社会主义法治监督体系的逻辑构成及其定位

罗洪洋 殷祎哲

(中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073)

社会主义法治监督体系的逻辑构成及其定位

罗洪洋 殷祎哲

(中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073)

法治监督体系是一个由宪法监督为核心的，统摄执法监督体系、司法监督体系和社会监督体系等子体系所构成的严密的、完整的、动态的监督体系。这些子体系可归属到国家监督体系、社会监督体系和执政党的权力监督体系范畴之下，具有集合性和整体性、严密性和有序性、复合性和多主体性、动态性和实践性等特征。探究社会主义法治监督体系的理论逻辑和实践进路，既有助于社会主义法治监督的理论体系的构建，又有助于推进社会主义法治体系建设。法治监督体系是国家治理体系和治理能力现代化的制度动力。

社会主义法治监督体系 法治体系 逻辑构成 功能定位

中国共产党十八届四中全会《决定》(以下简称《决定》)提出，要重点构建“严密的法治监督体系”。《决定》强调，要从健全宪法监督，明确立法边界及民主立法，保障人民群众参与司法，以强化对行政权力的制约和监督；要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督制度建设，形成科学有效的权力运行制度和监督体系，增强监督实效。这些内容，为构建法治监督体系指明了方向。党的十八届六中全会是全面从严治党的再动员、再出发，国家监察体制改革试点是落实全会精神的重大举措。可以说，社会主义法治监督体系建设是一个重大的时代命题和系统工程，既需要完善现有的监督体系，又要探索法律监督的新途径、新方法。那么，加强社会主义法治监督体系的理论与实践研究对加快法治中国建设具有重要的理论价值与实践意义。从对社会主义法治监督体系概念的全方位深刻理解，进一步明确其逻辑构成及其对社会主义法治体系建设和国家治理体系现代化的巨大推动作用。

一、法治监督体系的界定与逻辑构成

(一)从法律监督到法治监督

“法治监督”一词是在党的十八届四中全会中提出来的，是一个新兴的概念，在以往的法学研究中，我们更常见到的是“法律监督”，两者一字之差却有不小的区别。学界关于“法律监督”的论述颇多，却没有一个统一的说法，要想弄清“法治监督”这一新概念的内涵，必须先把旧概念“法律监督”做一个界定。

法律监督又称法制监督，有广义和狭义两种理解。广义的法律监督是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监察和督促。而狭义的法律监督是指有关国家机关依照法定职权和程序，对立法、执法和司法活动的合法性进行的监察和督促。狭义上的法律监督也是检察基础理论问题的核心，是中国特色检察制度的标志。[1]我国1982年《宪法》第129条和1979年《人民检察院组织法》第1条均明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”在法律规范层面，依据宪法和组织法的规定，决定了我国的法律监督机关是检察院，具体享有行使的检察权应被定性为法律监督权，检察机关的实际运作和具体工作具有充分的法律监督属性。①在具体法律监督实践层面，依据检察机关各项具体职权的内容、性质和特点，“法律监督”特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权三项职权维护国家安全和社会稳定，确保国家权力的正确行使，保障国家法律在全国范围内统一、正确实施，最终实现社会公平正义。因此，本文采取狭义的法律监督的定义，即由我国的检察机关依法进行的对法律实施情况的监督，包括对行政行为和司法行为的监督。我国检察机关是由人大产生，对人大负责，因此对人大所进行的立法行为无法进行监督。此外，我国没有建立违宪审查制度，因此对于行政机关的立法行为如国务院制定行政法规等也不能进行监督。

何谓法治监督？法治监督是对法律实施进行的监督，是为促进社会主义法治建设而对法治运行的各个环节包括从法的制定到法的实施的各个环节进行的监督。法治监督区别于法律监督的特征在于：第一，法治监督有着比法律监督更广泛的监督，其监督主体多元，监督的内容也非常丰富，它考虑更多的是为何监督、谁来监督、监督谁、怎样监督、监督责任等问题，其内涵和外延接近学界广义的法律监督。第二，法治监督强调监督的体系化，我国已经基本形成了国家机关内部监督与国家机关外部监督相结合的体系。国家机关内部监督包括权力机关对行政机关和司法机关的监督，司法机关对行政机关的监督，行政机关内部的监督，国家机构上下级的监督；国家机关外部监督也就是社会监督，社会监督的主体十分广泛，新闻媒体、普通群众等都享有对国家机构违反行为监督的权利和义务。第三，法治监督是动态的监督，为了更好地保障权力运行的透明、公开、合法，《决定》提出建立由党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等构成的更加严密的监督体系[2]。法治监督是在“法治体系”建设语境下提出的，同法律监督相比，它更强调法的价值、法的目标，强调监督体系的动态性、整体性、有序性。法治监督由广泛的监督主体协同合作，服务于不同发展阶段不同的法治目标。

(二)从法治监督到法治监督体系

从法治监督到法治监督体系，强调的是以体系化的方法推进法治监督体系的建设，原因在于法治监督体系本身就是一个包含多个子体系的结构复杂且规模庞大的系统工程。法治监督体系中的各个子体系相互联系、相互作用、相互促进。当它们协调一致时就能发挥最大功能，促进法治监督体系的整体建设，但是，一旦其中某个子体系或某个环节出了问题，就可能使整个法治监督体系脱离正常运行的轨道。以体系化的视野看待法治监督，是从全局角度考虑建设法治监督体系的要求，而不能将法治监督理解为一个自洽的封闭系统；有助于把握法治监督体系建设的整体性，防止法治监督建设畸形发展；有助于认清法治监督体系建设的过程性和长期性，防止将法治监督体系建设简单化为一场运动。因此，在理论上要最大限度地利用体系化带来的整体感和宏观把握能力与机遇，以体系协调的方式全面构建法治监督体系，从而提升监督的总体效果和效率。

在我国，法治监督体系是一个以宪法监督为核心的，统摄执法监督体系、司法监督体系和社会监督体系等子体系所构成的严密的、完整的、动态的监督体系，这些子体系可归入国家监督体系、社会监督体系和执政党的权力监督体系三个范畴。其中，国家监督包括国家权力机关监督(即宪法监督)、国家行政机关和司法机关的监督。执政党是一个国家的掌舵者，法治监督需要执政党的领导。由国家机关以外的社会组织或公民为主体进行的监督则被之为社会监督，如民主党派和社会团体的监督、社会舆论监督、群众监督等。社会监督的主体较广，民主性突出，是国家监督的重要来源和补充。

宪法监督是法治监督体系的核心。宪法是一切立法、执法、司法活动的规范基础，依法治国首先要依宪治国。依宪治国的关键是要保障宪法的有效实施，宪法的有效实施是自然离不开有力的宪法监督的。所谓宪法监督，是指根据宪法享有宪法监督权的主体对与宪法违背的国家机关或者其他组织、特定公民个人的违反宪法的行为进行审查和监督的，并对违宪主体加以制裁以及上述所有主体遵守宪法、保障宪法得以实现的活动。[3]我国《宪法》分别在第六十二条第二项和第六十七条第一项规定全国人大和全国人大常委会职权时使用了“监督宪法的实施”这种表述，从法律文本分析的角度来看，可将其视为赋予了全国人大及其常委会“宪法监督”职责，因而使用“宪法监督”这一语汇也是符合成文法国家法律传统，符合宪法文本的字面理解的意思的。在这个意义上，宪法监督与国家权力机关的监督在概念内涵上是一致的。宪法监督是由我国的政治体制决定的，全国人大是我国的最高权力机关，同级其他国家机关均由它产生，对它负责，受它监督。人大的选举权、任免权和检查、质询及询问等多项权力是对监督对象进行监督具体的、制度化的手段。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，享有宪法监督权，使宪法监督常态化，更有利于宪法的实施。

行政监督是指作为依法享有行政监督权的监督主体对各级国家行政机关及其公务人员行使国家行政权所实施的监督。行政机关从法律上讲是执法机关，执法活动与日常生活联系最为紧密，执法权是最广泛的权力。历史也证明，对公民权利最大的伤害往往来自于国家的公权力，具体来讲，是来自行政机关的掌握的行政权力，行政权也是最容易扩张的权力，因此行政监督具有最现实的意义。在学理上，学者将行政监督体系分为外部监督和内部监督两大体系。外部监督包括政党机关的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督和社会的监督；内部监督包括审计监督、行政机关上下级之间的监督以及同级机关之间的监督。[4]我国从建立行政执法监督制度之初就十分重视这内外两种监督制度的建设，基本形成了一套比较全面的制度体系。应该说，我国的监督体系是比较全面和严密的，它在实际工作中也发挥了重要作用。然而，执法现实中依然存在许多不法现象，如有法不依、执法不严、违法不究以及屡见不鲜的贪污腐败，指出了对行政权力监督的乏力和监督体系的存在缺陷。在全面推进依法治国，建设社会主义法治体系的时代背景下，仍然需要对现有的行政监督体系进行完善。

所谓司法监督，学界有两种说法。一种认为司法监督是指监督主体依照宪法和法律的规定，对司法机关及其工作人员实施法律的情况进行的监督。另一种认为司法监督是指司法机关即人民法院和人民检察院依法对行政机关及其工作人员实施法律的情况进行的监督。[5]本文采取第一种说法。在此意义上，人民法院和人民检察院的司法行为是司法监督的主要对象，其中又以法院的审判行为为重，司法监督的主要目的是确保司法公正，提升司法的公信力。司法监督的目的决定了司法监督的主体是相对广泛的，包括各级人大及其常委、执政党以及社会主体。人大是权力机关，当然地拥有监督权，但其权力的行使方式决定了它不能亲自对司法机关进行监督。依据宪法的规定，各级人大将自己的法律监督权授予检察机关使之成为专门的监督机关。而社会主体的司法监督是非常态的，因此我国制度化的司法监督包括法院内部的自我监督，上下级法院之间的层级监督，检察院的监督，是实现社会公平正义的重要保障。司法公正的程度，是衡量一个国家公平正义水平的重要标志。通过司法监督体系的建设，加强对司法机关遵守国家宪法、法律的情况的全方位、立体化的监督检查，保证法院、检察院依法司法，杜绝司法腐败。

中国共产党是建设社会主义法治体系的领导者，构建严密的法治监督体系离不开党的领导。但是，在建设“法治中国”的时代语境下，执政党的行为也应纳入到法治的规范领域，执政党权力监督体系也应纳入到社会主义法治监督体系的建设当中。中国的政党之间的情况与西方国家不同，西方国家政党产生时间较早，政党政治比较成熟，各个政党在宪法规定的国家权力体制内展开竞争，任何政党都可能成为执政党，对执政党权力监督制约主要来自党外政治力量。而中国共产党作为当代中国唯一合法执政党，来自党外政治力量的监督还比较薄弱，其权力监督主要来自党内。当前，在进一步加强党内监督的同时，建立健全党内和党外政治力量共同构成的执政党权力监督体系，既关系到执政党的执政地位和生死存亡，也事关“法治中国”建设的成败。因此，必须在完善和发展中国特色政党体制的同时，改革并创新执政党权力监督的体制机制，整合现有的对执政党权力进行监督的政治资源，建立行之有效的执政党权力监督体系。

建设严密的法治监督体系，还需要把目光转向社会监督。社会监督是由除国家机关和执政党以外的其他社会主体，如各民主党派、社会团体和人民群众等，对于执政党和国家机关及其工作人员的行为进行的监督活动。[6]它主要包括公民监督、政协体制下的民主监督、舆论监督等，这种类型的监督是以权利制约权力，区别与上述国家监督和执政党监督，这两类监督是以权力制约权力。公民监督主要是我国公民利用宪法赋予的监督权，对执政党和国家机关及其工作人员进行监督。主要形式有信访、检举、控告等，既是维护自己合法权益的方式，也实现了监督。政协体制下的民主监督主要是各民主党派、社会团体对执政党和国家机关及其工作人员的监督。正式的形式是在政协会议召开期间以提案、批评建议等形式来实现其监督，非制度化通道如召开座谈会、开展社会调查等形式来达到其监督作用。舆论监督主要是各种大众传播媒介通过披露各种违法现象，引起相关国家机关的重视来达到其反映人民呼声、监督政府当局之目的。互联网的快速发展，加快了信息传播速度，使得舆论监督的力量大大增强。知政失者在草野，知屋漏者在宇下，社会大众是法律实施的承受者，最能感受到法律的实施的效果如何。因此，社会大众提出的问题是最需要改进的问题，社会监督具有最大的现实意义。但是社会监督没有直接的约束力，社会监督的完善途径在于国家机关、执政党扩大、疏通民意通道，使社会大众反映的问题得到重视。

二、社会主义法治监督体系的基本特征

社会主义法治监督体系包含国家监督、执政党监督和社会监督三个范畴。国家监督包括宪法监督、行政监督和执法监督。在国家监督中，宪法监督是核心，它是维护国家根本政治制度的监督制度，它主要是监督法律的实施，监督行政和司法机关行为的合宪性与否；行政监督、司法监督是属于职能部门性质的监督，它对保证行政人员和司法人员严格执法、保障公民合法权益起着重要作用。执政党监督制度的作用尤其重要，特别是在我国，由于中国共产党处于长期执政地位，监督是保持执政党先进性的重要保障。社会监督是整个国家监督体系中最基础的监督，它反映监督体系的民主性质。作为监督体系，一般要求应具有如下几个特征：

(一)集合性和整体性：整合各个监督部门，形成监督的凝聚力和集约力

集合性反映了体系是建立在体系各组成部分的相对独立性基础上的。任何体系都是一个多样性的集合体，任何政治体系都必须由若干相对独立的部分集合而成，每个构成部分具有特定的、即使同一体系的其他部分也无法替代的功能。整个体系功能的发挥首先取决于各个构成部分特定功能的发挥，因此监督体系内部构成部分的多样性和相对独立性是发挥各自功能的前提条件，进而也是监督体系整体功能的前提条件。现代社会讲究分工合作，一方面是可以提高效率；另一方面，在公共权力的运作上，分工意味着分权，不同主体掌握不同权力且只能行使特定职权，有利于控制权力的扩张。各个监督的子体系之间的相互独立，保证了监督的效率；各体系的分工合作形成相互制约，避免监督权力内部的腐化；多个独立体系可以覆盖更广的监督领域，相互合作形成集合体，实现整体的监督。

整体性特征体现在法治监督体系是由法治监督主体、内容和形式构成的完整系统。从监督主体看，我国的法治监督主体是多元的，要充分发挥各方主体的优势，如权力机关的权威，国家机关监督手段的快捷有效以及社会监督的广泛；从监督内容看，法治监督涉及从法的制定到法的实施的各个环节，任一环节缺少监督或监督失灵，法治就无从谈起，法治监督要与建设法治中国相配套；从形式上看，法治监督包含了执政党的领导，权力机关的统摄，国家机关的具体执行以及社会大众作为基础。法治监督体系作为一个完整的体系是一个不可分割的整体，其内部各个组成部分之间并不是机械地组合而成，而是有机地联系在一起，相互依存，相互作用。每个部分都从一个侧面反映整体的部分性质，作为整体的一个部分发挥其特有的作用。如果失去了某个环节，或者某个环节受到损害而发生故障，则牵一发而动全身，整个系统陷入停滞，处于瘫痪状态。如十年动乱中，我国人大监督制度被践踏，随之而来的是司法监督制度被砸烂，行政监察机构被取消，人民民主权利被践踏，社会监督作用难以发挥，整个监督体系也名存实亡。

法治监督体系所具有的整体性不仅在于它的内部各部分之间的联系性、依存性，更重要的是各个不同的特性、不同功能的组成部分之间相互作用产生的宏观效应，即整体功能不是每个部分单独作用的简单相加，而是实现一加一大于二。正如恩格斯所指出的：“许多人协作，许多力量融合为一个总的力量，用马克思的话说，就是造成新的力量，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别”。[7]也就是说，监督体系在整体水平上的功能属性不能归结为各个组成部分孤立状态的功能和属性，而是在本质上和一定的量度上都“大于”其组成部分的总和。因此，我们在分析各个具体的监督制度(子系统)时，必须从整体上去把握，不但看到其微观效应，而且要看到它在整个监督体系中所发挥和产生的整体效能，主动的增强构建和完善监督体系。

(二)严密性和有序性：实现全方位监督，突显法治监督的周延性和程序性

党的十八届四中全会首次提出建设中国特色社会主义法治体系的总目标。社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，这五个子体系相互联系、共同构成统一的法治整体。十八届四中全会的这一重要论述为建设社会主义法治国家指明了方向，对加快法治体系和法治中国建设具有里程碑式意义。尤其是严密的法治监督体系，不仅是社会主义法治体系的重要组成部分，更是法治的运行朝着设定方向的较准仪。全面推进依法治国，落实法治监督至关重要。

十八届四中全会提出法治监督体系构建时用的这个“严密的”定语，是对法治监督体系提出的具体要求。严密，意味着监督必须是全方位的，监督主体之间必须衔接到位，必须明确规定各职能机构的监督权、监督范围、内容和程序等，明确监督机构的分工和相互关系，绝不能出现法治监督方面的空白。法治监督系统的建构应注重严密性——这可以从两个方面来理解：一方面，法治监督系统的严密性指的是系统建构的严密性。所谓系统的严密性则首先体现在监督系统要有精确的管理，以及顺畅的协调通道，能够让监督精准定位；在系统管理上既要有垂直管理，也要有横向的联系；其次，监督系统要有较高效能。另一方面，严密性是指监督系统要有科学精确的监督程序，使监督程序涵盖每一法律实施环节，从而把监督的责任具体到每一责任主体，避免监督真空或多头管理，以及由此产生的责任不明、相互推诿。

监督体系的有序性，首先是指各个监督系统内部排列组合的有序性，即各个监督系统内部是按照一定的结构序列、一定的组合方式有机地组织起来的。每个监督系统都有自己的监督职能和作用、监督对象和内容。其次，是指监督体系内各个监督系统活动机制的有序性。即各个监督系统之间发生关系，为协调工作而进行的种种信息交流、协同动作，都必须遵循一定的原则、方式和渠道进行，这是监督体系和谐有序运转的重要保障。否则，各自为政，杂乱无序，或孤军奋战，监督体系就不可能正常运转。

(三)动态性和实践性：适应监督体系的情景化，突显法治监督的灵动性与因应性

动态性是指监督体系是一个动态的体系，处于不断地发展、变化的过程中。首先，监督是随着监督对象产生、变化，其本身没有独立存在的价值。例如一个新的国家机关的设立、取消伴随着相应的监督制度的产生、消亡。抽象地说，权力是监督的对象，监督是为了防止权力被滥用。因此，新的权力产生，就需要新的监督制度，权力夸大，监督也要相应地加强。其次，监督制度发展变化的根本原因，是由经济基础所决定的上层建筑的变化。监督体系自身虽是一个完整的大系统，但它又是社会上层建筑的一部分，既要与上层建筑其他部分互相作用、互相影响，又要受到经济基础的决定和制约。同时，也受到社会历史传统、民族心理、文化教育及其他领域的影响。它在与环境相互作用的过程中，自身不断发生变化。监督体系的实践性体现在我国现有的法治监督是建立在我国的政治建设和法制建设的经验基础之上的。改革开放以后，我国重新建立在文革中被摧毁的国家政治体制，出于社会管理的需要不断完善国家机构，同时吸取文革中法制被践踏带来无序状态的惨痛教训，开始加强法制建设。重建政治体制，完善国家机构以及加强法制建设，伴随着建立健全监督体系的要求，监督体系的建设是以“摸着石头过河”的经验为基础的。其中，具有重大意义的是社会主义法律体系的建立，实现了有法可依，人民各方面的社会生活有了规范指导，法治监督主体有了评判监督对象行为的准则，同时关于法治监督也实现了有法可依。到如今，我国已经形成了体系完备、执行有力的监督机制，这种机制的鲜明特点，就是把宪法监督、行政监督、司法监督、党的监督和社会监督作用整合起来，形成惩治和预防腐败整体合力，并且经实践证明是效果显著的，充分体现了中国共产党在完善监督体系方面与时俱进的创新精神。

(四)科学性：利用信息技术增强监督实效

法治监督存在于从法的制定到法的实施的各个环节，构建法治监督体系是一个整体性工程，必须以统筹全局的眼光来考虑，这就决定了这个体系的科学性。正如立法者在立法时必须考虑不同法律的适用范围、调整事项，构建法治监督体系也要统筹各个监督系统的作用范围，科学配置与被监督权力相适应的监督权。此外，科学性要求实现监督的手段与时俱进，总结以往的经验，发现监督的难点和盲区，探索法律监督的新途径、新方法。现今的社会是一个信息化的社会，网络技术的发展使得信息传播的速度极大提升，这也为法治监督提供了一个便利的工具。近几年出现的“大数据”一词已经引起广泛的关注，各学科也纷纷开始研究这一现象并试图利用大数据解决各自领域的问题。在法学领域，已有学者尝试把大数据运用到刑事侦查、司法判决分析等问题上，甚至尝试收集在职律师的办案数据来为当事人选择律师提供参考。信息时代大数据的广泛运用为法治监督提供了有益的启示，这正是法治监督手段的创新之处。建立严密、有效的监督体系，可以探索在信息化时代实现实时监督，增强监督的实效。

三、社会主义法治监督体系的功能定位

(一)法治监督体系的理论与实践价值

第一，弥补法律运行、法律制度和法治体系之理论研究的薄弱和不足，深化法治理论研究，拓展我国的法学理论。以往我国的法学研究集中于立法、执法和司法等领域，对法律监督的研究相对较少。这一方面是因为立法、执法和司法的实践材料丰富，其中也产生许多需要解决的问题；另一方面是因为我国宪法和人民检察院组织法已经明确规定检察院为法律监督机关，而检察院的大部分工作又可归入司法领域，因此可以说法律监督的研究范围被其他领域挤占了。社会主义法治监督体系的构建是中国法治建设的时代呼唤，虽说理论来源于实践，但法学领域理论先行甚至理论改变实践也很常见。因此，总结、概括我国以往法治监督实践中的经验、成果，根据时代特点和需要，研究出新的理论指导法治监督的实践，使我国法治监督体系的建设与法治体系建设的要求相一致，才能为我国法治体系的建设提供保障，也才能不断丰富中国特色社会主义法治理论体系。

第二，在宏观上，有助于推进社会主义法治体系建设。党的十八届四中全会首次提出建设中国特色社会主义法治体系的总目标，要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系五个子体系。这一重要论述为全面推进依法治国标明了航向，对加快法治中国建设具有里程碑意义。尤其是法治监督体系，不仅是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，更是法治的运行朝着设定方向的校准仪。构建社会主义法治监督体系既是对十八届四中全会精神的贯彻，又有利于构建社会主义法治体系。十八届四中全会通过的《决定》清晰阐明了中国特色社会主义法治体系的总体框架和基本内容，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。在这五大子体系中，严密的法治监督体系不仅是不可或缺的重要组成部分，而且对于其他几大子体系建设具有重要的推动和保障作用。法治监督体系既是中国特色社会主义法治体系的重要内容和内在目标，又是建成中国特色社会主义法治体系的根本保障和必然要求。

第三，在微观上，有利于构建社会主义法律监督体系。形成“严密的法治监督体系”是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于全面推进依法治国，“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”总目标中的重要一环。构建严密的法律监督体系，争取能让“人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，就需要通过系统有序和有的放矢的法律监督评价机制确立起来。这里的重点并非是评价职能的分配，而是思维层面上直接面对评价对象的问题本身，应当如何规制和协调司法裁决当中涉及的不同情形的处理。这一课题着眼于法律监督的主体、法律监督的标准和方法，对于构建法律监督体系无疑会起到一定的推动作用。维护国家法制统一、尊严、权威，必须切实保证宪法法律有效实施，法治监督就是对宪法和法律实施的全过程进行监督，确保书面上的法律真正变成社会规范和人们的行为规范。

(二)法治监督体系是国家治理体系和治理能力现代化的制度动力

关于权利有一句著名的法谚“无救济则无权利”，意即法律赋予了人们有各种权利，但如果没有规定相应的救济方式，当权利遭到侵犯而不能得到救济，那和法律没有赋予权利是一样的。法治监督之于社会主义的法治建设也是同样的意义。法治监督首先要看监督，监督意味着不合法的行为为人所知，知道不合法行为的人可能是对此行为者有约束力的人，比如检察机关知悉某国家工作人员犯罪可侦查、起诉，也可能是对此行为者没有约束力的人，如普通民众对某国家工作人员的违法行为一般来说不能产生直接的约束力。在一个社会中，任何人的任何行为都面临合法性问题，即使最高掌权者如古代的皇帝也要诉诸武力或声称自己是天子来寻求行为的合法性。只是在现代社会中，掌权者不能再依赖于武力或权势来无视民众提出的合法性要求，例如在古代一个有权势的官员可以依靠手中的权力来无视普通百姓提出的合法性要求，而现代社会人民是主人，掌权者的行为必须符合人民的意志。因此，即使是普通百姓发现某官员的违法行为，只要该行为是事实，一旦曝光，该官员就会面临被责难的风险。在现代社会之前，行为的合法性可能诉诸武力、道德、宗教等，但在现代社会，这些因素或称为不合法来源，或已经隐退，最重要的合法性来源只能是代表人民意志的法律。因此，任何人的任何行为都要靠法律来证立，包括法律本身。追问行为的合法性就是法治监督。

强调法治监督中的“法治”，因为此种监督是制度化、非人格化的。中国古代监督制度历来发达并有顽强的生命力。传统监督制度能够持续千年而不衰，一个很重要的原因就是施行起来立竿见影……监督者能够比较容易地发现官僚行政体系在运作中的缺陷，但往往是治标不治本。[8]古代的监督制度将希望寄托于清官能吏，监督者虽高风亮节大义凛然，但制度却严重依赖于人的因素。一旦监督者变质，不仅不能起到监督效果，监督者自身成为腐败根源，反而是为权力腐败助力。法治监督的意义在于监督的制度化、非人格化。首先，法治监督是在法律规定内的监督，监督主体、对象、内容、手段都是由法律规定，形成固定的监督制度，无论是谁称为监督者，都要依照法律监督，由此去除了监督中的人治因素。其次，法治监督是按照正当程序进行监督的，正当程序包括对立面的设置、公开、交涉等因素。正当程序中必然存在对立双方的不同观点、利益，由此决定了监督关系必须以意见交涉、理性沟通的方式存在；此外，正当程序是由法律规定的，因此监督必然是公开透明的，法治监督作为一种权力的运行也受到广泛的监督。

习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。推进国家治理体系和治理能力现代化有许多重要方式，诸如：完善全国人大及其常委会宪法监督制度和健全宪法解释程序机制；各级人大常委会以询问、质询、特定问题调查、备案审查等方式积极回应社会关切；建设法治政府和服务型政府，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；推行权力清单、负面清单、责任清单和救济清单制度；落实市场在资源配置中的决定性作用；实行审理办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制；强化检察机关对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督；鼓励公民、社会组织有序参与国家治理；普遍建立法律顾问制度等。总书记关于国家治理体系和治理能力现代化的方式中已经包含了相当多法治监督的内容，全国人大及其常委的宪法监督、各级人大常委的监督、行政机关的终身文责制、权力清单和责任清单、审理办案质量终身问责制和错案追究制、检察机关的审判监督、公民参与国家治理。这些涵盖了政治监督、司法监督和社会监督。

法治是现代社会主要的治国理政的方式，法治监督是法治的保障，自然是国家治理体系和治理能力现代化的动力。现代化追求的目标是人的解放、人权的实现和人们的福祉。[9]人的解放就是每个人成为自己的主人，这是自西方启蒙运动以来现代化的发展方向。人的解放包涵人权的实现，人权理论中通常所说的第一代人权就是个人的公民和政治权利，成为自己的主人不仅是决定自己的私人生活，同样重要的是参与政治生活，参与决定与自身相关的政治决策，监督公共意志的执行。我国改革开放三十多年来取得巨大成果，国家提出要释放改革红利，让改革开放的成果更多的惠及人民。如果把改革开放的成果比作一块大蛋糕，那么释放改革红利就是分这块蛋糕。我国疆域辽阔，更重要的是各地区发展不均衡，分这块蛋糕需要考虑各种因素，需要中央宏观调控，需要法治化手段。例如国家的精准扶贫、西部开发计划等，需要以法治监督调控这些过程，防止贪污腐败，使这些惠民工程达到预期效果。法治化是治理体系和治理能力现代化的主要标志，历史已经证明，作为与人治相对的治理方式，法治符合民主、人权、秩序等现代价值追求，法治化应当是治理现代化的主要目标。法治化的一个重要特征是社会普遍守法，然而任何主体都有挣脱规则行事的冲动，因此必然需要广泛的法治监督来实现整个社会服从规则的治理。所以，法治监督不仅是法治的保障，也是治理现代化的动力。

结 语

十八大以来，中央不断加大反腐败的力度，纪检监察的重要作用日益凸显，但与此同时，“机构独立性不够、相对松散，机构授权也不足”等问题也逐渐浮出水面。无论是专家学者，还是在纪检监察系统内部，都提出了“整合监察力量”等改革思路。中共十八届六中全会公报中强调，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”“监察机关”与人大、政府、司法机关相提并论史无前例；②根据“改革试点方案”的精神，监察委员会由人大产生，向人大负责。因此，监察委员会将是专门的国家监察机关，与同由立法机关(人大)产生的行政机关(政府)、司法机关(检察院和法院)并列。监察委员会行使的监察权，将是传统国家权力“三权”(立法权、行政权、司法权)之外一类新型的权力。建立监察委员会的目标就是要整合反腐败资源力量、扩大监察范围、丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系。监察“全覆盖”也是一种全新的表述，这种法治监督的新途径、新方法、新探索，无疑对构建严密的法治监督体系具有巨大的推动作用，也是一个新的探索领域。

注释：

① 我国《宪法》第三章第七节全面规定了人民法院和人民检察院的建制，形成了所谓的“二元司法体系”或“司法二元主义”，这种观点有待商榷。相关理论详见张文显主编：《法理学》，法律出版社2007年版，第236—244页。特别是该书第237页明确指出：“在我国，按照现行法律体制和司法体制，司法权一般包括审判权与检察权，审判权由人民法院行使，检察权由人民检察院行使，因此，人民法院和人民检察院便是我国的司法机关。”这明显不同于西方政治体制中单独将法院定位为司法机关、将司法权局限于法院裁判权，而实际的检察权则属于行政权的一个分支权力并由行政机关中的司法部享有行使。二者各具特色，均是根据各自国家的历史文化传统、政治国情和现实需要等所创制，均有优点和不足，也都处于逐步发展完善之中。

② 2016年11月7日，中纪委监察部网站发布消息，称中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称《方案》)，部署在上述三省市设立各级监察委员会。

[1] 甄贞等.法律监督原论[M].北京：法律出版社，2007.

[2] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].中国法学，2014,6.

[3] 吴延溢.概念、规范与事实——在争鸣和探索中前进的中国宪法监督[J].河北法学，2013,7.

[4] 高军，向达.中国行政监督体制改革新探[J].重庆科技学院学报，2008,1.

[5] 章建明.关于我国检察机关法律监督问题的若干思考[A].检察论丛(第l卷)[C].北京：法律出版社,2000.

[6] 马怀平.监督学概论[M].北京：中国财政经济出版社,1989.

[7] 马克思恩格斯选集,(第三卷)[M].北京：人民出版社,1963.

[8] 孙笑侠,冯建鹏.监督，能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度[J].中国法学，2005,4.

[9] 应松年.加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化[J].中国法学，2014,6.

(责任编辑：黄春燕)

The Socialistic Supervision System of the Rule of Law and Its Logic Constitution and the Localization

LuoHong-yangYinYi-zhe

(Law School of Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430073)

The supervision system of the rule of law is a rigorous,integrated and dynamic supervision system.It Includes four subsystems,they are constitutional supervision system(the core of the supervision system of the rule of law),administrative supervision system,judicial supervision system and social supervision system.These subsystem can be classified into national supervision system,social supervision system and ruling party’s supervision.The supervision system has these characters,collectivity and integrality,rigor and ordering,dynamism and practicalness.The exploration about the theoretical logic and practical approach of the supervision system of the rule of law helps to establish the theoretical system of the supervision of the rule of law,and it’s beneficial to boost building socialistic rule of law system.The supervision system of the rule of law is institutional dynamic of modernization of national governance system and capacity.

the socialistic supervision system of the rule of law；rule of law system； logic constitution；functional localization

1002—6274(2017)01—038—08

罗洪洋(1965-)，男，贵州石阡人，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师，研究方向为法学理论；殷祎哲(1991-)，女，河南襄城人，中南财经政法大学法学院博士研究生，研究方向为法学理论。

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