统一刑罚执行体制视域下完善监狱刑罚执行体系的若干思考*

贾洛川

(上海政法学院刑事司法学院，上海 201701)

统一刑罚执行体制视域下完善监狱刑罚执行体系的若干思考*

贾洛川

(上海政法学院刑事司法学院，上海 201701)

统一刑罚执行体制视域下完善监狱刑罚执行体系的重要性和紧迫性主要体现为是深化刑事一体化运行的必然选择，是建立统一刑罚执行体制的重要探索，是监狱治理现代化的现实需要。现行体制下监狱刑罚执行面临的问题主要表现为刑事执行法独立性有限，行刑机构分散重叠，造成资源浪费，成效低下，监狱行刑与外部有关部门衔接不够顺畅，监狱刑罚执行机制不适应，狱外有关方面支持力度还不够大。完善监狱刑罚执行体系，建立独立完备统一的刑罚执行体制的路径主要是，应构建和完善我国的刑事执行法律体系，注重刑罚执行权力的合理配置，要搭建协作协同平台，强化监狱内部管理，进一步夯实社会支持系统基石。

统一刑罚执行体制 完善 监狱刑罚执行体系

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干最大问题的决定》(以下简称《决定》)，作出了“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”的战略部署，在这种大势下，监狱如何适应统一刑罚执行体制的改革大局，进一步完善监狱刑罚执行体系，切实履行好监狱行刑职能，努力提升监狱行刑质量，是当前和今后一个时期摆在监狱系统面前的一项十分重要和紧迫的任务，本文就此谈几点不成熟的思考。

一、 统一刑罚执行体制视域下完善监狱刑罚执行体系的重要性和紧迫性

(一)深化刑事一体化运行的必然选择

有犯罪就有刑罚，有刑罚就有刑罚执行，这是一种顺理成章的刑事法律安排。可是长期以来，“我国刑法运行只受犯罪情况的制约即单向制约”，形成了“犯罪→刑罚这一有缺陷的机制”[1]P302，鉴于此，一些学者特别是著名学者储槐植教授提出了刑事一体化的主张。即“健全的刑事机制应该是双向制约：犯罪情况→刑罚→行刑效果。”[1]P302刑事一体化的基点就是刑法和刑法运行应处于内外协调的状态，其中刑罚的制刑、求刑、量刑、行刑权应相互配合，相互制约，这样才能实现最佳的刑法功能。党的十八届四中全会通过的《决定》正是顺应了刑事一体化的思想，提出了“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”的重大改革举措。而反观现行的刑罚执行制度和体制，有不少值得改进的地方，行刑与侦查、起诉、审判等环节相比，其受上级重视程度和地位远远不如前者；就行刑权的主体而言，还过于分散，人民法院、公安机关、司法行政机关都有所涉及。执行机关的多样化造成执行标准的不一致，形成不平衡状态，影响了行刑效能的有效发挥。因此，建立独立、完备、统一的刑罚执行体系是深化刑事司法一体化的必然选择。监狱是国家的刑罚执行机关，刑罚执行是监狱的主体工作。对于监狱系统而言，完善监狱刑罚执行体系既是建立独立、完备、统一的刑罚执行体系的重要组成部分，也是深化刑事一体化运行必然选择。这就要求监狱系统要着力在完善监狱刑罚执行体系上下功夫，要在找准行刑一体化的核心理念的基础上，将监狱行刑各个环节、各个节点以及全过程的内容用统一刑罚执行权行使的目标，用统一刑罚执行体制的要求统领和规范起来，最终达成一种监狱行刑体系既促使统一刑罚执行体制的建立，又在统一刑罚执行体制的框架内合理、有序、高效运行的状态，更好地深化刑事一体化运行。

(二)建立统一刑罚执行体制的重要探索

党的十八届四中全会通过的《决定》提出“优化司法职权配置”，在优化司法职权方面，表现出了极大的魄力、勇气和决心，特别是对完善刑罚执行制度、统一刑罚执行体制提出了明确的要求，这就为完善监狱刑罚执行体系，推动建立统一刑罚执行体制指明了方向，提供了难得的契机。为此，监狱系统要围绕大局，深刻认识和准确把握司法体制特别是刑罚执行体制改革的方向，积极抓住机遇，立足自身，以建立统一刑罚执行体制视域下监狱自身所具有的刑罚执行权为主前提，以罪犯收监、减刑、假释、暂予监外执行、释放和安置等环节为主脉络，以完善上述各个环节的管理体制和工作运行机制为主攻方向，大力探索完善监狱刑罚执行体系，大力提升监狱行刑质量，切实履行好监狱职能，形成好的做法，为推动统一刑罚执行体制改革提供监狱行刑的可复制、可推广的实践样本。

(三)监狱治理现代化的现实需要

监狱治理现代化是国家治理现代化和法治体系治理现代化的应有之义。监狱治理现代化的价值目标及尺度，根据《决定》的有关精神，监狱治理现代化的价值目标是公平正义，价值尺度可以概括为民主化、法治化、科学化和文明化。监狱刑罚执行权作为监狱的核心职权，是监狱治理现代化赖以存在的基础，完善监狱刑罚执行体系，是有效破解制约和影响监狱治理现代化的矛盾和障碍，是加快实现监狱治理现代化的必有路径和重要举措。通过对监狱刑罚执行体系的完善，一方面可以实现监狱与之相关的刑罚执行的环节的统一、规范、合理、通畅,另一方面可以更加有效地实现监狱内部的刑罚执行活动更加规范有序，从而更好地体现执法公正，提高监狱改造质量，更好地实现监狱治理现代化的价值追求和达到监狱治理现代化的价值尺度。

二、现行体制下监狱刑罚执行面临的问题

从我国刑罚执行工作的发展历程来看，现行刑罚执行体制的形成有其特定的历史背景和成因。应该看到，我国刑罚执行体制特别是改革开放以来，经过一系列改革，如将监狱行刑由公安机关剥离出划归司法行政部门，将社区矫正明确归为司法行政部门主管等等，形成了现行的刑罚执行体制，在保障刑事司法活动顺利进行、保障刑罚目的实现等方面起到了重要的推动作用。但近年来，随着国家经济、政治、文化、社会等领域的深刻变革，刑事司法环境也随之发生了重大变化，在这种背景和环境下，现行刑罚执行体制的缺陷也日益显现，使得监狱行刑面临不少问题，主要体现在以下几个方面：

(一)刑事执行法独立性有限

统一刑罚执行体制的前提是立法先行，而现行的刑事执行法独立性有限。应该看到，经过多年的努力，当前我国的刑事执行法体系可以认为是以《监狱法》为基干法，融合了其他刑事执行法规的法律体系。[2]从这个意义上说，我国刑事执行法是客观存在的。因为监狱法涵盖了刑事执行的主要部分，基本起到了刑事执行主体部分的法律作用。但是也应该看到，作为我国刑事法律体系主干的监狱法，在法的规格、地位、内容、调整范围、国家执法机关职权划分和调整等方面存在立法不足，监狱法作为不完整的刑事执行法，由于其法律地位的局限，令监狱法徒具刑事执行法主体之形而无其实，无法取得与刑法、刑事诉讼法相平行、相统一的基本刑事法律部门法的地位。即使针对监狱内部，它在调整监狱与其他部门之间的关系时也显得苍白无力，往往借助于行政手段推动。如《监狱法》颁布以来，国务院和地方政府也还不得不经常协调监狱与相关部门的关系问题，解决困难。[3]P122对于从国家立法完善刑罚执行统一的高度来看，不能不说是一大缺憾，而这一缺憾势必会限制刑罚执行特别是监狱行刑功能的有效发挥。因此，制定一部比《监狱法》调整范围更广、立法规格更高、体系更严谨、而且能与刑法、刑事诉讼法相统一的刑事执行法，是“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”的关键所在，它需要立法先行。而且对于监狱系统有效地执行刑罚，预防和减少犯罪显得尤为迫切。

(二)行刑机构分散重叠造成资源浪费、成效低下

按照现行的刑罚执行体制，我国行刑权分别由公安、法院、司法行政三个部门负责。各个部门内部各有一套行刑管理机构，每一个机构都有自己一定数量的人员编制，直接导致机构重叠，人员编制一再扩大，人浮于事，行刑成本增大。由于分散的各类部门存在着隶属关系不同，在总体布局、技术装备等方面必然存在“各吹各的号”的现象，无法形成统一、科学的总体布局，技术装备也各自为政，造成国家装备投入点多面广，资源浪费严重，其行刑执行标准、执行力度也势必会有所不同，必然会存在“各作为阵”的现象。另外，存在引起各部门法在相关内容上不协调甚至相互矛盾的情况。如《监狱法》第25条暂予监外执行的规定与《刑事诉讼法》第114条发生冲突；又如2011年以来刑法修改后，诸如减刑条件、假释对象等方面的新规定，与《监狱法》第29条、第32条的规定产生新的冲突。虽然可以用法律效力的原则来解决这一矛盾，但也反映出不同部门之间的缺乏统一行刑管理体制，因而导致缺少沟通、协调而出现某些法律条款之间的矛盾问题。

(三)监狱行刑与外部有关部门衔接不够顺畅

集中表现为：其一，对有关法律、政策的把握不够一致。如对暂予监外执行执行条件认定方面，按照《刑事诉讼法》的规定，对被判处有期徒刑的罪犯，“有严重疾病需要保外就医的”，可以暂予监外执行，并规定“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定”。而目前在罪犯投送过程中，有的罪犯身患严重疾病且符合保外就医条件，但人民法院却没有决定暂予监外执行，公安看守所则直接将其送至监狱，导致监狱收押重病罪犯的总量增加。[4]再如财产刑执行兑现法律奖惩政策参照的标准要求不一。根据中政委2014年5号文件①的规定精神，办理罪犯减刑、假释时对“确有悔改表现”的认定，要综合考虑财产刑执行等情况。但目前没有相关的司法解释或实施细则来确定如何兑现政策，给罪犯减刑增加了难度。另如新老政策适用存在不规范现象。中政委2014年5号文下发后，其适应溯及力问题一直没有明确，目前对“三类罪犯”②的减刑、假释不区分“新人”、“老人”，一律按新政策执行，这在部分罪犯中引起较大情绪波动，造成了思想不稳定。其二，与相关部门执法协作上存在问题。存在各自为阵、沟通不够，缺乏联动、互相扯皮的问题。其三，监狱行刑信息对接共享有问题。如罪犯在投送收监环节，有关罪犯身份、家庭、身体健康状况及财产刑履行等信息；在提请罪犯减刑、假释、暂予监外执行等环节，对罪犯服刑期间现实表现、再犯罪可能性等信息，监狱与公安看守所、法院、检察院、地方安置帮教等部门都程度不同地存在信息对接共享不够的问题，造成信息不对称，给工作增添不少麻烦。其四，监狱与安置帮教部门在刑释人员无缝衔接上存在问题。有的监狱即民警重罪犯在服刑期间的的不惹事、不出事，满足于狱内的太平，至于将来罪犯刑满释放后那是“铁路警察，各管一段”。而安置帮教也存在认识不到位，缺乏有力措施等问题，特别是对刑释人员帮困扶助作用发挥不足。例如，罪犯先前在社会上是自由公民，但因狱内服刑导致原来的社会保障服务(医保、最低生活保障费等)“断档”，这种“断档”也不会因为罪犯刑满释放后有所恢复或纳入社会保障范围，这种现实问题，涉及到一个人的基本生存条件的欠缺，若解决不好，就会带来隐患，就难于巩固罪犯在监狱的改造成果，有可能把刑释人员重新推向再犯罪之路，因此需要双方工作的有效衔接。

(四)监狱刑罚执行机制不适应

随着国家行刑理念的革新，刑法和刑事诉讼法的修订，刑事政策的调整，一方面，只要是法院判决的余刑3个月以上的都得收押，入口更宽；另一方面，减刑、假释、暂予监外执行日趋收紧，出口更窄，监狱刑罚执行工作标准更为严格，执法环境更加透明，对监狱执法监督和问责力度更为加大，但监狱刑罚执行制度还不够健全，监狱刑罚执行机制在与统一刑罚执行体制要求相适应的对接机制还不到位，如目前全国监狱系统很多罪犯行政奖励出现了“堆积”现象，罪犯中排队等减刑、假释的问题较为突出。监狱内部管理制度缺少有效的应对，在某种程度上挫伤了部分罪犯的改造积极性，削弱了监狱执法的公信力。再如执法信息公开缺乏规范，造成在实践中公开程度的“忽紧忽松”。总体上看，公开对象的广泛性还不够，社会上有些部门以及群众包括罪犯亲属，对监狱执法工作的认识还存在偏差以及质疑。由于监狱刑罚执行机制的不适应，制约了监狱刑罚执行效能的提升。

(五)狱外有关方面支持力度还不够大

应该看到，改革开放特别是进入新世纪以来，国家、当地政府以及社会相关方面对监狱工作给予了较大的支持，但在“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”的新形势下，还有不够到位的地方。具体表现为：其一，在国家保障监狱行刑方面资金投入还有欠缺。由于监狱职能调整、物价上涨、政策性增支等因素引起的经费需求变化，监狱在基本建设、专项经费方面缺乏支出标准，资金缺口逐年增大，尤其是监狱建设和信息化维护等方面经费缺口较大，影响到监狱建设的可持续性发展，而这方面国家缺乏必要的资金支持。其二，社会力量参与监狱帮教存在不足。一方面，由于监狱不大为去外人所知，机关、社会团体和公众参与监狱帮教活动广度和深度都不够；另一方面监狱基于安全压力，在依靠社会力量方面大多也是停留在参观部分设施，看一看宣传介绍片，远距离看几个罪犯这样的活动上，至于签订一些帮教协议，也更多地停留在纸面，缺少落实，效果也就可想而知。其三，媒体对监狱的正面宣传不足，甚至出现不少热炒监狱负面新闻的现象，给监狱执法工作带来被动。

三、完善监狱刑罚执行体系，助推建立独立完备统一的刑罚执行体制的路径

在全面深入落实《决定》，建立统一刑罚执行体制的背景下，要完善监狱行刑体系，助推建立独立完备统一的刑罚执行体制，是一个系统工程，既需要上下左右联动，同时作为监狱系统，更要抓住机遇，乘势而为，主动出击，发挥好自身作用，从而更好地担负起监狱在建设法治中国、平安中国中的职责和使命。这里提出以下几条路径：

(一)构建和完善我国的刑事执行法律体系

从建立独立完备统一的刑罚执行体制着眼，我国迫切需要构建和完善我国的刑事执行法律体系。实现刑事执行立法与实体法的刑法、程序法的刑事诉讼法的无缝对接，真正构建和完善出“三大支柱”的刑事法律体系。这也是更好地贯彻落实十八届四中全会通过的《决定》精神的最好体现，在这一点上，2015年最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大常委会地十七次会议关于刑罚执行监督工作情况的报告中，就建议制定统一的刑罚执行法，统一刑罚执行的主体和标准，细化刑罚执行方式，明确刑罚执行监督的程序等。③相信在高层的关注下，《刑罚执行法》有望早日出台。在此基础上，再细化刑罚执行法律分支，完善修订《监狱法》、制定《社区矫正法》、《财产刑法》、《死刑法》、《资格刑法》等专门刑法，从而形成刑事执行“母子法”的体系。就《监狱法》的完善修订而言，涉及的问题较多，但特别要明确监狱法在整个刑事执行法律体系中的地位，同时要与时俱进，吸收监狱法颁布二十多年来监狱工作实践中的成功经验和国外的成功做法，对监狱法立法之初的盲点、不够科学和精细的规定进行调整和规范，补充和完善相关内容，切实提高监狱法的立法质量，使之既能体现时代特征，又能适应监狱执法工作实践的需要。与此同时，要抓紧制定与监狱法实施配套的有关规章制度，特别是要对监狱民警在行刑权力运用和职责履行的整个流程、操作规范、职责要点等进行系统化的配置规制，形成统一的监狱民警职责规范体系。从法律上堵住司法腐败的漏洞。需要指出的是，当下影响统一的刑事执行法立法工作的困难和阻力不是技术问题，而是观念问题。主要是缘于部门利益的再分配不平衡，我国的很多立法部门本位色彩浓厚，重新立法意味着权力的再分配。[3]P123对此，既需要顶层统筹，也需要相关部门具有大局观念，为了整体事业对自身一些利益进行割舍。

(二)注重刑罚执行权力的合理配置

从立法上解决刑事执行权力由公安、法院、司法行政部门包括监狱等多元主体行使而互相扯皮的法治不完善的问题，在实行统一的刑事法律规范调整的基础上，结合我国现行的刑事司法组织体系，逐步建立专门、统一、健全的刑事执行体制，以实现基本性质一致、价值取向相同的刑事执行活动的统一规范、统一管理。建议刑事执行权应当统一于司法行政管理，将司法行政系统原来的监狱、社区矫正等纳入一个统一的刑罚执行体系，建立统一的执行机关，来实现人民法院判决的兑现，并与侦查权、审判权形成一体化链条。同时要确立监狱统辖刑事执行运行的主体地位，对执行运行的机构、职能体系设置、权力边界、以及运行与衔接的机制等进行规制化设定，形成与侦查审判体系并行且相互牵制的刑事执行运行体系，同时要将刑事执行活动融入完整的国家和社会治理体系，明确相关部门以及公民个人等在刑罚执行过程中应当承担的责任、义务、参与方式等内容。

与此同时，要注重刑罚执行运行资源的模块化整合。首先，从司法行政部门的角度看，要充分利用监狱与社区矫正机构都在司法行政部门一体化管辖下的有利条件，推动监狱行刑实力累积优势和社区矫正“贴近社会优势进行深度整合，在推动人员“互派互挂”、互相配合、互通信息的基础上，加快高、中、低、半开放型监狱的警戒等级体系建设，尽快实现以罪犯个体风险与服刑场所警戒等级相对应为标准、从监狱到社区矫正之间多向流动的“监禁调控一体化”机制体系。[4]同时要积极创造条件，将看守所、拘留(役)所纳入司法行政管理权限，在此基础上着力推动监狱与社区矫正机构、看守所、拘留(役)所等一体化的“刑罚执行功能区”建设，通过科学、有序的整合，提升刑罚执行资源的综合实力，发挥刑罚执行资源的最优组合效应。

(三)搭建协作协同平台，增强刑罚执行一体运行的效果

加强监狱与社会特别是政法各部门之间的联系、搭建协作协同平台，是解决监狱刑罚执行当前面临各种矛盾冲突、增强刑罚执行一体运行效果的有效途径之一。这里特别要注意以下几点：

首先，要加强法律、政策适用的衔接。就法律适用衔接而言，罪犯减刑、假释在现行《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》等法律和法规中都有具体规定，这是现行减刑、假释工作的法律依据和执行基础。按照我国现行法律规定，中级以上人民法院才拥有减刑、假释的裁定权。但事实上，具体办理减刑、假释案件的审判人员既对罪犯原判决的形成过程不太清楚，也对罪犯的实际改造状况不太清楚，法官代表法院行使的裁定权基本上是一种形式上的程序需要。这种运行机制，既难以保证结果的公平、合理，也造成审判人员的随意性。特别是在减刑、假释趋紧的形势下，有些法院甚至不问情由将监狱报送的材料退回不予减刑、假释裁定。因此，建议设定专门裁定罪犯减刑、假释案件的法庭，专司其职，这样既可以和监狱一起熟悉情况，做好工作，也容易防止部分监狱滥用职权、违规操作的问题。就政策适用衔接而言，要加强对新旧刑事政策过渡衔接，贯彻落实中政委2014年5号文及相关司法解释的研究协商，如就财产刑与减刑假释如何挂钩、“三类罪犯”如何进一步从严控制、部分受限制的重病罪犯如何保外就医等问题，通过研究协商，逐步统一法规规章和规范性文件的政策标准，细化制定政策适用的具体情形和尺度区间等。

其次，加强执法协作。如与公安机关要重点依法规范法律文书送达、罪犯基本信息录入通报等事项，尤其在“三假类”④、身患严重疾病等特殊罪犯的收押交接过程中，双方要依法履行好提前告知和甄别筛查责任，便于监狱对罪犯情况有所掌握，有针对性地制定改造方案和采取改造措施。与检察机关要重点依法规范执法监督的主要内容和法律依据等事项，共同提高监督效能。与法院要重点依法规范减刑、假释、暂予监外执行的适用条件和案件办理程序，明确界定提请、监督、裁定等环节的各自职责，保证办案质量。与地方司法行政机关的社区矫正机构，要重点依法规范社区服刑人员接收和收监执行对接、重点人员必接必送责任界定等事项。总之，通过双方的共同努力，形成健全的执法协作配合机制。

第三，加强监狱行刑信息核查对接。特别是在收押、释放环节，要依托公安机关人口信息管理系统，确保各类信息规范准确。在办理减刑、假释、暂予监外执行等环节，对执法办案和考核奖惩中的重要事项、重点环节，实行网上录入、信息共享、全程留痕；要强化财产刑执行信息的衔接，法院在送达执行通知书时一并送达财产刑履行的证明材料，后续履行情况由法院及时通报监狱。社区矫正机构或基层组织要做好罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估报告，特别是在作出“矫正环境不适宜”等否决性情形时，要在规定时限内做好信息反馈和沟通工作；社区矫正机构要定期通报暂予监外执行人员在社区服刑的考察、鉴定和是否建议收监等信息。通过加强监狱行刑信息核查对接，为完善监狱行刑体系提供信息技术支撑。

第四，加强刑释人员与当地相关部门的安置帮教衔接。刑释人员的安置帮教问题，是监狱与社会相关部门相互联系、共同做好工作的一个重要方面。在新的形势下，监狱与社会相关部门共同配合做好刑释人员的衔接安置工作已成为义不容辞的责任。就监狱而言，有人形容安置帮教的衔接工作为罪犯刑满释放走向社会的“最后一公里”工程。为了做好这项工作：一是监狱出监教育要引进社会资源，设立社会就业指导中心，邀请相关部门的人员来监进行社会发展、社会基本信息、就业情况分析等讲座，为罪犯回归社会提供必要的指导和帮助。二是要协同社会健全刑释人员的就业安置、出狱后最低生活保障和养老保障社会化机制，不因罪犯入监服刑而游离其社会保障体系之外。三是监狱对即将刑释人员，要认真履行对其亲属和当地有关部门的告知义务，并适当提供解决方案供地方参考。四是地方安置部门要以积极的态度做好刑释人员的安置帮教工作，并不断探索做好工作的路径。如一，提高安置帮教工作从业人员(包括专职干部、社工)的水平，做到有热情、懂法律、晓政策、能办事；如二，主动做好刑释人员帮困扶助的规范化制度化工作，对符合要求的人员纳入低保、社保都应有相应的规定；如三，充分发挥基层自治组织的作用，村(居)委会在掌握当事对象的具有信息方面更有优势，有时比专门从事安置帮教工作的基层司法所更为直接有效；如四，创新社会治理，引入社会力量参与，安置帮教部门可以引入民间力量，寻找托底机构，与其签订协议，开展政府购买服务，建立“再就业基地”或“中途之家”作为有困难的刑释人员的过渡性基地，以降低政府的安置风险。

(四)强化监狱内部管理，健全监狱刑罚执行机制

强化监狱内部管理，健全监狱刑罚执行机制，是完善监狱行刑体系的重要一环，必须高度重视。要深入挖掘监狱内部管理的内在潜能，增强刑罚执行机制的适应性，促进监狱行刑规范水平的全面提升。作为监狱特别是监狱职能部门，要特别关注以下几点：

首先，进一步建立健全监狱内部管理制度体系。明确各项工作的标准和程序，确保各项工作有章可循，特别要针对执法环境变化、刑法、刑诉法修订、刑事政策调整等现实要求，进一步修订完善罪犯管理、教育、劳动、刑罚执行变更等环节管理制度，建立健全结构科学、内容协调、程序严密的管理制度体系，切实从实体、程序上确保监狱刑罚执行权规范行使，切实从源头上防范执法偏差。特别是要针对减刑、假释出现的问题制定适应形势发展需要的操作规程，缓解罪犯行政奖励出现的“堆积”现象和罪犯中排队等减刑、假释的问题。

其次，严格规范监狱及民警执法权力行使。要善于运用法治思维和法治方式强化监狱内部管理，依法界定监狱各部门的职能、权限、程序、责任，对重点领域和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权；建立完善权力清单制度，推进执法依据、程序、流程、裁量基准的统一，限制执法随意性，防止权力滥用。要强化纠错机制，坚决查处监狱民警在刑罚执行过程中失职渎职、徇私舞弊、打骂、体罚、虐待罪犯等问题，严格执行执法过错责任追究机制，倒逼监狱民警尽职履责。

第三，切实强化执法风险防范。要全面分析和研判监狱执法各个环节可能存在的风险，并采取相应的对策。要建立执法全过程记录制度，加强执法证据保全，做到执法全过程有据可查、有证可考，避免产生执法纠纷。要加强与驻监检察室、地方公安、社会律师等的协作，积极引入第三方参与监狱执法纠纷调处，发挥第三方作用，配合监狱有效执行刑罚。

第四，深化拓展狱务公开工作。党的十八届四中全会通过的《决定》在提出推进司法体制改革的部署中就监狱刑罚执行专门强调了“狱务公开”，为贯彻《决定》精神，司法部于2015年4月1日出台了《进一步深化狱务公开的意见》，在这一背景下，深化狱务公开已成为强化监狱内部管理、提升监狱行刑规范水平的重要抓手。为更好地推进狱务公开，在当前和今后，要积极推进刑罚执行决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。针对罪犯和家人以及社会所关注的焦点，要积极探索建立减刑、假释、暂予监外执行公开制度和办案信息查询系统，实行网上咨询、网上服务，自觉接受社会各界的监督，以公开促公正。

(五)进一步夯实社会支持系统基石，强化监狱刑罚执行的社会化保障

统一刑罚执行体制，完善监狱刑罚执行体系的现实要求，迫切要需要夯实社会支持系统基石，强化监狱刑罚执行的社会化保障。

第一，进一步加大对监狱经费投入力度。要规划和固定对监狱转移支付渠道和财政保障额度，定期调整支付保障标准，完善科学的动态增长机制。要通过经费投入，重点加强监狱基础监管设施的全面改造，建立健全物防、技防、人防、联防“四位一体”的防控机制。与此同时，要加大医疗卫生投入，提升罪犯的医疗卫生和健康水平，以促进罪犯安心并积极改造。

第二，疏通监狱与社会联动渠道。监狱行刑要由封闭式的思维方式转变为开放式的思维方式，疏通与社会联动的渠道，引导社会多种力量了解监狱，参与刑罚执行，形成社会对监狱日常刑罚执行活动的常态化介入机制。除加强和改善与驻监武警部队、地方公安机关的联合联动特别是处理突发事件工作外，还要特别关注、积极培育、规范和引导非政府组织等社会力量，参与罪犯改造与回归帮扶等服务行刑活动。

第三，重视涉监舆情及其危机的积极引导和应对。当前媒体特别是互联网媒体不断激起的涉监网络舆情，已经向我们展现出当今网络舆论的复杂态势和巨大影响。[5]监狱作为国家的刑罚执行机关，外界对其总有一些神秘感，如果执法上出问题、安全上出事故，极易被媒体特别网络媒体炒作放大，甚至引发涉监网络舆情危机，有损监狱形象和执法公信力。这就要求监狱与社会相关方面共同重视涉监舆情及其危机的积极引导和应对：一方面监狱要积极作为，加强监狱外宣工作的领导，探寻监狱外宣工作特色，弘扬监狱宣传主旋律；加强监狱系统新闻网站建设，用正面声音传递监狱行刑的正能量，引导舆情；积极主动加强与媒体、公安等部门的沟通协作，拓展政务微博、微信等新媒体的应用，以推动和深化与社会多元组织的多样化协同合作，形成常态化的舆论环境引导机制，使监狱在应对舆情上特别是突发事件引发的舆情上能够处于主动地位，即使一旦出现负面事件，也能把负面影响控制到最低限度。另一方面也需要社会有关方面特别是主流媒体，对监狱的宣传，多一些正面的东西。要教育从业人员恪守新闻宣传职业道德，特别是不要专为吸人眼球，不顾事实、夸大其辞恶炒监狱负面新闻(甚至把不属于监狱的事件，如公安看守所“躲猫猫”等事件放到监狱领域炒作)，使舆论向着有利于树立监狱良好执法形象的方向发展。

注释：

① 记者张洋、王比学：《曹建明向全国人大常委会报告刑罚执行监督工作情况》，载《人民日报》2015年11月3日16版。

② “三类罪犯”是指职务犯罪罪犯、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪罪犯。

③ 参见《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行 切实防止司法腐败的意见》。

④ “三假类”罪犯即“假姓名、假地址、假身份”的罪犯。

[1] 储槐植.刑事一体化与关系刑法论[M].北京:北京大学出版社.

[2] 崔杰.我国刑事执行制度的供给现状与重构[J].上海警苑,2013，3.

[3] 程传水.中国监狱发展路径研究[M].合肥:时代出版传媒股份有限公司、安徽教育出版社,2010.

[4] 江苏省监狱管理局课题组.统一刑罚执行体制下完善监狱刑罚执行体系的调查报告[J].江苏警视,2015，4.

[5] 秦卫国.互联网时代下的涉监网络舆论研究[J].中国监狱学刊,2011，4.

(责任编辑：唐艳秋)

Some Thoughts on Perfecting the Execution System of Prison Sentences from the Perspective of the Unification of the Penalty Execution System

JiaLuo-chuan

(Criminal Law School of Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701)

Unify the penalty execution system from the perspective of improvement of prison penalty execution system of the importance and urgency of mainly is to deepen the inevitable choice of the operation of criminal integration, is to establish a unified execution system of punishment is important to explore the, is the need of the reality of prison management modernization. Under the current system of penalty execution of prison facing the plight of mainly for criminal execution law independence is limited, the execution mechanism of dispersed overlap, resulting in a waste of resources, ineffective prison execution and external relevant departments convergence is not smooth, prison penalty execution mechanism to adapt to, outside the prison related support is not big enough. Perfect prison penalty execution system, establish independent complete reunification of the execution of punishment system path is the main, we should construct and perfect our country's criminal law enforcement system, pay attention to the rational disposition of penalty execution power, to build collaboration collaboration platform, strengthen the internal management of the prison, into further consolidating the social support system foundation.

unified penal execution system; perfect; prison penalty execution

1002—6274(2017)01—097—07

本文系2015年度最高人民法院审判理论课题“重大职务犯罪的异地管辖问题研究”(2015SPYB08)、上海高校高原学科法学学科(监狱学方向)建设项目的阶段性成果。

贾洛川(1955-)，男，四川巴中人，上海政法学院刑事司法学院教授，研究方向为监狱学、犯罪学。

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