我国存款保险基金管理机构早期纠正权问题探析*

郭金良

(辽宁大学法律与金融研究中心，辽宁 沈阳 110036)

我国存款保险基金管理机构早期纠正权问题探析*

郭金良

(辽宁大学法律与金融研究中心，辽宁 沈阳 110036)

存款保险机构的早期纠正权应由法律、行政法规加以详细规定。《存款保险条例》中明确存款保险基金管理机构具有早期纠正的权力，但并未对权力的具体内容做出安排。该种监管权的原则性设计，既不能保证存款保险基金管理机构职责目标的实现，也难以协调“三大金融安全网”之间有效衔接。为了实现我国存款保险“双重功能”的制度目标，首先应以法律形式明确存款保险基金管理机构是与中国银监会具有同等属性的监管主体，然后结合我国现有监管规范体系中的早期干预制度，对存款保险基金管理机构的该项监管权能进行系统化的法律设计。

存款保险 存款保险基金管理机构 早期纠正权

存款保险机构是存款保险制度运行的核心，明确存款保险机构的权力内容是实现存款保险机构功能的基本保障。根据我国《存款保险条例》，存款保险基金管理机构履行本条例第七条规定的职责过程中，所具有的权力内容的规定主要体现在：第十三条(核查权)、第十六条(提高费率权)、第十七条(机构接管或重组、撤销的建议权)、第十八条(基金使用权)以及第二十一条(责令限期改正及费率调整权)。从存款保险制度的功能角度分析，我国《存款保险条例》既赋予了存款保险基金管理机构“付款箱”功能，也赋予该机构对任一投保机构的监管功能。本条例第七条(六)规定，存款保险基金管理机构“依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施”，并承担着相应的监管功能。但从本条例现有的内容看，监管功能的实现存在不足，根本原因在于实现监管功能所依托的权力内容不完善。一分为二，与早期监管功能相对应的早期纠正权方面，本条例主要规定了核查权(第十三条)、提高费率权(第十六条)，但条例并没有对存款保险基金管理机构的早期纠正措施作出具体的设计，没有明确该早期纠正措施与我国《银行业监督管理法》第37条的早期监管措施的关系。早期纠正权作为金融监管机构的一个重要权能，既应当以法律方式赋予特定机构行使，也应该明确早期纠正权的具体内容。《存款保险条例》及相关法律法规没有解决存款保险基金管理机构的法律地位问题，也没有对该机构的监管权内容进行详细设计。因此，为了我国存款保险制度的有效运行，必须完善存款保险基金管理机构的早期纠正权制度。

一、存款保险基金管理机构早期纠正权的法律属性

权力功能的实现需要两个基本条件：一是行使权力之主体法律地位的明确，二是权力内容设计安排的具体和充分。而我国《存款保险条例》在这两方面都没有为存款保险基金管理机构早期纠正权功能的实现提供有效保障。

(一)存款保险基金管理机构早期纠正权法律属性不明确

在法治社会，权力的正当性以法律的支撑为基础，要明确存款保险基金机构的监管权内容(早期纠正和风险处置)，必须先解决该机构的法律地位问题。从法律地位上讲，存款保险机构主要包括以下几种类型：第一种为政府机构型。美国联邦存款保险公司(FDIC)是世界存款保险机构的“雏形”,成立于1933年，它是美国国会通过《格拉斯-斯蒂格尔法》建立的一个具有独立性的联邦政府机构。同时，根据美国《联邦存款保险法》第9条(b)“机构权力”之(1)“地位”的规定，FDIC是美国的金融监管机构，是监管体系中的法定成员，美国联邦存款保险机构是典型的政府机构。第二种为商业公司型。发展至今，英国存款保险制度经过了多次演进，存款保险机构也产生多次变化并成为整个金融服务补偿计划的一部分。英国存款保险制度始建于1979银行法，明确存款保障委员会(DPB)为存款保险计划的实施机构；1997年英国金融服务管理局(FSA)成立，并根据2000年《金融服务法案》设立了金融服务补偿计划(FSCS)，FSA成了金融服务补偿计划有限责任公司(FSCSL),由该公司负责实施存款保险计划；2013年FSA拆分为FCA和PRA，并分别建立各自识别的存款保险组。从机构的法律性质上考察，英国存款保险机构(FSCSL)属于有限责任公司，是一个非盈利的独立实体，其人员由金融监管当局提供并安排。[1]因此，英国存款保险机构的法律地位应属于政府间接控制的企业法人。第三种为政府与银行合作型。从20世纪70年代开始，日本存款保险制度经历了建立、修改到不断完善的过程。1971年，日本政府通过《存款保险法》，设立了日本存款保险公司(DICJ)，由日本政府、日本银行和民间金融机构共同出资4.5亿日元作为公司的初始资本金。在人员结构安排上，DICJ理事长由日本银行副总裁担任，并配以其他金融专业人士，尽管非政府机构也有出资，但政府实际控制着DICJ的整个行动，并使得它成为日本拯救20世界90年代末经济危机的重要力量。[2]P127从法律地位上讲，日本存款保险机构属于政府绝对控制型国有企业。

比较不同类型存款保险制度中存款保险机构的性质、地位，我们可以得出以下启示：第一，鉴于存款保险机构在整个金融监管体系中的重要作用，不论是政府机构型、还是公司型、拟或合作型模式，各国都会以法律的形式明确存款保险机构的法律地位。第二，存款保险制度作为三大金融安全网之一，其在国家金融稳定、化解金融风险中的地位决定了各国政府需要实际控制存款保险机构，以保证存款赔付和维护金融稳定目标的实现。从本质上讲，存款保险制度的设计是为了保证有效市场竞争的基础，是市场经济条件下金融市场化的必备制度。在经历了2008年金融危机大量问题金融机构的处置后，各国都趋向于建立政府强制性的存款保险机构或者说虽然没有实现机构设立的强制，但至少在特殊机构是否投保问题上实现了强制性。根据巴塞尔银行监管委员会(BCBS)与国际存款保险人协会(IADI)联合发布的《有效存款保险核心原则》的规定，存款类金融机构的“强制性”参保是存款保险制度的基本原则，所有的存款机构都必须加入这一机制。[3]P3但是，在政府与金融机构合作型的模式中，金融机构及其管理者会利用其“政府优势”而谋取机构及个人利益，这便容易滋生金融机构的道德风险。[4]有观点认为，从机构的性质上讲，存款保险机构既具有“公益性”，又具有一般市场主体的“经营性”特征，它建立的目标是维护金融稳定和保护存款人利益。因此，可以将存款保险机构视为特殊企业，其依特别法或专门法规设立，受到特别法的调整；同时承担着一定的政府或公共管理职能。[5]但只要是企业，就会不可避免地会遵循市场主体逐利的基本规律，也必然会产生道德风险问题。所以，将存款保险机构界定为“特殊企业”的观点存在“政府与银行合作模式”同样的缺陷。我国一直沿袭政府管制的金融监管传统，政府在金融治理中具有丰富的经验和绝对的优势，解决问题的根本在于处理好“如何更好地发挥政府的作用”而不是避开政府。同时，从维护国家金融稳定、处置化解系统性风险方面考虑，这也是政府维护公共利益的职责所在，并且各国实践也基本采取“政府控制”模式。

反观我国《存款保险条例》，存款保险基金管理机构的法定属性不明确，与央行、银监会的关系模糊不清。其一，在《存款保险条例》的二十三个条文中没有一个条文明确存款保险机构的设立及性质，也就是说，该条例中提及的存款保险基金管理机构的权力定位是不明确的。其二，仅仅在该条例第7条“职责”的最后一款规定“存款保险基金管理机构由国务院决定，”这句话更增加了该机构地位的模糊性：存款保险机构的“什么内容”由国务院决定，存款保险机构与银监会是否为并列的金融监管机构，条例没有给出明确答案。其三，在存款保险基金管理机构与中国人民银行、中国银监会之间在危机机构处置权的关系方面，该条例也没有给出明确的安排。例如，该条例17条规定了存款保险基金管理机构在发现投保机构存在《银行业监督管理法》第37、38条的情形时，可以建议中国银监会采取措施。那么，根据该条例第七条的规定，存款保险基金管理机构具有早期干预和风险处置权，这与银监会的接管措施、撤销措施就会发生重叠或交叉。

(二)存款保险基金管理机构早期纠正权内容的设计不充分

建立有效的存款保险制度，并运用市场化的方式来化解问题金融机构危机、维护存款人利益是构筑金融安全网、实现现代经济金融健康发展的重要保障。从存款保险制度设计的功能定位看，目前主要存在付款箱型(英国、荷兰、希腊等)、成本最小化型(法国、意大利、日本等)、以及风险最小化型(美国、加拿大等)三种模式。[6]其中，后两种模式有一个共同的特征，即除了付款箱型外，其它两种存款保险制度中存款保险机构还都具有一定的对投保机构的金融监管权能和问题机构处置权能。在成本最小化模式下，存款保险机构的处置权能充分而审慎监管权能较弱；在风险最小化模式下，存款保险机构的两种监管权能都较为丰富。根据我国《存款保险条例》第三条和第七条(六)的规定，我国存款保险制度兼具付款箱功能和监管功能(早期纠正和风险处置)。

付款箱型存款保险制度的职能定位下，存款保险机构只是负责存款保险基金的管理及实现一定条件下存款人利益赔付，此种存款保险制度功能决定了存款保险机构的权力内容主要集中于存款基金管理和存款保险赔付即可。例如，英国的存款保障制度在2000年《金融服务与市场法案》中得到统一，由金融服务赔偿计划(FSCS)统筹；①英国的存款保险机构，即金融服务补偿计划有限责任公司(FSCSL)从职责上看，主要是存款保险赔付和存款保险基金管理，包括为了维护金融稳定而对非存款负债进行保障(这即是单一“付款箱”功能的典型)。在“赔付”与“监管”双重职能定位下，存款保险机构不但要完成基本的存款保险基金管理和存款赔付职责，还要实施一定范围的监管措施，履行对参保机构的监管职责。美国于1950年颁布了《联邦存款保险法》，确立了存款保险法律制度。该法对联邦存款保险公司(FDIC)的设立、管理、职权等内容做了较为全面的规定，如该法第9条对联邦存款保险公司的权力做了一般性规定，明确了FDIC在美国监管体制中的地位，第13条对FDIC的权力和特权进行了更加详细的安排。美国《1989年金融机构改革、复兴与实施法》将银行清算领域最新发展的有关内容进行法典化，赋予了联邦存款保险公司在银行和其它互助储贷机构经营失败方面的监管权力。美国《1991年联邦存款保险公司改进法》规定了问题银行的立即矫正措施(PCA)(即《联邦存款保险法》第38条)。此外，2010年美国《多德-弗兰克消费者保护法案》也对FDIC的权力进行了强化，储蓄机构监督办公室的大部分监管权力移交给了FDIC，法案中的多处内容中也体现了FDIC在维护美国金融稳定中的重要地位和作用。我国《存款保险条例》的颁布与实施，对我国存款保险制度的建立具有划时代的奠基作用。但条例在存款保险基金管理机构权力内容上的原则性设计也给《存款保险条例》的实施、以及存款保险制度功能的实现留下了一定的障碍。具体：其一，存款保险基金管理机构法律地位的模糊影响早期干预权的内容和运行。机构的法律地位取决于立法对机构法律地位的定性，而法律地位的定性直接决定机构权力的性质和运行。根据条例第七条最后一款，我国存款保险基金管理机构由国务院规定，但没有明确该机构是公司法人还是同中国银监会等现有监管机构一样的法律地位。这就决定了目前我国存款保险基金管理机构所具有的包括早期纠正权和风险处置权在内的两项权力的法律性质是不明确的，这种权力性质的模糊也必然影响权力的实施与执行。其二，存款保险基金管理机构监管权内容设计上的规定原则和空泛，使得存款保险机构早期干预的功能无法有效实现。《存款保险条例》只是在第七条(六)项中原则性地规定了存款保险基金管理机构具有早期纠正权，但条例没有规定早期纠正的启动标准、具体的纠正措施。也就是说，当某一金融机构面临早期纠正时，存款保险基金管理机构的早期纠正权的实施是“于法无据”(甚至缺少必要的法律规范指引)，金融机构自身也不能预期将会被施以何种形式、何种内容的纠正行动。这种权力设计上的缺陷，一方面，会使监管机构履行职责的合法性受到质疑，并影响纠正效率；另一方面，制度安排的不可预期性也不利于金融市场主体具体交易活动的开展。

(三)存款保险基金管理机构早期纠正权权力合法性的证成

存款保险机构早期纠正的目标应当是参保机构的风险监测与控制，并通过与其他相关机构的信息交流与合作，对参保机构的经营状况、风险程度及不良资产等情况进行监督检查，以及早纠正可能发生的各种风险。[7]同时，鉴于系统重要性机构(SIFIs)的特殊性，存款保险基金管理机构的早期纠正措施也应体现差异化特点。

1．分步骤推进存款保险制度的立法工程。对世界范围存款保险的立法层级考察可发现，大部分国家的存款保险制度都依托于“存款保险法”，存款保险制度在整个金融安全体系中的重要作用，以及存款保险机构与其他金融监管机构之间权力关系的合理安排要求该制度必须以基本法的形式来规范，这也符合我国《立法法》的基本要求。②一般来讲，一项新的法律制度都有一个发展、完善的过程，我国存款保险法律制度的构建也不例外。为了给制度构建一个摸索期，国务院已经颁布并实施了《存款保险条例》，待《金融机构破产条例》等相关配套制度建立完善后，应该提请、审议、颁布实施《中华人民共和国存款保险法》。立法前期的具体准备工作应当是在国务院领导下，由中国人民银行、财政部、监管“三会”、存款保险基金管理机构、国资委及金融行业协会的代表共同研究、制定《存款保险法》文本或意见稿并向社会公开征求意见，而后把条例的立法层级上升为法律(如《中华人民共和国存款保险法》)。

2．明确存款保险基金管理机构的法律地位及其组织机构的基本法律构成。一方面要进一步明确存款保险基金管理机构人员的组成、设立程序等内容，建议该机构是与银监会并列的法定特殊监管机构。同时，建议将《存款保险条例》第七条“职责”的最后一款规定的“存款保险基金管理机构由国务院决定”修改为“存款保险基金管理机构为国务院直属正部级事业单位”，或者直接删除该条款并在国务院机构编制中明确存款保险基金管理机构的地位，确立存款保险基金管理机构行政机构的法律地位。另一方面要协调存款保险基金管理机构与现有监管机构间关系，明确不同监管机构的职责。根据第七条最后一款的规定“存款保险基金管理机构由国务院规定”，可以理解为该规定的任何事务只需向国务院负责，存款保险基金管理机构是与中国人民银行、银监会相互独立的主体，也就是说，我国存款保险机构具有“独立性”。按照宏观审查监管和微观审慎监管的分类设计具体的金融监管体系，由中国人民银行负责金融市场的宏观审慎监管，由传统“三会”和存款保险基金管理机构负责具体的微观审慎监管；财政部公共资金救助作为独立于宏观审慎和微观审慎的特殊制度存在，由国务院审查该程序启动的条件及批准决定实施。

3．存款保险基金管理机构与中国人民银行、中国银监会在金融机构早期纠正和风险处置中的分工与合作。早期纠正措施已是目前金融监管体系中的一项基本制度，并在早期风险防范中起关键作用。在我国存款保险制度诞生前，对问题银行的早期干预措施是由中国银监会执行。目前问题的重点不仅仅在于早期干预措施的设计，还在于存款保险基金管理机构与中国银监会之间如何协调早期纠正权，如何开展早期纠正方面的监管合作。尽管美国金融监管也存在权力重叠，但在银行监管问题上，美联储与中国人民银行地位一直均属中央银行，主要负责宏观审慎监管；而FDIC主要负责投保机构的监管。但在我国，如果赋予存款保险基金管理机构与中国银监会同等的法律地位，那么必然要赋予它与其职责定位相符的权力。据前面分析，《存款保险条例》实际上是将原本就专职实施银行业金融机构全面监管职能进行重新划分，而根本原因就在于存款保险制度建立促成了一个新的机构。问题的解决应该有两种途径：一是将存款保险基金管理机构的法律地位定为受中国人民银行控制的特殊企业(与英国制度相似)，即存款保险基金管理有限公司，该公司不具有行政主体资格，但其目标是偿付存款和维护金融稳定；而中国银监会仍然实施其对银行业金融机构的全面监管职责。但该种路径显然与我国《存款保险条例》的规定不符，因为该条例已间接认可了存款保险基金管理机构的“行政主体”资格，并明确赋予其早期纠正和风险处置的权力。二是中国银监会与存款保险基金管理合理划分银行业金融机构的监管权。该问题不仅仅是解决存款保险机构与已有监管机构权力重叠的前提，还是未来建立有效的金融机构破产制度(暂定《金融机构破产条例》)的基础。本文前述也是遵循第二种解决途径，即两个机构合理分权。其中，存款保险基金管理机构负责投保机构的早期纠正和风险处置，而中国银监会主要负责没有投保但受《银行业监督管理法》调整的金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司等国务院银行业金融监督管理机构批准设立的其他金融机构以及所有银行业金融机构的市场准入和日常监管。同时，两个机构要建立畅通的信息交流与监管合作机制。在问题金融机构处置中，以我国存款保险基金管理机构的“双重功能”为依据，该机构主要负责存款类银行业投保机构的存款赔付和风险处置，并与其它监管机构建立有效的信息共享机制。由于我国《存款保险条例》第二条规定中华人民共和国境内设立的吸收存款的银行业金融机构都应当投保存款保险，所以，在该类机构的风险处置中，存款保险基金管理机构就应该成为处置的主机构，而中国银监会主要负责没有投保但受《银行业监督管理法》调整的金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司等国务院银行业金融监督管理机构批准设立的其他金融机构。最后，存款保险基金管理机构与中国银监会在RRPs监管问题上，应当由银行业金融机构的准入监管机构要求金融机构制定“恢复与处置计划”(RRPs)并监督计划的更新，而由存款保险基金管理机构监督具体负责RRPs的实施。

二、存款保险基金管理机构早期纠正权启动的法律标准

早期纠正是一项重要的金融监管措施，一旦启动该项措施必然会对经营中的市场主体产生影响，或被警告或被提高投保费率或被限制经营行为等等。所以，明确早期纠正权启动的法律标准既有利于早期纠正目标的实现，又能够给市场主体以合理的预期。

(一)现行监管规范体系下存款保险基金管理机构实施早期纠正权的分析

《中华人民共和国银行业监督管理法》(下称《银行业监督管理法》)确立了我国银行业金融机构的早期纠正制度。该法第37条规定，“银行业金融机构违反审慎经营规则的，……。”而具体的“审慎经营规则”体现在该法第二十一条，其中，第一款规定了“审慎经营规则”的表现形式，即“银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。”所以，我国“审慎经营规则”可以由法律、法规、规范性文件来具体规定。该法第二款规定了“审慎经营规则”的内容，即“风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等。”因此，我国早期纠正权启动的法律标准可以理解为违反风险管理、内部控制、资本充足率等上述审慎经营规则。同时，2012年《商业银行资本管理办法(试行)》(下称《资本管理办法》)第152至157条规定了不同层级资本充足率商业银行的纠正措施。其中，第152条规定，“银监会有权对资本充足率未达到监管要求的商业银行采取监管措施，督促其提高资本充足水平。”第153条规定了四个层级的银行资本充足率。并且，该办法第150条规定，银监会有权根据单家商业银行操作风险管理水平及操作风险事件发生情况，提高操作风险的监管资本要求。很显然，《资本管理办法》进一步补充了《银行业监督管理法》确立的早期纠正措施适用的资本充足率标准。

无论是相关规则的制定，还是早期纠正的实施主体，我国现行早期纠正制度都是以中国银监会为核心。《存款保险条例》既已承认存款保险基金管理机构的存在，并在第七条(六)明确该机构有权采取早期纠正措施和风险处置措施，那么就应该赋予该机构充分的权力，但条例没有对可采取的“两类措施”详细安排。这种原则性的法律设计，在对参保机构进行监管的过程中会产生三个难题：其一，存款保险基金管理机构会因为权力内容模糊而产生“无法实施”的尴尬境地。其二，如果存款保险基金管理机构在国务院的授权下可以实施现行监管体系下的早期纠正措施，那么中国银监会在同等条件下是否可以同时实施纠正措施，这会造成两机构在纠正权上的重叠。其三，现有早期干预制度本身存在的问题。一方面，由于中国银监会与存款保险基金管理机构在监管对象和制度目标上既有重叠又有差别，而共同采用现有早期纠正制度中的以资本充足率为核心的“审慎经营”标准的规定是否适合则需要验证，并且以“安全与稳健”为核心的金融监管国际规则也应当融入到现有相关标准体系，金融体系的安全稳健成为国际金融监管改革的主要任务。[8]另一方面，次贷危机后，对系统重要性金融机构(SIFIs)实施单独监管和处置已获得较多的学界和立法上的赞同。SIFIs在风险传染、风险危害上的特殊性决定了应该及早地识别、严格监管该类金融市场主体；而该类机构在基础实施和关键服务功能上的重要性决定了必须对它们实施单独的处置机制。

(二)完善存款保险基金管理机构早期纠正权启动的法律标准

美国《联邦存款保险法》规定存款保险机构早期干预权的启动首先包括“资本充足率”、“安全与合理”标准。③但由于“资本充足率”和“安全与合理”标准存在不能充分反应风险程度的情况，立法者补充了“安全与稳健”标准，即如果参保机构行为不能通过上述标准反应，监管机构也可以对其采取相应的纠正措施，具体包括经营管理标准，资产质量、收益和股价标准，赔偿和薪酬标准等。[9]P346三种标准之间的关系是，资本充足率标准是判断是否启动矫正措施的核心标准；“安全与合理”标准属于监管机构的自由裁量权，可以说是对资本充足率标准的补充；而第三种“安全与稳健”标准也是作为资本充足率标准的补充，它是从“安全与稳健”目标出发，通过风险评估而确定需要采取纠正的机构及措施。2012年英国《金融服务法案》颁布之后，英国金融监管框架得到了全新的安排，新的监管改革赋予了审慎监管局(PRA)更加全面的审慎监管权，包括宏观和微观两个层面。PRA的监管要促进其所监管的每一个机构的安全和稳健，包括确保它所监管的金融机构的业务经营不能对英国金融系统的稳定产生不利影响，以及将它监管的机构所带来的影响英国金融稳定的不利影响降到最小。④为了英国的金融稳定、预防和控制系统性风险，PRA可以尽可能早地采取干预措施(早期纠正)。根据2013年12月PRA制定的金融机构“恢复与处置”的最终规则，PRA的具体职责包括，“对金融机构的安全性与稳健性做出判断并采取行动；……。”[10]无论是美国“双重功能”制度下存款保险机构启动早期纠正权，还是英国“单一功能”制度下监管机构(PRA)实施早期干预权，都采取了“安全与稳健”标准，并通过授予监管机构“自由裁量权”的方式来实现干预或纠正的目标。因此，早期纠正权的启动应增加“安全与稳健”标准，其与“审慎经营规则”标准共同构成存款保险基金管理机构早期纠正权启动的依据。

第一，建立以资本充足率为核心的“安全与稳健”标准。首先是突出公司治理在“审慎经营规则”标准中的作用，并与“安全与稳健”标准共同构成早期干预权启动的一般标准。次贷危机后，强化公司治理成为审慎监管的重要内容，根据巴塞尔委员会2015年《指导有效银行监管核心原则应用于金融包容体系监管的咨询文件》关于审慎监管的要求，首个内容就是强化机构的公司治理(原则14)，这能够为建立稳定的风险管理体系打下良好的基础。[11]P18美国2010年《多德-弗兰克消费者保护法案》第165条(b)(1)(a)条款对银行控股公司的审慎标准做了具体的规定，包括风险资本要求和杠杆率限制、流动性要求、集中度等五项基本内容。[12]P35同时，从银行系统和整个金融体系安全与稳健的目标出发，巴塞尔Ⅲ也将提升资本质量、提高资本充足率监管标准、引入杠杆率作为风险资本补充、以及流动性监管作为完善微观监管的主要内容。[13]P39根据2014版《有效存款保险核心原则》中明确规定了存款保险机构作为“金融安全网”框架内的重要组成部分，其应当具备对问题银行实施“早期发现和及时干预”(同“早期纠正”)的权力(原则13)，这种早期纠正的启动应以法律的形式明确定性和定量的标准，其中“安全与稳健标准”包括机构的资本、资产质量，管理能力，流动性和市场风险敏感度等。[14]P5因此，我国早期干预权启动法律标准的完善应当是在坚持原有《银行业监督管理法》审慎经营规则基础上，明确将中国银监会《商业银行资本管理办法(试行)》和《商业银行流动性风险管理办法》上升为行政法规或两者合并为《银行业金融机构风险管理条例》，并在《存款保险条例》中明确对《商业银行资本管理办法》等规范的适用，严格贯彻巴塞尔协议关于“资本监管与流动性监管并重”和“资本充足率与杠杆率并行”的基本要求。在“安全与稳健”标准适用中，主要依靠监管机构(存款保险基金管理机构与中国银监会)结合各类监管指标的判断(自由裁量权)，该类标准适用于所有类型的银行业金融机构。而对于系统重要性金融机构则要实施更加严格的标准：提高资本充足率和资本质量的要求；突出新增的流动性和杠杆率标准的审查。

第二，厘清存款保险基金管理机构与中国银监会在早期纠正权上的有序分工与合作。首先，存款保险基金管理机构应当对投保机构享有主监管权，即根据《存款保险条例》第二条规定的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构等几类应当投保的机构的早期纠正权应由存款保险基金管理机构主导，而此时，由于中国银监会是银行业金融机构市场准入的监管机构，为了提高纠正效率、节约成本，中国银监会在此种情况下应主要协助存款保险基金管理机构、为其提供目标机构的相关监管信息。其次，中国银监会应负责其他非投保机构的早期纠正行动。最后，关于例外规定，对于系统重要性金融机构的早期纠正应实行“先发现汇报”机制，即存款保险基金管理机构与中国银监会任何一方发现目标机构可能触发该类机构的纠正标准，应立即向中国人民银行汇报，由央行根据早期纠正的实际需要决定具体的主纠正机构。

三、存款保险基金管理机构早期纠正的具体措施

(一)现行监管规范体系下早期纠正措施的法律分析

根据我国《银行业监督管理法》第37条的规定，中国银监会在金融机构违反审慎经营原则的情况下，可以采取六种早期纠正措施。按照纠正主体的不同可以分为对机构本身的措施(第一、二、三、六项)、对机构股东的措施(第四项)、以及对机构董事和高管的措施(第五项)等三类。中国银监会2012年发布的《商业银行资本管理办法(试行)》第154条至157条进一步规定了监管机构对没有满足相应标准的商业银行可以采取的纠正措施。其中，该办法第154条规定了对商业银行本身的资本充足率和风险控制两个方面的“预警监管措施”，该办法第155条主要规定了银监会对第153条规定的“第二类商业银行”可以采取的早期纠正措施，第156条主要规定了银监会对第153条规定的“第三类商业银行”可以采取的早期纠正措施，第157条适用的对象应当是进入“风险处置”阶段的商业银行，但该条既规定了与《银行业监督管理法》存在重叠的早期纠正措施，如责令商业银行停办一切高风险资产业务、限制或禁止商业银行增设新机构和开办新业务、责令商业银行调整董事和高级管理人员或限制其权利等措施，同时也规定了“强制对二级资本工具进行减记或转为普通股、接管、重组”等风险处置措施。⑤

在经历了国际金融危机后，我国《银行业监督管理办法》确立的早期纠正制度暴露了具体适用和内容设计上的缺陷。《商业银行资本管理办法(试行)》是在结合巴塞尔最新资本协议等国际规则基础上进行的设计，从一定程度上对原有早期纠正制度做了较好的补充。但《商业银行资本管理办法(试行)》第157条这种混合式的设计容易产生两方面问题：一是与《银行业监督管理法》关于早期纠正与问题银行处置的法律制度设计不吻合，因为该法第37条规定了早期纠正制度、第38条规定的是问题银行的处置制度。如果是《银行业监督管理法》规定的措施启动标准模糊的原因，则应当采取修改该法的方式来完善相应的制度，而不是仅仅依靠中国银监会的规范性文件来解决问题，这是法律的效力高于其他法规、规章及规范性文件效力的基本原则。二是措施本身的设计不符合“宏观审慎监管”和“系统性风险防范”的要求，办法的设计没有对系统重要性银行的早期纠正措施进行独立设计。早期纠正的主要目标就是“发现可能存在的危机”，对于系统重要性金融机构，应该针对其机构特性设计更加审慎的早期纠正措施。在《存款保险条例》实施后，意味着银行业金融机构的监管主体将增加为中国银监会和存款保险基金管理机构，早期纠正措施的执行主体也当然包括这两个机构。纵观我国早期纠正措施的法律设计，在措施的具体实施中主要涉及三方面的问题：一是如何分配两大监管机构的早期纠正权；二是存款保险基金管理机构采取早期纠正措施的依据不明确；三是两大监管如何选择适当的具体早期纠正措施缺少明确的法律安排。第一个问题上文早期纠正权配置中已作论证和安排，第二个问题涉及新设机构的权力依据问题，即存款保险基金管理机构采取早期纠正措施的来源缺少立法设计。而对于早期纠正措施的具体适用则应当以第一个合理分权问题为基础，遵循“共享与独立原则”。所谓“共享与独立原则”是指对于某些纠正措施可以由中国银监会与存款保险基金管理机构共同选择实施，而对于某些基于监管机构特殊性的纠正措施则由各监管机构独立执行。

(二)完善存款保险基金管理机构早期纠正措施的法律路径

1．以法律形式明确存款保险基金管理机构早期纠正措施的立法来源。金融监管机构对被监管对象的监管主要涉及法定监管事项和自由裁量范围内的审慎监管内容。其中，法定监管事项主要涉及市场主体准入、经营、重组及退出等内容，监管机构对这些关系机构生存的重大事项的处理，需要有法律明确的授权，必须以《公司法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律或国务院行政法规为依据，而不应仅仅依照《商业银行资本管理办法(试行)》等中国银监会的规范性文件来进行规制。因此，建议通过修改《银行业监督管理法》的方式来完善银行业金融机构的早期纠正制度，或者提高《商业银行资本管理办法(试行)》等规范性文件的效力、升格为法律法规，并在修改《存款保险条例》过程中(或未来《存款保险法》)明确存款保险基金管理机构可以采取的早期纠正措施的来源适用《银行业监督管理法》第37条的相关规定。同时，建议修改《商业银行资本管理办法(试行)》第157条的“混合式”设计，将强制对二级资本工具进行减记或转为普通股、接管、重组等风险处置措施独立出来，即对商业银行的“恢复措施”与“处置措施”进行分类式的法律设计。

2．存款保险基金管理机构可独立执行的早期纠正措施。存款保险基金管理机构作为投保机构的主监管机构，应当享有与其职责相匹配的早期纠正措施。但为了避免监管措施在法律法规设计上的重复，建议保留并完善《银行业监督管理法》中的早期纠正措施，存款保险基金管理机构和中国银监会可以根据监管实践选择具体的纠正措施，并在《存款保险条例》中规定存款保险基金管理机构独立享有的早期纠正措施。具体：(1)现有监管体系中可供选择的早期纠正措施。该部分措施主要是《银行业监督管理法》及中国银监会相关监管文件中关于早期纠正、早期监管的一些具体措施。具体包括对投保机构股东的监管措施；对董事、经理等高级管理人员的监管措施；对投保机构本身的监管措施。(2)需要新增加的早期纠正措施。该类措施主要是基于审慎监管、安全与稳健目标的需要而新增的早期纠正措施。这些措施对于参保的机构，可以由存款保险基金管理机构独立执行，对于非参保的机构，可以由中国银监会单独执行。主要包括对目标机构公司治理结构的监管；对目标机构“恢复与处置计划”持续更新的监管；对目标机构的风险评估。(3)赋予存款保险基金管理机构基于维护金融系统安全稳定目标充分的自由裁量权。基于审慎监管目标的需要，《存款保险条例》(升格后的《存款保险法》)应当明确赋予存款保险基金管理机构在投保机构的流动性、资本及风险指标可能触发早期纠正标准时可以采取适当的纠正措施，该类措施不应局限于上述列举的具体措施，只需要实施的措施符合金融安全稳定目标即可。

3．需要中国银监会独立执行的早期纠正措施及监管合作。存款保险基金管理机构负责对投保机构实施监管，而中国银监会负责经其批准的银行业金融机构监管，监管对象、监管范围上的差别决定了两者在早期纠正措施的范围上应当有所不同。其中，除了投保机构应由前者负责主监管，早期纠正措施中与银行准入条件相关的监管措施应当由机构的批准机构银监会行使。例如，一旦存款保险基金管理机构发现需要对投保机构采取《银行业监督管理法》第37条中规定的，“一是责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；……六是停止批准增设分支机构”等类似限制新业务批准和增设新分支机构等措施，存款保险基金管理机构需要向中国银监会发出纠正建议和说明，并请其提供监管合作、由中国银监会负责具体措施的执行。同时，从系统重要性金融机构有效监管的角度出发，建议将《存款保险条例》第十六条修改为：投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施；如果发现系统重要性参保机构存在上述情况，存款保险基金管理机构、中国银监会应及时报请中国人民银行决定具体措施的选择，并由存款保险基金管理机构负责具体纠正措施的执行。

综上所述，《存款保险条例》的实施意味着我国金融监管架构的格局发生了实质性变革。尽管存款保险基金管理机构的整个结构安排还没有法制化、没有真正实施运转，但它作为一个新的监管机构将在我国金融安全与稳定中发挥积极作用的立足点是必然存在的。《存款保险条例》赋予了存款保险基金管理机构生存的必要性与必然性，但它没有给予该机构运行的足够生命力。纵观我国存款保险法律制度，存款保险基金管理机构的法律地位不明确、监管权(早期纠正权与风险处置权)的设计没有与中国银监会的监管权形成有效衔接、缺少监管措施适用依据和可选择具体措施的法律指引。因此，为了实现存款保险制度功能，保证存款保险基金管理机构有效履行法定职责，需要从立法上明确存款保险基金管理机构的法律地位、组织构成及其与中国银监会之间的关系和权力配置，并通过提高中国银监会关于早期纠正措施的主要规范性文件的效力位阶、完善《银行业监督管理法》关于早期纠正制度的法律设计的方式来明确存款保险基金管理机构的早期纠正权和可采取的具体纠正措施。

注释：

① Financial Services and Market Act 2000, Part XV “Financial Services Compensation Scheme”.

② 根据《中华人民共和国立法法》第八条第(九)项的规定，“涉及金融基本制度”事项只能制定 “法律”。尽管2015年《存款保险条例》没有明确存款保险制度在我国金融制度中的法律地位，但该制度在“三大金融安全网”中的重要地位足以证明其在金融基本制度中的位置，这也是域外大部分国家都以“法律”形式来规范存款保险制度的一个重要原因。

③ 根据该法第38条和39条的规定，立即矫正措施启动的法律标准主要以资本充足率为核心的安排。第38条规定了资本良好、资本充足、资本不足、资本严重不足和资本根本性不足等五类银行资本水平作为启动依据。而在第38条(g)款中规定了矫正措施启动的“安全与合理”标准，即监管机构认为某一参保机构处于不安全或不合理的状态，或该机构正在进行不安全或不合理的活动，可以降低该机构的资本类别，如将“资本良好”机构降为“资本充足”。

④ “Financial Services Act 2012”, PART2, 6 “The new Regulators”, 2B．

⑤ 该部分主要根据《商业银行资本管理办法(试行)》第152～159条的相关规定，之所以认为第154～156条为早期纠正措施，是因为第153条规定的前三类商业银行的资本充足率均不低于最低资本要求，即没有触碰到启动风险处置的法律底线；而第157条适用的是商业银行存在“资本充足率、一级资本充足率、核心一级资本充足率”三项指标中任意一项不符合最低资本要求，即第四类商业银行不符合资本充足率的最低要求。资本充足率作为银行业金融机构“安全与稳健”的核心判定标准，其已成为连接早期纠正与处置措施的纽带。

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(责任编辑：唐艳秋)

Exploration the Problem of Power of Early Correction by the Deposit Insurance Fund Management Institution

GuoJin-liang

(Center for Law and Finance of Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036)

The power of early correction by deposit insurance institution should be prescribed in detail. The clear power of early correction for deposit insurance fund management institution has been practicable in the Deposit Insurance Regulation, but the power was a vague design in concrete content of the power. This principle design can not ensure realization of duties and objectives of the deposit insurance fund management institution, and not coordinate the effective join among “the three major financial safety net”. So that realization the Dual Function of our deposit insurance system, we should de clear that the deposit insurance fund management institution is the legal regulator as with CBRC by law in the first place, and after that proceed systematic legal design for the power of deposit insurance fund management institution combining our existing regulatory system.

deposit insurance; deposit insurance fund management institution; power of early correction

1002—6274(2017)01—055—09

本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“加快发展民营金融机构的法律保障研究”(13JZD012)、辽宁省社科基金项目“互联网金融法律规制与监管研究”(L15CFX006)的阶段性成果。

郭金良(1985-)，男，辽宁沈阳人，法学博士，辽宁大学法律与金融研究中心研究员，研究方向为金融法学。

DF433

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