立性与权威性的问题。

（三）“法规”在早期中国共产党内部的使用情况

早在“党内法规”概念提出以前，中国共产党的领导人就在多种情况下使用过“法规”。

第一，在军队纪律的意义上使用“法规”。1929年12月，毛泽东在红四军第九次代表大会上指出：纠正军队中的单纯军事观点的方式之一就是要“编制红军法规”[44-1]。1936年7月，张闻天认为党和苏维埃对待犯罪的土匪、民兵和敌军士兵时要“努力劝说他们遵守红军的法规”[45]。1938年5月，徐特立指出，“游击队的法规”[46]中要有尊重队员人格等民主内容。

第二，在国家法律的意义上使用“法规”。在新中国成立以前，党的领导人主要在两个方面使用国家法律意义上的“法规”。一是批判民国政府制定的“法规”。瞿秋白在1923年7月写过：“商人参与修订法规等事实，是中国资产阶级民主运动的歧路。”[47]1928年9月，谢觉哉在批判国民党政府制定的工会法时指出：“国民党压榨工人，本不要什么法规的。”[48-1]1937年5月，毛泽东在与韦尔斯的谈话中说：国民党“对国民大会法规之种种限制，皆使人失望”[44-2]。二是指苏维埃政权制定的“法规”。根据1931年和1934年中华苏维埃宪法大纲，苏维埃的立法体制中并没有“法规”这种法律形式，所以用“法规”来称呼苏维埃法律的情形相对较少。1939年1月制定的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》才规定边区参议会的职权包括“议决边区之单行法规”[48-2]。

第三，在法律汇编中使用“法规”。1934年，时任苏区教育部长的瞿秋白组织汇编过一本《苏维埃教育法规》。其中既有苏维埃中央政府颁布的《小学教员优待条例》，也有教育部颁布的《教育行政纲要》《高尔基戏剧学校简章》等文件，还有《红军中俱乐部列宁室的组织与工作》《兴国乡村的教育》等文件[49]。这里的“法规”仍然是一个包括了法律和非法律文件的广义概念。

（四）“党内法规”概念提出的时代背景

通过梳理“法规”1938年以前在党内和党外的使用情况可以发现，毛泽东在1938年提出“党内法规”概念并不会产生任何理论上和实践上的争议。但是，在使用“党内法规”的社会语境早已存在的情况下，为什么这个概念到1938年才被提出？

第一，“党内法规”是在国共合作而非对抗的背景下提出的。

作为革命党，中国共产党的主要任务之一就是推翻反动的国民党政府。1931年11月，中国共产党首次尝试创建了自己的国家政权——中华苏维埃共和国。那么，毛泽东是为了对抗国民党的统治，所以参照国民党那样建立自己的政权、军队、法律，也参照国民党政府将党内文件纳入法规汇编之中而把共产党的文件也视为“法规”吗？答案并非如此。毛泽东是在党的六届六中全会上提出“党内法规”概念的。这时抗日民族统一战线已经形成，国共两党从十年战争转向重新合作。

第二，“党内法规”具有宣示党的合法性的意义。

随着抗日民族统一战线的建立，共产党的组织工作从“不合法的秘密的活动到合法的公开活动”[50]。作为一个合法的政治实体，中国共产党自然“有权为它们自己制定自治的法规”[42-3]。和“党内决议”“党内制度”“党内纪律”等不含有“法”字的概念相比，“党内法规”显然能够更好地彰显党所取得的合法地位。

第三，“党内法规”具有区别国家法律的意义。

在1938年之前，无论国民党政府还是苏维埃政府的正式法律文件中都极少使用“法规”。由国家制定并保障实施的规则通常被称为“法律”或“法令”。

和“法律”相比，“法令”在当时与国家和政府的连用更为普遍。李大钊认为“共和国民之精神，不外服从法令与反抗苛虐二者”[51]。1937年，刘少奇在筹建晋察冀边区政府时曾提议临时政府成立后“颁布各种法令，主要的是劳动法、农民土地法”[52]。1940年8月，董必武指出“党员应当自觉地遵守党所领导的政府的法令”[53]。1941年，邓小平在批判“以党治国”时指出，认为“政府一切法令都是共产党的法令……是最大的蠢笨”[54-1]。1942年9月，《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》指出：“党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。下级党委无权改变或不执行上级参议会及政府的决定与法令，党的机关及党员应该成为执行参议会及政府法令的模范。”[55]可见，“法律”和“法令”在当时都特指由国家和政府制定的规则，再加上党的领导人不断批判以党代政，使用“党内法规”就比使用“党内法律”或“党内法令”等更能表明党在处理党政关系和党法关系上的立场。

第四，“党内法规”具有强化党纪的意义。

孙中山在建立国民党时曾认为：“党之能够团结发达，必要有二个作用：一是感情作用，二是主义作用。至于法治作用，其效力甚小。”[56]但是，当一个党面临扩大力量的现实压力而大量吸收党员时，仅靠感情和主义是不能维持团结稳定的。为了在统一战线中不断发展和扩大党的力量，在党的六届六中全会上，毛泽东指出，共产党在扩大组织的同时，“对于奸细混入的警觉性也绝不可少”[57-1]。张闻天在会上指出，发展党员是党目前的中心任务之一，但是要警觉“顽固分子派遣奸细混入党内”[58-1]。刘少奇在会上也详细阐述了党规党法的必要性：“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”[58-2]

在中共六届六中全会的报告中，毛泽东是在“党的纪律”标题下提出“党内法规”的，所针对的问题就是张国焘严重破坏党的纪律的行为。个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央是党的四项最重要纪律，却并没有避免张国焘事件的发生。张国焘作为党的创始人之一和早期领导人之一，都不能自觉遵守党的纪律，那么相信大量的新党员能够自觉遵守党的纪律就是幼稚的。所以，毛泽东提出：“除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规。”[57-2]这实际上就指明了党的纪律和党内法规的关系：在目的上，党内法规是为了弥补党的纪律的缺陷；在内容上，党内法规是对党的纪律的确认；在形式上，党内法规比党的纪律要更加详细具体。由于党的纪律具有内部性，所以“党内法规”也比“党的法规”能更准确反映党内法规的性质。

综上可知，毛泽东在1938年使用“党内法规”并没有任何错误，而且在理论上也比其他近似概念更具有合理性。但是理论上的合理性和事实上的约定俗成并不具有必然联系。那么，从1938年至今，“党内法规”是如何实现约定俗成的呢？

三、“党内法规”的约定俗成论

（一）“党内法规”在1990年以前并未被约定俗成地使用

“党内法规”在毛泽东的著作中共出现两次。第二次是在1955年3月的中国共产党全国代表会议上，毛泽东指出：“各种正确的政策、正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。”[59]而这次提出“党内法规”所针对的问题，则是高岗饶漱石事件。毛泽东两次使用“党内法规”的场合都是党的高级领导严重违反党纪的情形，这也凸显了“党内法规”在限制领导干部权力方面的重要性。笔者根据使用次数推测，毛泽东极有可能是在对概念使用无意识的情况下使用“党内法规”的。这也可以解释为什么在相当长的一段时间内，党的其他领导人和党的文件都更普遍地使用“党的法规”或“党规党法”等概念。

1941年7月，刘少奇在批判资产阶级的平均的法律观时使用了“党法”①“不论何种党员犯了多大的错误，不管其承认及改正与否，按照党法均须给以多大的处罚。”（刘少奇.论党内斗争[M].武汉：湖北人民出版社，1961：19.）但《刘少奇选集》（上卷）中则是“不管其承认与改正与否，一律给予同样的处罚”。（中共中央文献编辑委员会.刘少奇选集：上卷[G].北京：人民出版社，1981：195.）。1945年5月，刘少奇在关于修改党章的报告中两次提及“党的法规”②“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”同时他也批判了一些党的领导干部“认为党的法规和决议，是为那些普通人写的，而不是为他们这些特殊的领导人写的”。（中共中央文献编辑委员会.刘少奇选集：上卷[G].北京：人民出版社，1981：316，360.）。1962年1月，刘少奇在扩大的中央工作会议上指出，党的第八次代表大会所通过的党章，“是全党的法规”[60]。

和“党的法规”相比，党的主要领导人使用“党规党法”的情形更为普遍。1942年2月，陈毅在《论军事建设》的报告中指出：“原则问题组织问题的争执，均按照党规党法由同级会议或请示上级解决之。”[61]1942年10月，刘伯承在一二九师师直干部大会上说：“我们有党规党法，赏罚都是建筑在革命利益之上的。”[62]1950年1月，刘少奇在谈话中指出，“我们的党规党法允许党员单干而且也允许雇人”[63]。1954年1月和7月，刘伯承又在两次军队系统的会议上都使用了“党规党法”③1954年1月，刘伯承在全国军事系统党的高级干部会议上批评有同志骄傲自满，“最后发展到骄横，不遵守党规党法，犯大错”。1954年7月，刘伯承在军事学院整风学习中指出，军事学院在组织工作中对七届四中全会“决议中的六条党规党法有了深刻理解”。（国防大学科研部.刘伯承军事教育文选[G].北京：国防大学出版社，1994：206，262.）。陈云在1954年2月指出：“我们要严守党的制度和党规党法。”[64-1]

和党的其他早期主要领导人一样，邓小平也并未使用过“党内法规”，而是更习惯使用“党规党法”。1962年2月，邓小平在扩大的中央工作会议上指出：民主集中制、团结——批评——团结等党的生活制度“是我们的党规党法”[54-2]。在十一届三中全会上，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”[65]十一届三中全会以后，黄克诚[66]、薄一波[67]、陈云[68]、李先念[69]等领导人也多次使用“党规党法”而非“党内法规”。1980年通过的《关于党内政治生活的若干准则》对自身的定位也是“党的重要法规”，并三次提到“党规党法”。

（二）党章的修订是“党内法规”广泛使用的重要原因

在毛泽东1955年使用“党内法规”之后，党内文件中再次出现“党内法规”是在1981年6月通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》①“《关于党内政治生活的若干准则》和其他有关党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。”（中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议[M].北京：人民出版社，1981：38.）。但此后，“党内法规”一词仍未得到广泛使用。直到1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布和1992年“党内法规”进入党章，“党内法规”才开始真正实现“约定俗成”。从1992年开始，中共中央纪律检查委员会在第十四次、第十五次、第十六次全国代表大会的工作报告中都使用了“党内法规”②十四次代表大会：“把建立和完善党内法规作为党的纪律建设的基础性工作来抓。”（中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，1992：73.）十五次代表大会：“依照党内法规和国家法律进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”（中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，1997：106.）十六次代表大会：“要坚决维护党的章程和其他党内法规。”（中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2002：129.）。1993年《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《中国共产党党员权利保障条例（试行）》、1996年《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、1997年《中国共产党纪律处分条例（试行）》、1998年《党和国家机关基层组织工作条例》等文件，也都开始使用“党内法规”概念。

通过对1946年至2000年的《人民日报》进行标题检索发现，以“党法”为标题的文章有19篇，其中1977年1篇、1979年5篇、1980年5篇、1981年1篇、1982年1篇、1983年3篇、1989年1篇、1991年2篇。以“党内法规”为标题的文章仅有3篇，分别为《〈中国共产党党内法规选编〉出版》（1996年9月28日）、《党风廉政建设步入制度化轨道 一系列党内法规相继出台》（1996年10月11日）、《〈中国共产党党和国家机关基层组织工作条例及相关党内法规〉出版》（1998年5月14日）③数据来源：《人民日报》（1946—2006）图文电子版数据库。。这也可以解释为什么学界在1980年代末围绕“党法”而非“党内法规”展开争论④关于“党法”概念的讨论，参见艾梅.“党法”是一个不科学的概念[J].福州：理论学习月刊，1988，（1）；朱其高.如何理解“党法”的概念——与艾梅同志商榷[J].福州：理论学习月刊，1989，（2）。。

行文至此，已经可以勾勒出“党内法规”约定俗成的过程：第一，出于毛，即由毛泽东首次提出；第二，定于例，即由《党内法规制定程序暂行条例》确定基本含义；第三，俗于章，即从1992年党章之后开始在党内文件中广泛使用。

（三）约定俗成在论证“党内法规”概念合理性中的作用

约定俗成是语言学的一个重要理论。早在战国时期，荀子就系统地研究了名与实（即名称与实体）的关系。从概念名称的演变历史来看，“刑名从商，爵名从周，文名从礼，散名之加于万物者，则从诸夏之成俗曲期”[70-1]。战国时期的各种概念，刑法的名称源于商代，爵位的名称源于周代，礼节仪式的名称源于《周礼》，其他一般事物的名称则源于中原各诸侯国的风俗和约定。从名与实的应然关系来看，荀子则认为“名无固宜，约之以命，约定俗成谓之宜，异于约则谓之不宜。名无固实，约之以命实，约定俗成，谓之实名”[70-2]。即概念在形成之时无所谓合适与不合适，也并没有固定的所指。概念与实体的联结及它的适宜性都是通过约定俗成来完成的。索绪尔也认为：“能指和所指的联系是任意的”[71-1]，言语中的“任何变化，在普遍使用之前，无不由若干个人最先发出。……这个形式一再重复，为社会所接受，就变成了语言的事实”[71-2]。对“党内法规”来说，它所指称的那部分实体内容在第一次从党内文件中析取出来时，可以任意地用“党内法纪”“党内律令”“党内令规”“党内规法”“党内章规”等各种与当时社会语境不冲突的概念来称呼。笔者猜想，假若毛泽东当时使用了上述可替代概念，那么“党内法规”就不会出现在当下的语言中。

但是，概念的任意性又是有限度的。索绪尔认为：“能指对它所表示的观念来说，看来是自由选择的。相反，对使用它的语言社会来说，却不是自由地，而是强制的。”[71-3]因为约定俗成也意味着已经形成的概念具有稳定性和约束性，任何新概念的创制不可避免地受到已有概念的影响。荀子说，王者在制名时，“必将有循于旧名，有作于新名”[70-3]，即在创制概念时要在创新和习惯之间寻求平衡。此外，概念的创制还需要朴实易懂，能够“白其志义”“足以指实”[70-4]即可，不能玩弄辞藻、文过饰非。“党内法规”正是在依循已有的“法规”概念基础上，在单独的“法规”概念不足以“白其志义”的情况下，根据“单不足以喻则兼”的构词规则，将“党内”和“法规”合并，实现了创新与习惯的平衡，也达到了通俗易懂的效果。

尽管约定俗成可以阐明“党内法规”的历史合理性，但它也能够否定“党内法规”的现实合理性。约定俗成保证了概念的稳定性和连续性，但它并不意味着一成不变。“符号正因为是连续的，所以总是处在变化的状态中。在整个变化中，总是旧有材料的保持占优势；对过去不忠实只是相对的。”[71-4]当概念所处的社会环境发生变化时，概念要么修正其自身的含义，要么被抛弃。随着依法治国和依规治党的深入推进，“党内法规”在两个方面已经与它的最初含义有所不同。

第一，“法规”从泛指概念变为特指概念。1938年的“法规”泛指包括国家机构、社会组织、政党等多种主体制定的表现为法律、命令、纲要、章程、办法等多种形式的文件。1982年宪法中出现“行政法规”和“地方性法规”概念，“法规”开始成为法律体系中的特指概念。

第二，“党内法规”指称对象的变化。毛泽东两次使用“党内法规”时，只笼统地表明它是较为详细具体的党内纪律，并没有固定的文件名称和结构形式。此时的“党内法规”和“党的法规”“党规党法”基本同义。而现在的“党内法规”已经在制定主体、名称和形式上被《党内法规制定条例》明确限定，这使它与“党的法规”“党规党法”等概念区别开来：后两者更多在口语化和涉及具体党纪的场合中使用，而前者更多在正式文件中和涉及制度化党纪时使用。

无论从历史典籍还是日常生活中，都会发现大量随着社会环境改变而逐渐消失的概念。但这并不能成为抛弃“党内法规”的理由。历史典籍和日常生活同样告诉我们，有些概念在其含义和社会环境发生变化的情况下仍然留存了下来。“苏维埃”“法令”“投机倒把”等消失了，但是，“法官”从商鞅的普法者变成了现在的裁判者，“公司”从清末的“凑集资本共营贸易者”变成了现在的“企业法人”①清政府1904年颁布的《公司律》规定，“凡凑集资本共营贸易者，名为公司”。〔颜 冰，张 静.公司概念在近代中国的起源与演进[J].哈尔滨：求是学刊，2010，（4）.〕我国现行《公司法》规定，“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权”。，“软法”从1980年代的执法不严变成了现在的多元共治。

当概念所处的社会背景发生变化时，约定俗成可以成为支持它也可以成为反对它的力量。对“党内法规”而言，约定俗成只是对它的历史阐述，并不能为它当下和未来的合理性提供独立依据。那么，它的合理性就需要借助其他理论，比如从《党内法规制定条例》或《党章》中寻找“合法性”依据，或者从“软法”角度寻找依据，或者从党内法规的法治价值角度寻找依据[72]。总之，约定俗成对“党内法规”的证成功能是辅助性的，并不能离开其他理论独立存在。

结论：“党内法规”约定俗成论的重要意义

“党内法规”的约定俗成论一方面揭示了“党内法规”约定俗成的过程，论证了“党内法规”的历史合理性，另一方面也承认自身在证成“党内法规”的现实合理性上的局限。约定俗成就算对证成“党内法规”仅具有辅助性功能，它所进行的历史梳理对依法治国和依规治党仍然具有重要意义：

第一，无论是列宁最早使用“党的法律”还是中国共产党领导人最早在军队中使用“法规”，都发生在尚未取得政权之前。所以党的早期领导人不是在国家法律而是在内部纪律的意义上，不是在谋求特权而是在强化纪律的意义上使用“法规”的。

第二，“法规”在“党内法规”概念出现时并不是正式的法律术语，“党内法规”在客观上区别于当时的“国家法律”“政府法令”等正式法律术语。不能因为“党内法规”与现在的“行政法规”“地方性法规”等概念相似，就以今非古，忽视和否定党在早期从严治党的努力。

第三，在建立苏维埃政权后，党的领导人在使用“党内法规”“党规党法”时都一直反对党政一体，强调党的领导不包括代替立法机关制定法律。所以，不能从“党内法规”概念出发推断出党在实践中谋求以党代政、以党代法。尽管在特定时间和特定范围内存在少数领导干部以党代政、以党代法的情况，但与“党内法规”概念本身并无关系。

第四，中国共产党的早期治党思想和治党实践可能会受到列宁和斯大林的影响，但“党内法规”概念并不是沿袭和照搬的结果，而是从中国当时的社会语境出发提出的新概念，具有鲜明的中国特色。

第五，“党内法规”的约定俗成论面向历史而非面向未来。它对论证“党内法规”现实合理性的其他理论保持开放态度，对试图提供替代概念的理论则施加了限制。