中国共产党党内法规建设的价值导向：从功能主义到规范主义的嬗变

侯嘉斌

（解放军南京政治学院 马克思主义理论系； 江苏 南京 210003）

功能主义与规范主义是英国当代著名公法学家马丁·洛克林在《公法与政治理论》一书中提出的公法研究的两种理想类型[1]。本文借鉴功能主义与规范主义的划分标准和语言表述，代指中国共产党党内法规生成与发展过程中呈现出的两种主导性价值导向。其中，功能主义导向采取一种目标取向与工具主义的思维模式，倾向于将党内法规视为解决现实问题、完成政党任务的工具或手段，以解决政党建设过程中面临的各种现实问题为首要目标，更加注重党内法规的规制与便利功能。规范主义导向则将党内法规视为各级党组织与全体党员必须一体遵循的行为准则，目的是全面系统地调整党的建设、执政、领导活动，以限制各级党组织与领导干部的权力为首要目标，更加注重党内法规的限权与控制功能。当然，这种价值导向的划分并非绝对，只是对特定历史时期内何种价值导向占据相对主导地位的一种概略描述。在党的建设史上，党内法规建设的主导价值导向有一个逐步演变的过程。具体来讲，功能主义导向产生于新民主主义革命时期，在社会主义革命与建设时期得到进一步巩固，改革开放后规范主义导向逐步萌芽，并于党的十八大之后迅速强化，成为党内法规建设的主导价值导向。

一、1921—1949年：功能主义导向的萌芽与发展

新中国成立前，中国共产党面临着带领人民群众推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义压迫，争取新民主主义革命胜利的历史重任。而“没有一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的、布尔什维克化的中国共产党，这样的任务是不能完成的”[2-1]。这一时期，党的各项建设包括党内法规建设都是以建成这样一个巩固的政党为目标。依托于以党章为首的众多党内法规，中国共产党逐渐发展壮大，成功构建起了党内各项制度与各级组织系统，并且创造了一支党绝对领导下的人民军队。

作为最根本的党内法规，党章在这一时期的制定与修改过程全面体现着中国共产党认识中国革命和党的自身建设规律的艰难历程。党的二大通过的《中国共产党章程》（1922年7月）是第一部党章，具体规定了党员、党的组织、党的会议、党的纪律、党的经费等问题。党的三大通过的《中国共产党第一次修正章程》（1923年7月）、四大通过的《中国共产党第二次修正章程》（1925年2月）、五大后中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》（1927年6月）以及六大通过的《中国共产党章程》（1928年7月），都是在二大党章基础上对党的指导原则、各级组织架构、会议制度等内容进行了修订。作为党独立自主制定的第一部党章，七大党章（1945年6月）将毛泽东思想确定为党的指导思想。上述各部党章同时还规定了党员入党条件、入党程序、权利义务以及纪律处分等内容，是党员队伍建设发展的重要指南。除党章外，党中央还颁布了一系列涉及党的组织、宣传、干部与纪律工作的具体法规，如《中央巡视条例》（1931年5月）①该条例于1932年3月12日由中央组织局重新审查通过。、《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》（1938年11月）、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》（1938年11月）等。但是受到所处时代与环境的局限，当时的党内法规建设呈现出了较为明显的功能主义导向。

这种功能主义导向主要体现为这一时期党内法规建设始终围绕有效解决党的建设面临的现实问题而展开。党中央之所以如此重视党内法规的现实规制功能，一个重要原因是党内法规对各级党组织与全体党员具有强制约束力。二大党章第25条明确规定，党员言论行动违背本党宣言章程及大会各执行委员会之议决案时，所属地方执行委员会必须将其开除。党所承担的革命任务非常艰巨，而且革命形势瞬息万变，这就要求各级党组织与全体党员具备极强的纪律性，通过高效迅速地完成党中央与其他上级党组织赋予的任务，确保党组织能够始终发挥极强的战斗力。在新民主主义革命时期的各个具体阶段，因革命形势与任务不同，党内法规调整的重点也有所不同，下面以组织工作为例进行具体说明。

建党初期党的组织力量较为薄弱，因此党中央特别注重党的生存发展问题。中共四大《对于组织问题之议决案》（1925年1月）明确提出，“组织问题为吾党生存和发展之一个最重要的问题”[3]。这一时期党中央不仅通过党章对党的各级组织与会议制度进行系统规定，而且颁布了《中国共产党中央执行委员会组织法》（1923年6月）、《教育宣传委员会组织法》（1923年10月）等具体法规，进一步明确和细化了中央层面的组织制度，有效推动了党的壮大发展。土地革命战争时期，反革命力量大大超过了党领导的革命力量，党面临着被敌人瓦解和消灭的严重危险，为此党中央频繁发布组织问题决议案，总结党面临的革命形势以及组织工作取得的成就与遇到的困难，并确定开展下一步工作的原则政策与具体部署。如1929年6月六届中央执行委员会二次全会通过的《组织问题决议案》中，第三部分提出了当前党内的主要组织任务，详细规定了发展党员、建立产业支部、加强地方党部工作、健全党内民主化、强化党的纪律、加紧巡视工作等多个方面的制度[4-1]，第七部分规定了党在群众中的各项组织任务[4-2]，为开展党内组织工作提供了全面详实的制度依据。这些决议案尤其是其中关于党内组织工作基本原则与具体制度的规定，可以被视为党内法规的原初形态，在当时恶劣的政治环境下为恢复和发展党组织提供了制度基础，一定程度上促进了根据地建设与苏维埃政权的发展。进入全面抗战时期后，组织法规不再体现为决议案或通告的形式，开始围绕具体部门或制度来制定，规范性程度有所提升。这一时期组织工作的一大特点是依靠部队来发展党，强化党的集中统一领导以应对抗日战争的紧迫需要。1942年9月，中央政治局通过《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，确立起党的一元化领导制度，有助于克服抗日根据地党政军民关系中存在的诸多不协调现象，以更有力地争取抗日战争胜利，正如该决定所言，“加强各抗日根据地领导的统一，是为了更顺利的进行反对日寇的战争”[5]。此外中央书记处还于1942年2月通过了《关于根据地各级青委组织与工作暂行条例》与《关于根据地各级妇委组织工作条例》，有效健全了这两个部门的工作制度。解放战争时期，组织法规的关注重点更加细化，一方面从健全党委制、请示报告制度等方面强化了党的一元化领导，有效保证了党的路线方针政策的贯彻执行，如《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》（1948年6月）、《关于严格执行报告制度的指示》（1948年8月）等；另一方面，从党籍、党费、入党办法等角度加强了对党员的管理，维护了党员队伍的先进性与纯洁性，如《中央关于革命军人入党办法的规定》（1948年5月）、《中央组织部关于入党成份的解释与规定》（1949年2月）等。这些法规的颁布执行为实现党的政治战略大转变、挫败国民党军队的军事进攻奠定了组织基础，也为党执掌全国政权提供了制度准备。

这一时期党内法规还重点关注军队建设发展问题，党中央多次颁布决定、训令或指示明确军队主要任务，指导军队作战与各项建设工作，建立起了党对军队绝对领导的制度保障。1929年12月通过的《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》（又称《古田会议决议》），从理论上阐明了党对军队的领导原则，全面系统地规定了如何纠正党内各种错误思想，以及如何开展红军的组织、教育、宣传工作，是将以农民为主要成分的军队建设成为无产阶级领导的新型人民军队的重要依据。在六大党章许多规定已经不再适用或停止执行的情况下，《古田会议决议》事实上发挥了临时党章的作用[6]。军队政治工作制度方面，政治委员制、军政委员会制和党委制的制度更替，也陆续通过一系列党内法规而实现，如《红军问题决议案》（1931年11月）、《中央组织部关于改编后党及政治机关的组织的决定》（1937年8月）、《军政委员会条例》（1941年2月）、《中国人民解放军党委员会条例草案（初稿）》（1947年7月）等。同时党内法规还关注到了军队干部工作、对敌工作、后勤工作和正规化建设等方面，如《东北野战军入城纪律守则》（1948年6月中央军委批转）、《关于统一全军组织及部队番号的规定》（1948年11月）等。正是有上述一系列强有力的党内法规作保障，党领导下的革命军队才能摒弃历史和传统糟粕，与旧军队划清界限，逐步成长为一支听党指挥、能打胜仗、纪律严明的革命军队。

功能主义导向导致党内法规的规范性有所欠缺。面对瞬息万变的革命形势，中国共产党对党内法规稳定性和规范性的追求往往让位于对法规实际效果的追求，大多数党内法规难以满足法规的规范性要件：一是没有明确制定主体、解释主体和修改主体，以及制定日期、颁布日期和生效日期等要素；二是从法规名称来看，直接以“法”“条例”或“规定”命名的法规数量并不多，其他名为决议案、通告、决定、指示、通知等的众多文件中，却包含着大量调整党内组织、宣传、干部、纪律工作的内容；三是从形式上看，绝大多数法规不具备“章—条—款”的格式特征。此外，党内法规的适用修改也存在诸多不规范之处。如尽管四大党章第30条明确规定“本章程修改之权属全国代表大会”，但之后的《中国共产党第三次修正章程决案》却是由五大选举产生的中央政治局通过。其主要原因在于党的五大是在“四一二”反革命政变发生仅半个月后这样一种非常状态下召开的，当时鲍罗廷和陈独秀的“西北学说”和北伐讨奉主张在党内占据上风，所以五大难以制定挽救革命的有效方针，也确实不具备通过新党章的条件[7]。

党内法规建设的功能主义导向，从根本上讲是由当时党中央对党内法规的工具性理解所决定的。从党内法规的概念缘起来看，1938年10月毛泽东在六届六中全会上首次提出这个表述时，是将其当作“统一各级领导机关的行动”的较详细的党的纪律[2-2]。刘少奇在会上作的《党规党法的报告》中提出，制定党规党法及组织决定，既是因为“党章是很早规定出的，现有许多新的情况发生”，也是因为“党是执行民族统一战线的党……条文上亦应规定法律上非团结不可”[8-1]。基于这种工具性理解，党中央高度关注党的建设过程中遇到的各种问题，通过制定党内法规来回应革命环境与形势任务的变化，因此相比于稳定性与规范性，党内法规的时效性和灵活性更受重视，受党的路线和政策影响较大。1945年刘少奇在党的七大上所作的《关于修改党章的报告》中指出，“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”[8-2]。这一论断意味着党中央不再将党内法规简单理解为党的纪律，转而开始注重其规范性内涵，并从基本原则与具体制度两个层面加以理解。党的七大党章就是这种思想的直接产物，这部党章首次确立了“总纲加章程”的规定模式并一直沿用至今，其中总纲部分明确规定了党的性质、宗旨、任务，以及中国革命的性质与动力。作为一个新生政党，中国共产党对党内法规的理解虽然随着革命进程的推进而逐步深化，但仍有较大局限，加之缺乏制定党内法规的成熟经验，技术水平也比较低，难以从构建党内制度体系的高度出发进行全面规划。但无论如何，不能以立法水平和技术缺陷为由否定或低估党内法规在当时历史条件下所发挥的重大作用。

二、1949—1978年：功能主义导向的强化与扩张

新中国成立后，中国共产党开始从革命党向执政党转型。在探索社会主义建设道路的同时，党也在不断探索执政党建设的内在规律，包括党章在内的众多党内法规的制定、颁布与修改，就是执政党建设规律探索实践的生动体现。其目的是通过提升党员的思想觉悟与能力素质，壮大发展党员干部队伍，完善党领导社会主义建设的各项制度，加速推进社会主义事业发展，进一步巩固新生的人民民主政权。但在当时特定的历史条件下，党内法规建设延续并强化了革命战争时期形成的功能主义导向，呈现出了曲折的发展轨迹。

新中国成立之初面临军事、经济、国际环境等方面的多重挑战，以及各项艰巨繁重的建设任务，党的建设的当务之急是大力提升领导经济建设与国家治理的能力和水平，始终保持同人民群众的血肉联系，维护党员队伍的先进性与纯洁性。1949年11月，党成立中央及地方各级党的纪律检查委员会，1955年3月成立中央及地方各级党的监察委员会。党中央相继颁布《中央纪律检查委员会工作细则》（1950年1月）、《中共中央关于接收新党员手续的规定》（1951年10月）、《中共中央关于加强干部管理工作的决定》（1953年11月）等。这些法规总体上发挥了积极作用，一方面通过积极而谨慎地发展新党员，提高了党员队伍的素质，另一方面通过整顿基层党组织，有效巩固了党的团结统一。1956年党的八大决定对党章进行修改，主要是考虑到新中国成立七年来党内基本状况发生了很大变化，党组织与党员数量大幅增长，党内开始滋生官僚主义、骄傲自满等不良作风，出现了脱离实际、脱离群众的危险。八大党章着重阐述了群众路线、民主集中制、维护党的团结统一等内容，而且扩大了党员的权利范围，提供了权利救济途径。此后，中央通过了《中央监察委员会关于处分党员的批准权限的规定》（1957年4月）、《关于加强党的监察机关的决定》（1962年9月）、《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》（1962年12月）等法规，对党内组织、监督制度进行了一定的完善。但从法规数量来看，这一时期党中央对党内制度构建的关注有所减弱，重心明显转移到了党内整风方面，希望通过整风运动、思想政治教育以及大规模群众性运动来处理日渐突出的人民内部矛盾，克服党内种种不良倾向，进一步密切党群关系。更为关键的是，由于八大党章中关于发展党内民主、加强集体领导、反对个人崇拜等方面的规定没有得到很好的贯彻落实，党内“左”倾错误愈发严重，党和国家领导体制不断遭到破坏，这种错误在实践和理论上的不断积累发展，最终导致了“文革”的爆发。1966年以后，除九大、十大、十一大期间通过的三部党章外，党内法规建设事实上陷入了停滞状态①中央档案馆与中共中央文献研究室编辑的《中共中央文件选集（1949年10月——1966年5月）》（1-50册）收录至1966年5月，中共中央文献研究室编辑的《建国以来重要文献选编》（1-20册）则收录至1965年12月。，原有的党内法规与国家法律也遭到破坏和践踏。作为党内根本法的党章虽几经修改，却始终未能摆脱“左”倾错误的泥淖。

功能主义导向的强化，一定程度上削弱了党内法规的形式规范性。从法规名称来看，除党章外，其他党内法规使用的名称种类繁多，而且随意性大。以党的干部工作为例，相继颁布了《中国共产党第一次全国组织工作会议关于发展新党员的决议》（1951年4月）、《中共中央关于党员缴纳党费的规定》（1952年7月）、《中共中央关于审查干部的决定》（1953年11月）、《中共中央关于加强干部文化教育工作的指示》（1953年12月）、《中共中央关于今后干部工作方法的通知》（1957年2月）等法规，使用了包括决议、规定、决定、指示与通知在内的多种名称，这些以不同名称命名的法规相互间的效力等级难以确定，没有形成较为明确的位阶体系。从表达方式来看，只有包括党章在内的极少数法规采取了条款规定的形式，其他大多采用的是逐条列举的方式。从调整内容来看，当时党内法规建设缺乏前瞻性与规划性，主要围绕解决党和国家建设面临的某些特定、紧迫的现实问题而展开，没有从健全党内制度、完善党的制度布局的高度出发，呈现出了较为浓厚的被动色彩。

功能主义导向的强化，还导致党内法规与国家法律之间关系发生错位。新中国成立后，党中央沿用了革命战争时期确立的一元化领导方式，通过设置党委会与党组加强对政府内部事务与党员的管理，虽初步意识到了应该区分党与政府的职责，但随着当时党和国家政治氛围的变化，一元化领导模式还是逐步走向了极端，进而形成了一套党直接管理具体事务的领导方式，党组织过多承担了政府机构的工作职责。相应地，党中央也颁布了一系列规范性文件来调整国家建设的各个具体领域，尤其是国民经济发展问题。社会主义三大改造、“大跃进”与人民公社化运动的推进，均是以党内发布的多项决议与指示为依据，如《关于在农村建立人民公社问题的决议》（1958年8月）、《关于正确组织炼铁生产的几项规定》（1959年2月）等。这些文件在明确工作方针原则的同时，还对各级党组织与党委主要负责同志提出了具体要求。从内容看，这些决议或指示并不属于党内法规范畴，因为国民经济建设的具体领域本应由国家法律来调整，党对国民经济建设的领导应是方向性的、原则性的，而非事无巨细。所以，这些文件应被视为当时特殊政治环境与制度体制下的阶段性产物，是党内法规与国家法律之间关系发生错位的结果。

三、1978—2012年：功能主义导向的矫正与规范主义导向的萌芽

基于对“文革”教训的反思，1978年党的十一届三中全会提出要健全党规党法，严肃党纪，恢复党和国家正常政治生活，萌生了开展党内法规建设的制度自觉，党内法规建设的价值导向也由先前的功能主义逐步转向规范主义。1982年十二大党章对十一大党章中的错误观点进行了拨乱反正，奠定了现行党章的基本框架结构，此后党章历次修改均是采用修正案的形式。十四大党章还首次在党章层面确认了“党内法规”的提法，明确各级纪委负有维护党章和其他党内法规的重要职责。这一时期党章的稳定发展，为其他党内法规的稳定发展奠定了重要基础。

功能主义导向的矫正首先体现为从问题式立法到主题式立法的转变。党内法规建设超越了先前“就事论事”“点对点”的立法思路，开始围绕特定主题展开。中国共产党是唯一执政党的政治现实，决定了党的领导作为核心制度安排将面临两大危机——官僚化带来的代表性危机与主体性销蚀带来的正当性危机[9]。党中央清醒地认识到了这一点，并有针对性地进行制度设计，防范党的“先锋队”性质的淡化和蜕化。基于此，党内法规建设的主题集中于两个方面：党的执政能力建设与先进性建设。执政能力从根本上反映着各级党组织和全体党员干部的工作能力，主要涉及党的领导体制和工作机制等内容，相关立法重点包括坚持和健全民主集中制、巩固党的基层组织、培养和锻炼党的中高级领导干部、加强党内民主等，具体法规包括《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年1月）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999年2月）、《中国共产党党员权利保障条例》（2004年9月）、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（2008年7月）等。先进性则是马克思主义政党的根本特征，是维护中国共产党执政合法性与两个“先锋队”性质的重要源泉，相关立法重点包括领导干部廉洁从政行为规范、纪律检查委员会工作细则、先进性教育实践活动推进等方面，具体法规包括《关于党内政治生活的若干准则》（1980年2月）、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（1987年7月）、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（1997年1月）、《中国共产党纪律处分条例》（2003年12月）、《党员领导干部廉洁从政若干准则》（2010年1月）等。

功能主义导向的矫正还体现为党内法规便利功能到限权功能的转变。改革开放以前，党内法规对中共中央与最高领导人意志的约束更多体现在形式层面，主要目的是赋予党的政策方针以形式合法性，并为其作出具体制度性安排，促进中央意志的贯彻落实。改革开放以后，党中央超越了对党内法规便利与规制功能的关注，不再单纯将其视为一种解决问题的工具，转而认识到了其限权功能。党内法规不仅是强制性行为规范，更是裁判性规范，开始将党的各种权力与行为纳入法治轨道加以调整，注重行为主体行使权力、实施行为的合规范性。十二大党章明确提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”，充分显示了党中央对党的权力进行规范限制的决心。党章全面规定了党员的权利义务，“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”，还明确了党的民主集中制的六项原则，细化了党组织和领导干部行使职权的范围与程序，提出“凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定”，“党禁止任何形式的个人崇拜”，“不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上”等，这些都是对党内权力行使的制度性约束。这种约束通过《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》（1996年4月）、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（1998年3月）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年12月）等法规而进一步具体化。

规范主义导向的萌芽得益于党中央对党内法规建设一以贯之的重视，这是党内法规建设不断发展完善的重要保障。邓小平意识到了加强党的制度建设的极端重要性，认为“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[10-1]。他还强调党规与国法之间的紧密联系，提出“国要有国法、党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[10-2]。江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出，“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”[11]。胡锦涛在十六届中央纪委六次全会上进一步提出要“始终把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为全党的一项重大任务抓紧抓好”，“适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”[12]。可以看出，这一时期党中央对党内法规的认识定位在继承延续的基础上不断创新发展，始终强调党内制度建设的重要性，并且意识到了各项制度应该通过党内法规实现规范化、成文化表达，在此基础上还提出了党内法规体系化建设的初步思路，引领与推动了党内法规建设的规范发展。

规范主义导向的萌芽还得益于1990年7月《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布。该条例制定的目的在于“使党内法规制定程序科学化、规范化，提高工作效率，保证党内法规质量”。条例第2条第1款首次明确了党内法规的规范性定义，即“党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”，划清了党内法规与其他党内规范性文件之间的界限。该条例还详细规定了党内法规的位阶体系与制定原则，以及规划、起草、审定、发布等各环节。《关于党内法规备案工作有关问题的通知》则明确了党内法规备案制度的具体事项，中央办公厅还成立了专门的法规工作机构——法规室，并于2011年更名为法规局，升格为正局级机构。这说明党已经开始从中央层面进行党内立法工作的顶层规划，有意识地对党内法规制定实施的全过程进行规范调整，党内法规建设的自觉化程度有了质的飞跃，规范性、稳定性程度也有了明显提升。

四、2012年至今：规范主义导向的适用发展

党的十八大的召开，对于党的建设尤其是党内法规建设是一个重要的时间节点。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，相继颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014年1月）、《中国共产党巡视工作条例》（2015年8月）、《中国共产党纪律处分条例》（2015年10月）、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年10月）、《中国共产党党内监督条例》（2016年10月）等多项重要法规，这些法规均是围绕党的建设中的一些关键性制度而展开的。随着改革逐步进入攻坚期、深水区，党内法规建设也开始面临一些难啃的“硬骨头”。在应对并解决那些长期未能解决的深层次体制问题的过程中，党内法规建设初步实现了从功能主义导向到规范主义导向的转型。

规范主义导向的形成与发展以习近平总书记关于党内法规建设的重要论断为指导。党的十八大以来，习近平总书记提出了“四个全面”战略布局，其中，全面从严治党是协调推进“四个全面”战略布局的坚强政治保证。2016年12月，习近平总书记对党内法规工作做出重要指示并强调，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，鲜明地表达了当前形势下持续开展党内法规制度建设的重要性。至于具体对策，习近平总书记提出要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系[13-1]。他尤为强调党章的重要性，要求全党牢固树立党章意识，全面掌握党章基本内容，严格遵守党章各项规定，真正将党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的工作、党内活动与党的建设的根本依据[14]。同时，习近平总书记还认识到“要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行”，要强化党内法规的执行力，使法规制度切实成为带电的高压线，以解决管党治党失之于宽、松、软的问题[13-2]。在此基础上他提出了依规治党的重要论断，既强调“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”[15]，又强调“全面从严治党，必然要求依规治党与以德治党紧密结合”[13-3]，从多个维度丰富发展了依规治党的具体内涵。

规范主义导向的发展首先体现为党内法规制定程序的规范化、科学化程度大大提升。《中国共产党党内法规制定条例》（2013年5月）总则部分明确了党内法规制定的主要内容与基本原则，随后分章规定了规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等具体环节，被称为“党内立法法”。该条例有诸多创新之处：一是提出科学编制党内法规制定的五年规划和年度计划，加强党内法规建设的顶层设计与整体布局，明确法规制定的时间表和路线图，确保其系统性、协调性和前瞻性；二是提出党内法规起草时应广泛征求各级党组织和广大党员的意见建议，必要时还应听取专家学者与人民群众的意见，这是确保党内立法科学、民主的重要途径；三是提出了党内法规的备案、清理和评估制度，以解决并尽可能避免法规内容之间的冲突，增强党内法规执行力。2013、2014年中央相继发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》与《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，集中完成了中央层面的党内法规清理工作。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》进一步确立起针对中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案制度，明确了“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作原则。

规范主义导向的发展还体现为党内法规建设理想目标形态的构建。随着党中央对党内法规建设规律性认识的不断深化，当前党内法规建设已经超越了固有的“问题—回应”机制，而逐步确立了理想目标形态与阶段性建设目标。《中国共产党党内法规制定条例》第8条规定，党内法规建设的总体目标是构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》将实现上述总体目标的期限界定为建党100周年之时，即2021年。2013—2017年的阶段性目标则是基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。具体包括四个方面：基础主干党内法规更加健全；实践亟需的党内法规及时出台；配套党内法规更加完备；各项党内法规之间协调统一。纲要还依次罗列了完善党的领导和党的工作、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设、党的反腐倡廉建设、党的民主集中制建设等六个方面的法规建设工作重点。2016年12月，中央印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，将完善的党内法规制度体系概括为“1+4”的基本框架，即在党章之下划分党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块[16]。这种体系划分更加凸显了党章在党内法规体系中的统领地位，也契合了党的领导与建设的基本布局，有助于根据各个板块所涉及工作的具体特点有针对性地完善相关法规。

规范主义导向的发展最后还体现为对党内法规与国家法律相互关系的认识与实践。党内法规本质上是政党的自我规范与自我约束，但它并非是一种完全封闭的逻辑结构，而必须实现与国家法律之间的衔接协调。一方面，中国共产党作为领导党与执政党的特殊地位决定了党内法规的内容不可避免地会产生外溢效力，影响到党员与党组织之外的其他公民或组织；另一方面，相比于国家法律，党内法规可以视为一种特别法，对党员干部的要求更高更严，但以不损害党员干部作为普通公民所享有的各项基本权利为限，而且从根本上需要受制于国家宪法所确立的政治结构。基于国家法律体系与党内法规体系之间的紧密联系，党的十八届四中全会将两大体系均纳入了更为宏大的中国特色社会主义法治体系之中，以实现两者的衔接协调，维护国家法制统一。这种统一主要是通过党内法规及其他党内规范性文件的备案审查机制实现的，《中国共产党党内法规制定条例》规定了对党内法规草案的合宪性与合法性审查程序，中央办公厅需审查报送中央备案的党内法规和规范性文件是否存在同宪法法律不一致之处。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》还提出要建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查的衔接联动机制。

结论：功能主义到规范主义的嬗变

自中国共产党成立以来，党内法规建设就一直伴随中国革命、建设、改革进程不断推进，并且初步完成了从功能主义到规范主义的主导价值导向转变。这体现了党对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的不断深化，以及对转型时期社会经济、政治、文化等各方面实践变革的准确把握。作为全面从严治党的长远之策、根本之策，党内法规建设在新的历史时期仍然需要继续顺应这种主导价值导向的转变。

一方面，规范主义导向的适用发展将加速党内法规体系的构建进程，这是推进依规治党的重要前提。规范主义导向指导下的党内法规建设，规范化、科学化、体系化程度大幅提升，通过将各级党组织与全体党员纳入党内法规的调整范畴，确立起了全党一体遵循的行为准则，并开始逐步打造严密的制度之笼，以一种更加规范、更成体系的方式对党内权力进行规训、限制与约束。完备的党内法规体系是管党治党的重要依据，其并非仅局限于党风党纪建设，而是针对党的建设这个宏大命题而言，这是法治思维方式在管党治党领域的具体运用，标志着管党治党根本理念与方法的变革，将进一步推动中国共产党向法治型政党迈进。

另一方面，规范主义导向的适用发展有助于促进党内法规与国家法律之间的衔接协调，实现依法治国与依规治党的统筹推进。党内法规与国家法律虽然在调整对象上有所不同，但调整方式存在高度相似，均是围绕权力规制与权利保障两个层面展开。在全面深化改革的过程中，党内法规与国家法律仍面临着诸多共同法治话题和制度难题，如权力公开、权力监督、反腐败等，这就决定了新时期的党内法规建设应继续坚持规范主义导向，借鉴吸收国家法治建设进程中的有益做法与成熟经验，确保党内法规的具体内容不与国家宪法法律相冲突，以逐步实现依法治国与依规治党的统筹推进。