上海自贸区创新经验在四川的推广应用研究

许 毅

(中共四川省委党校经济学教研部，四川成都 610072)

一、上海自贸区的创新经验和成果

上海自贸区的设立是上海市以“四个率先”为保障，围绕“四个中心”的建设目标而在经济战略布局上所做的一次重大调整。事实证明，这次尝试取得了巨大的成功，并具有可推广复制的可借鉴性和可操作性。上海自贸区的设立在中国是个新生事物，其最大的亮点是启动了开放创新的新模式：上海市着眼于实践，敢于先行先试，摸着石头过河，以开放促改革，成就了上海今日的国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心的地位。上海市的开放创新举措主要体现在以下几个方面：

(一)创新贸易监管制度，实现了贸易自主化。一是管理部门的贸易监管政策着眼于集成思路，管理部门积极推进货物状态分类监管体系的建立、加强船舶的登记管理，积极制定企业准入“单一窗口”与国际贸易“单一窗口”等的配套政策，从集成角度推动自贸试验区的发展。这一创新举措的实施，使得上海口岸为我国的对外贸易做出了重要贡献。2016年上海自贸区乘胜追击，“对标国际”全面建设国际贸易“单一窗口”，将“单一窗口”打造成了贸易便利化的样板工程，使得进口集装箱的整体通关时间由2015年的6天缩短至4.5天，空运进口货物的整体通关时间由2015年的4.5天缩短至4天。全年来看，上海口岸进口通关时效比2015年提高了13%，出口通关时效提高了38.9%，改革措施极大地缩短了对外贸易的通关时间，大幅度的提高了通关效率。2015年在上海对外贸易“单一窗口”开启的各类企业数量已达1200多家，通过“并联模式”进行报检报关作业的约12万票。2016年两个数据大幅增加。二是建立了“货物状态分类监管”非保物流模式。海关通过信息化监管的方式，解决了口岸货物、国内货物和保税货物同仓存储的问题。目前，“货物状态分类监管”模式已在保税区域所有符合条件的物流企业中分步试点实施。截止到2016年8月底，区内已有27家物流仓储型企业通过验收，累计完成国内货物进出区7256票、货值高达18.8亿元。第二批又推荐了10家物流企业开展试点，同时推荐了2家贸易类企业参与试点，都已完成试单。三是建立了“一线放开、二线安全高效管住、区内自由流动”的监管制度。 海关、检验检疫等部门以信用管理、分类管理和风险管理为基础，相继推出“先进后报”、“十检十放”等一系列创新举措，大大提高了通关效率。目前保税区域一线进境货物入区时间平均缩短了2-3天，进出境时间较全关区平均水平缩短了78.5%和31.7%，物流成本平均减少10%以上。同时，自贸区率先试点由政府承担查验作业费，开展了政府购买进出口环节申报服务试点，口岸通关成本持续降低。管理部门改革贸易监管体制的核心目的是通过改革使政府贸易管理的行为趋近于国际化，为自贸区的企业营造国际化、市场化、法制化的营商环境，以实现贸易的自由化。

(二)创新投资管理制度，实现了投资自由化。一是建立了负面清单为核心的投资管理模式。自贸区制定了外商投资准入特别管理措施，即负面清单制度，并予以实施。这一制度经过了三次修订和完善，从最初的190条精简至2015版的122条，提高了开放程度。清单以外的外商投资以备案制进行管理，办理时间也已由8个工作日缩短至1个工作日。统计数据显示，目前区内外商投资90%以上的项目都不再进行审批，直接以备案方式管理，这一制度的实施吸引的外资企业数量在不断增加，已经从挂牌初期的5%提高到了20%。二是改革了境外投资管理方式。新的管理方式放开了对市场主体境外投资的管制，除了敏感地区和部分敏感行业，其他一律实行境外投资备案制。这样一来，管委会在3个工作日内就可办结备案手续，不再需要外管局审核换汇申请，商业银行也会尽快调查，掌握其境外投资的真实性，以尽快提供外汇收支便利。近三年，自贸区通过股权收购、直接投资等方式，累计投资境外项目已达1190个，中方投资额也已高达424亿美元。三是落实了服务业、制造业扩大开放措施。自贸区先后共推出2批54项扩大开放措施，涉及服务业领域37项、涉及制造业领域14项、涉及基础设施领域3项。因扩大开放措施的实施，截止2016年7月底，近1800个项目落户自贸区，其中包括很多首创性项目。四是深化商事登记制度改革。实施注册资本“实缴制”改为“认缴制”，工商企业年检改为年报公示制，率先探索投资者先办理营业执照、再根据需要办理经营许可的方式。同时，把传统的市民中心一门式办理升级为“单一窗口”一口式办理，从“三证联办”拓展到“七证联办”，推出市场准入便利化“双十条”，开展集中登记地管理、简易注销等试点。将企业准入“单一窗口”的新设外资企业备案、“三证合一、一证一码”，延伸至对外贸易经营者备案、报关单位注册登记、自理报检企业备案登记、印铸刻字准许证、法人一证通等5个新增办事事项，并基本做到无纸化办理。五是开展“证照分离”改革试点。企业“办证难”一直倍受社会关注，针对这一瓶颈问题，自贸区选择审批频次比较高、市场关注度比较高的116项行政许可事项进行改革。将其以取消审批、审批改备案、实行告知承诺、提高透明度和可预期性、强化准入监管这五类方式进行区分，浦东新区全面开展了“证照分离”的改革试点。

(三)创新金融制度，实现了金融国际化。一是人民银行等六部委和上海市政府联合先后发布了“金改51条”和“金改40条”，各金融监管机构和相关部门出台了一系列实施细则，促使各项金融创新措施逐步落地。二是人民银行推动金融改革，启动自由贸易账户，并实施“一线审慎监管、二线有限渗透”方案。目前，自由贸易账户可以提供经常项下和直接投资项下的跨境融资、跨境并购、跨境债权、金融市场交易等多领域的本外币一体化金融服务。三是推行人民币跨境使用制度。允许企业和金融机构可以自主从境外融入本外币资金，建立以资本约束机制为基础的本外币一体化、统一的境外融资规则；取消了境外融资的前置审批，借债主体可按照自身资本规模的大小、在核定的规模内，综合考虑期限、币种、融资类别等因素，自主决策以何种方式开展境外融资，融资多长期限，融什么币种的资金等。四是允许企业扩大融资规模，可由资本的一倍扩大到二倍，银行也能从境外融入人民币资金。自由贸易账户外币服务功能的启动实现了本外币一体化管理，建立了自贸区银行业务创新监管互动机制。这些举措逐渐与国际做法相接轨。

(四)转变政府职能，实现了行政精简化。一是发布权力清单和责任清单，全面推进行政审批制度改革。浦东新区以“对权力做减法，对责任做加法”为要求，制定了1.0版权力清单和责任清单，分别包含6460项和23703项，目前2.0版本正在研究制定。自贸区按照“证照分离”改革的五种方式，对新区现有的441项行政审批事项进行了改革。二是深化行政管理机构大部制改革，探索法定机构试点改革。自贸区将具有“同质”属性的职能部门予以归并，率先在市场监管、知识产权和城市管理三个领域进行了“三合一”试点改革，并深化了综合执法体系建设。区科委和经信委整合成科技和经济委员会，成为打造服务制造业、科技创新企业的一体化专业部门。陆家嘴金融城首创“业界共治+法定机构”的治理构架，加强了社会信用体系建设。三是探索“互联网+信用监管”模式，加强社会信用体系建设。自贸区在搭建浦东新区公共信用信息平台的同时，建立企业年度报告公示和经营异常名录制度，将环境违法“黑名单”与企业信贷、企业评奖评优等政策措施相挂钩，推广“双随机、一公开”机制，保障监管的公平性和规范性。四是以电子政务为统领，全面推进政府信息化建设。自贸区加快建设网上政务大厅、公共信用信息平台和事中事后综合监管平台等三大基础平台，实现部门间协同监管、联合惩戒，推动信息共享和应用。同时，借鉴国际经验，探索建立首席信息官(CIO)制度，区级层面已明确由一位分管副区长担任CIO，委办局层面设立部门CIO，目前已有9个部门先行试点。五是建立窗口服务快速反应机制，强化政府督查效能。自贸区打造并推行服务窗口无否决权、一线受理人员“只说Yes不说No”的全新服务理念，使市场主体切实享受到政府职能转变的红利。这一举措得到了广泛推广，已覆盖到全区20个区属部门、7个开发区和36个街镇，其政府的知晓率和执行率做到了“两个100%”。“网上督查室”是浦东新区提升政府效能的又一举措，实现了政府对网上审批等政务行为的在线督、实时查、高效管。

二、推进我市自贸区建设的几点建议

上海自贸区改革创新的精髓是以市场化改革为导向，政府管理服务市场，建设服务型政府为理念，为市场主体平等竞争营造良好的法治环境。上海市自贸区的制度创新、服务业扩大开放、功能扩展、法制保障等方面的改革举措，为全国新一轮改革开放实验田提供了一批可复制可推广的制度创新经验，对我市自贸区的建设亦有很大启示。

借鉴上海自贸区建设的先进经验，根据我市的实际情况，笔者建议我市应以扩大开放与体制改革相结合、把培育功能与政策创新相结合、构建与国际投资和贸易通行规则相衔接为基本的制度框架来进行自贸区建设。

(一) 探索管理体制，以效率、便捷和优化为导向。成都天府新区自贸区已经挂牌，管理体制是自贸区建设首先要面临的一个问题。调研组建议我市自贸区在探索管理体制建设上，学习上海自贸区建设的先进经验，自贸区的行政架构具有效率高、有权威、易执行的特点。上海自贸区开创了市级层面、管委会层面和片区层面三层架构的管理体制，并开展了合署办公的模式，以自贸区120多平方公里的面积为着力点，去助推覆盖面是1200平方公里面积的上海市的经济发展。上海市持续转变政府职能所进行的管理体制创新的做法，有利于在一级完整地方政府框架下，进一步明确自贸区试验区建设的主体责任，有利于统筹协调各个片区及浦东新区的资源整合。这种行政架构使自贸区管理体系有职有权，因此避免了之间的相互扯皮，减少了行政内部资源的不必要浪费，提高了行政管理效率，自贸区这一成功经验和创新做法在全国范围内可予以复制推广实施，对我市自贸区建设亦有极高的借鉴价值。

(二) 深化审批制度改革，再造行政管理流程。一是我市可对标上海做法，进一步对照目前行政审批制度的缺陷和不足，继续精简审批环节，创新审批改备案事项，再造行政管理流程，以便于市场主体更有效率的办理各种事项。二是加强事中事后监管制度。行政改革的目标是简化审批程序和环节，强化事中和事后监管力度。我市可加快健全社会信用体系建设，依托全市信用平台，探索开展事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式；建立企业年报公示和经营异常名录制度，企业通过市场主体信用信息公示系统向工商部门报送年度报告，并向社会公示，对未按规定期限公示年度报告的企业，工商行政管理机关在市场主体信用信息公示系统上将其载入经营异常名录；健全信息共享与综合执法制度，积极推进各个部门的联动执法力度、协调合作机制，梳理相对集中的执法事权，建设网上执法办案系统等；建立社会力量参与市场监督制度，探索建立健全商事纠纷调解与仲裁制度。三是建立安全审查制度。制定安全审查办法，明确外资安全审查的范围、内容、工作机制和程序，为企业营造良好的投资环境。

(三) 制定自贸区建设的容错机制。设立自贸区的根本意图在于通过自贸区推动改革，加快政府职能转变，推动国家治理体系和治理能力现代化。自贸区不再是原有的开发区、新区、保税区，不再是政策洼地，而是深化改革的抓手和试验田，各地可以大胆闯大胆改革大胆创新，我市自贸区建设步子要大一点，速度要快一点，要借鉴其他自贸区出台的条例，制定四川省自贸区建设的容错机制，为勇于承担改革责任的干部吃定心丸。

(四) 确立特色，扩大开放程度，创造发展新机遇。一是政策利好。四川是西部城市之一，作为第三批自贸区开放的试验田，主要在于落实中央关于加大西部地区门户城市开放力度以及建设内陆开放战略支撑带的要求，将四川打造成内陆开放型经济高地，实现内陆与沿海、沿边、沿江的协同开放与发展。二是四川的优势应该是科技创新，对于未来四川自贸区确立自己的特色十分重要。三是成都有优势打造创意产业高端服务高地。成都是一座有深厚历史文化基础的城市，结合国家中心城市建设的战略规划，成都自贸区可以抓住西部文创中心建设的契机，优先建立创意产业题材的研发中心，率先建立创意设计成果营销交易中心，从而加快建立创意产业园区创意产品集成采购中心，以及其他与创意产业相关的中介服务机构。

(五) 坚持扩大开放战略，助推四川经济发展。一是深化我省与长江经济带沿线重庆、湖北、上海等城市的经济和贸易往来，搭建内陆开放型经济改革创新实验平台，使我省走向“西向开放”的战略前沿。二是利用成都处于欧亚大陆几何中心的优势地理位置，加强我省在亚欧、亚太经济体中贸易互联互通的开放程度，发挥我省在“一带一路”国家战略实施中的引领、带动、辐射和示范作用，在我省打造全方位、多层次的对外开放体系。三是进一步扩大开放领域，进一步扩大商贸物流、电子商务等现代服务业和新兴产业行业的开放权限，深化重点领域改革，通过扩大开放整合多领域的要素和资源以扩大内需促进经济发展。四是利用我省的科技创新优势和独特的历史文化根基，打造创意产业高端服务高地，产业的率先国际化必将有力地促进城市的国际化，为我省实施新一轮高水平的对外开放创造契机。结合国家中心城市建设，以西部文创中心为契机，以成都深厚的历史文化基础，优先建立创意产业题材研发中心，率先建立创意设计成果营销交易中心，加快建立创意产业园区创意产品集成采购中心，以及其他与创意产业相关的中介服务机构。

(六) 优化海关监管制度，创造便利化贸易环境。一是实施区域通关一体化改革，推行“全域通”模式，即“一次申请，全域通用”。在海关专业认定、许可证件、加工贸易单耗标准等方面，企业办理一次申请，省内市域所有关区自动认可，使海关监管更加便利。二是利用自贸区的政策优势，通过科学采信第三方检测结果，建立动植物检疫审批的“负面清单”制度。使检验检疫制度操作流程更加简便快捷。三是简化通关作业随附单证、智能化卡口验放管理制度，实行批次进出、集中申报制度，实行先进区、后报关制度，允许企业先凭货物舱单信息提货进区，再在规定时限内办理海关申报手续，简化报关审批程序，节约货物通关时间、降低货物流通成本。四是试点检验检疫“一次申报、一次检验、一次放行”监管制度，企业在生产作业管理系统一次性导入报关、报检所需数据，经统一数据接口直接向海关、检验检疫部门发送，完成报检和报关。海关和检验检疫双方实行联合查验，并将放行指令进行联网对碰，双方均同意放行的货物，闸口予以放行。大大提高货物的通关效率。

(七) 加强金融制度创新，促进要素集聚与流动。一是简化自贸区跨境贸易和投资活动中人民币结算的业务流程，增加人民币跨境使用的便利性，加速资本的流通速度。二是探索开展个人跨境人民币业务，扩大跨境人民币结算的国家和地区，增加开展跨境人民币结算金融机构的数量，对符合相关条件的个人可尝试直接办理经常项下和直接投资的跨境人民币结算业务。三是建立跨境电子商务结算制度，支持银行业金融机构与依法取得互联网支付业务许可的支付机构合作，为企业和个人跨境货物贸易、服务贸易提供人民币结算服务。四是推动融资性租赁行业发展，支持符合条件的金融租赁公司等非银行金融机构，通过发行金融债券、参与信贷资产证券化试点等方式，扩大融资渠道。五是拓展境外融资渠道，鼓励银行业金融机构积极创新金融产品和服务，进一步扩大出口信用保险保单融资，灵活运用流动资金贷款、进出口信用贷款、票据贴现等方式，多种创新相互配合为企业拓宽融资渠道。开展有利于我省自贸区经济发展的金融业务。六是大力发展新兴金融业务，大力发展股权投资，吸引创业投资机构、私募股权投资机构、私募证券投资基金机构聚集，以为我省自贸区建设引入更多的资本和要素投入。七是加强科技金融建设，大力发展互联网金融，依托互联网平台促进金融的创新和发展。

(八)创新管理体制机制，强化政府服务职能。一是改革企业境外投资管理方式，凡是企业境外投资金额低于3亿美元的项目，可由核准制改为备案制，同时，进一步健全政府在企业境外投资的服务促进平台，切实实现政府对企业在融资、法律、信息等配套方面的服务功能。二是创新商事登记制度，放宽企业注册资本登记条件，取消有限责任公司、1人有限责任公司、股份有限公司的最低注册资本限制，创造更为宽松的营商环境，以吸引更多优秀企业进驻自贸区进行投资和发展。三是取消政府对企业的年度检验验照制度，实行年度报告公示制度，简化政府的行政职能，加强政府向服务型政府转变。四是试行“先照后证”登记制度，放宽企业名称登记的管理限制和住所的登记条件，深化证照制度改革，持续转变政府职能。

(九)完善风险监管体系，营造公平营商环境。一是健全安全审查制度。建立外资企业并购安全审查联席会议制度，按照关于安全审查范围的相关规定进行安全审查识别，协助有关部门进行安全审查，以建立安全审查信息共享和定期巡查机制。二是建立反垄断审查制度。创建反垄断审查联席会议制度，负责对垄断行为的发现和分析，做好垄断行为的监管、投诉举报及配合上级相关部门调查、处罚等工作。同时，建立反垄断机构间双向抄告、案件移送和定期会商机制。三是建立社会力量参与市场监督制度。鼓励和支持法律、会计、信用、资产评估等第三方中介机构进入自贸区开展业务，通过开展对接、宣讲、座谈等多种方式的推介会，逐步引导自贸区将资产评估、鉴定、咨询、认证等事项交由专业第三方机构承担。四是健全信息共享和联合监管制度。建立自贸区企业信用信息数据库，通过数据库可以查询企业登记及备案信息、动产抵押登记信息、企业取得行政许可信息、企业受到行政处罚情况的信息等。同时建立信息对外公示服务平台，制定对外公示服务指南和公示目录，及时公示企业年报信息，以便相关行政管理部门及时对企业进行监管，以维护公平营商环境。五是建立企业黑名单制度，行政管理部门定期对失信企业进行管理，将其纳入经营异常名录和黑名单，以完善失信惩戒机制。

(十)构筑区域协同创新平台，释放联动创新活力。一是我省自贸区板块地处不同位置，其功能和战略服务定位各不相同，彼此之间可依托本地资源禀赋优势建立分工合作机制。二是在成都建立我省自贸区领导小组联席会议制度，实现我省自贸区之间信息和经验的互联互通，加强自贸区之间的贸易联系，打造我省自贸区一体化建设，实现我省自贸区的协调发展。三是借助“互联网+”和大数据平台，用好新媒体新技术搭建自贸区信息共享平台，依托信息化时代的成果完善共享信息机制。四是创新联动机制，在政策协调方面，建议新设自贸区法定管理机构，对自贸区进行统一管理，协同推进自贸区的改革步伐和整体进度。五是构筑我省与其他海域城市之间的特殊监管区域，推行保税货物区间结转制度，节约货物在国内的通关时间，减少货物在国内通关的费用和成本。

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