党内法规在社区治理中的作用研究

□ 陈 光

党内法规在社区治理中的作用研究

□ 陈 光

社区治理规范化是基层治理法治化的基本要求。党内法规是社区治理的基本规范之一，具有内部规范外涉性、行为规范道德性、法律规范政治性和规范实施非司法性等规范属性或特征。基层党组织和社区党员是党内法规作用于社区治理的两大媒介。党内法规在社区治理中发挥着法律性功能、道德性功能、政策性功能和政治性功能。为更好地实现社区治理的目标，应当在规范合作理念指导下，增加社区治理专门性党内法规的数量，加强党内法规的内外部衔接与协调。

党内法规；社区治理；规范属性；规范合作

基层治理法治化是党的十八届四中全会提出的一项重要工作目标。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年）中明确指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。”社区治理是基层治理的基本单元，也是法治国家和法治社会建设的工作重点与基础所在。基层党组织及其成员显然要在社区治理法治化过程中发挥领导和战斗堡垒作用，这也是全面推进依法治国、加快建设中国特色社会主义法治国家和法治社会的根本要求和根本保障。如何更好地发挥基层党组织与党员在社区治理中的积极作用呢？健全社区治理中的党内法规，使基层党组织和党员在领导和参与社区治理中行为的制度化、规范化，应是正确而必要的选择。与社区治理中的其他规范尤其是国家法律相比，党内法规有着独特的规范属性，这与执政党在社区治理中所扮演的特殊角色直接相关。总之，如何通过更好地发挥党内法规在社区治理中的作用，加强基层党内法治建设，是推进法治国家和法治社会建设的重要课题。

一、党内法规的规范属性及其在社区治理中的作用媒介

（一）党内法规的规范属性

党的十八大以来，党内法规建设及理论研究获得越来越多的重视。学者们对于党内法规的属性、功能及其与国家法的协调等问题已经做了较多的研究。其中，党内法规具有怎样的规范属性，这是研究党内法规及建构党内法规理论不可绕过的基础性问题。有学者认为，与其他社会规范相比，党内法规具有以下四个特征：党内法规是调整党组织和党员行为的社会规范；党内法规是由党创立的社会规范；党内法规是规范党组织和党员的权利和义务的社会规范；党内法规是由党内约束力保证实施的社会规范。①陈柳裕：《党内法规：内涵、外延及与法律之关系——学习贯彻党的十八届六中全会精神的思考》，《浙江学刊》，2017年第1期。该论述很大程度上套用了有关国家法的界定框架，虽然指出了党内法规的部分特征，但这种简单套用的做法并没有真正揭示党内法规独特的规范属性，而且这种做法及其所得出的结论是否恰当本身也是值得商榷的。党内法规作为一类有着明确调整对象和调整方式的规范，受到其所调整的对象主体特殊性的影响，具有内部规范外涉性、行为规范道德性、法律规范政治性和规范实施非司法性等属性或特征。

内部规范外涉性是对党内法规效力特征的概括。一般而言，政党作为一类政治性的社团，为了维持其有序运转，都会制定有相应的规范性文件——社团章程、活动纪律和工作准则等。由于政党所制定的规范性文件只能对其政党组织和成员的行为产生约束力，对于不属于该政党成员的外部主体不具有约束力，因此政党所制定的规范性文件在规范效力方面具有较强的封闭性或内部性。中国共产党的党内法规则有所不同，虽然党内法规也以党的组织和党员行为作为其调整对象，但由于中国共产党是宪法所规定的国家治理和现代化建设的领导者，而且党的领导是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本保障，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保障，因此中国共产党的党内法规不同于一般政党所制定的党内规范性文件，其规范效力具有很强的外涉性。对此，姜明安指出：“中国共产党依法领导国家，依法执政所依之‘法’不仅包括国家法律，而且包括党内法规。党内法规本来是规范中国共产党党内事务的，但是，由于中国共产党在中国的特殊地位，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。从而，中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素。”②姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第3期。其中，“党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务”的表述，实际上指出了党内法规作为一种执政党的内部规范所具有的外涉效力或规范效力的外部性。这种外涉性表现为，党内法规通过对党的组织和党员行为的调整或约束，进而影响到国家治理和社会发展等公共事务，如《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》（2011年）和《党政机关公文处理工作条例》（2012年）等。

行为规范道德性是对党内法规内容或约束标准特点的描述。党内法规在内容表述方面有着自己的特点。与国家法相比，有些党内法规在立规语言表述风格方面与国家法律非常相似，其内容也主要是作为一般性的规范用以调整党的组织或党员某一领域事务或行为，如《中国共产党党校工作条例》（2008年）、《中国共产党党内法规制定条例》（2012年）等。也有一些党内法规在其规范内容的表述和约束标准方面，不同于国家法律，尤其是在调整党员行为的规范设定方面，有着很强的道德性要求，典型的如2015年制定的《中国共产党廉洁自律准则》。这部自律准则共包括三个部分，其中第一部分中规定全体党员和各级党员领导干部“必须自觉培养高尚道德情操，努力弘扬中华民族传统美德”，接下来的“党员廉洁自律规范”和“党员领导干部廉洁自律规范”两个部分中也有着“尚俭戒奢”、“甘于奉献”和“自觉提升思想道德境界”等道德性色彩明显的规范表述。

法律规范政治性指的是党内法规是一种政治性色彩很强的规范类型。这一属性首先反映在《中国共产党章程》（2012年修订）之中，其“总纲”开篇第一段话便是对中国共产党的人民属性、政治地位和政治使命的确认。中国共产党是一个政治性团体，“是中国特色社会主义事业的领导核心”，党内法规要服从并服务于党的政治属性和政治目标。从功能上来看，党内法规是改进和巩固党的领导，更好实现党的领导目标的内在制度保障。例如，《关于党内政治生活的若干准则》（1980年）、《中国共产党地方委员会工作条例》（2015年）和《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（2015年）等都承担着明确的政治性规范功能。以《中国共产党地方委员会工作条例》为例，该条例第1条规定：“为了落实全面从严治党要求，加强和改进党的地方委员会工作，提高党的执政能力和领导水平，促进党的执政目标的实现，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”这条规定在某种意义上代表了党内法规制定和实施的宗旨或目的，即“提高党的执政能力和执政水平，促进党的执政目标的实现”。由此可见，虽然党内法规属于广义上的法律范畴，具有相应的法律属性，但是由于党内法规要承载执政党的政治目标，因此不可避免地会带有相应的政治属性。

法律的生命在于实施，党内法规也不例外。党内法规的实施主要是通过自觉遵守和组织执行的方式，非司法性是党内法规不同于国家法律的一个独特属性。党内法规的实施存在于国家和社会生活的各个领域，这是由于党既是国家和社会发展的领导力量，也是国家和社会生活主体的基本构成。

（二）党内法规在社区治理中的作用媒介

“社区”是一个外来的概念，与很多外来概念一样，“社区”的含义和制度实践在中国得到了重构。虽然在学理上社区包括城市社区和农村社区，但在制度实践层面上，社区主要指的是城市社区，社区治理也主要指的是城市社区的治理。因此，本文在讨论社区治理中的党内法规问题时，也主要指的是城市社区。社区治理主体是多元的，党组织和党员是两类基本主体。党内法规作为执政党的内部规范，通过基层党组织和社区党员两大媒介，对社区治理产生直接或间接的调整和规范作用。

党的基层组织是党内法规作用于社区治理的组织性媒介。根据《中国共产党章程》的规定，党的组织包括党的中央组织、党的地方组织和党的基层组织。与社区治理相关的党的组织主要是基层党组织。社区治理中的基层党组织一般包括社区党组织和街道党组织两类。《中国共产党章程》第29条第1款的规定，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。据此，任何一个社区只要有正式党员三人以上，就应该成立社区党组织，相应的街道也应该成立街道党组织，这是党的章程所要求的，也是党的基层工作和社区治理所需要的。社区党组织在实践中一般称为社区党支部，街道党组织称为街道党工委。“社区党组织作为基层组织的领导核心，主要发挥政治上的指导作用、思想上的引导作用和组织上的保证作用以及生活中的表率作用。”①金捷：《加强社区党建的新要求》，《学习月刊》，2009年第11期。《中国共产党章程》第31条规定了基层党组织的基本任务，第32条第1款规定了基层党组织的职能，即“领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。这些都赋予了社区党组织和街道党组织以参与社区治理正式主体地位。

党员是党内法规作用于社区治理的个体性媒介，也是最终的媒介。由于党内法规首先是一种针对具有党员资格的角色性规范，所有调整和约束中国共产党党员的党内法规，都当然地适用于参与社区治理的所有党员。不仅如此，根据党的章程的要求，社区中的党员要加入相应的基层党组织，那些调整基层党组织的党内法规对于社区中的党员也是有约束力的，而且最终都要作用于每位党员的具体行为。我国《宪法》序言中规定“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”进行社会主义现代化建设，而且第1条第1款又规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”，这在《中国共产党章程》中也有着明确的规定。因此，党的章程中有关社区党组织任务和职能的规定，是《宪法》所规定的党的领导地位的具体呈现，而党的章程及其他党内法规中有关党员思想和行为等的规定，也是更好地保障和实现《宪法》所规定的党的领导地位和领导目标的具体要求。总之，党内法规通过调整基层党组织和党员的行为，对社区治理产生规范作用。

二、党内法规在社区治理中作用的具体表现

（一）党内法规的法律性功能

根据法律社会学相关理论，社会规范是多元的。法律不仅仅是指国家意义上的制定法，还应包括不以国家为中心的各类社会规范，如党内法规、软法和民间法等。对于传统的国家主义法律观，罗豪才、宋功德在阐述软法原理时有过深入分析与评价，认为“伴随着改革开放的深入和社会转型的推进，国家主义法律观的片面性，导致其越来越不适应中国加速推进民主政治和市场经济建设的现实需要，已经明显落伍了”。①罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第59页。当然，国家法的一些基本原理可以用来理解和分析其他社会规范。规范性功能是国家法的基础性功能，具体是指法律具有预测、指引、评价、教育和强制等作用。党内法规作为主要适用于党组织和党员的普遍性规范，也具有上述规范性或法律性功能，这些功能也存在并作用于社区治理。

党内法规中有大量的规范都与社区治理有关，或者能够对社区治理产生规范作用。这些党内法规可分为两类：一是指向基层党组织和社区党员行为的专门性党内法规。例如，《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年）就是专门调整和规范党的基层组织的选举工作的，该部条例对于包括街道党工委和社区党支部在内的基层党组织代表的选举、委员会的选举、选举的实施，以及监督和处分等问题，作了具体而系统的规定。二是用以调整和规范所有党的组织和党员思想和行为的一般性党内法规。例如，《中国共产党章程》是党内法规体系的基石，是党内法规体系中的根本法，各级各类党组织和所有党员都应该首先以党的章程来行事。其他一般性的党内法规如《中国共产党党员权利保障条例》（2004年）、《中国共产党发展党员工作细则》（2014年）、《中国共产党纪律处分条例》（2015年）和《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（2012年）等，都适用于社区治理中的党组织和党员。

无论是专门性还是一般性党内法规，在作用于社区治理中的党组织和党员时，首先发挥的是一种法律性的功能，能够对有关基层党组织和社区党员的思想与行为产生规范作用。这也是党内法规之所以被视为一种法律规范，不同于党的政策和其他制度的原因。党内法规在社区治理中的法律性功能具体表现为，能够指引社区治理相关的基层党组织和党员的行为如何选择才是合规的、适当的，在发生或处理一些事务时人们可以据此预测党组织和党员将做出怎样的举措或行为，以及当党组织或党员的行为违规或不当时，根据党的纪律处分条例等规定应施以怎样的惩戒等。尽管这些规范性作用是针对党组织和党员的，但内部规范外涉性是党内法规的一个基本属性，通过作用于基层党组织和社区党员，党内法规对社区治理产生法律性的规范作用。

（二）党内法规的道德性功能

党内法规不仅具有法律规范属性，也具有道德规范属性，即所谓的行为规范道德性，这是党内法规不同于国家法的独特之处。宋功德指出，“对于党规而言，人性假定是其制度安排的原点，要发挥党规的教育、引导、评价、制裁等规范和调整功能，抑其私、用其畏、促其衡，努力实现将党员塑造为‘中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士’的目标，这个过程，就是以党规制度为‘转化器’，实现党员从人性假定到道德要求的升华。”②宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第327页。对于一个普通人而言，申请并被批准加入中国共产党，意味着要在思想和言行上要以更高的标准要求自己和被要求。如果国家法被视为最低限度的道德的话，那么党内法规则由于党的性质和宗旨而具有更高的道德性要求。

党内法规的道德性功能要求主要是针对党员而言的，要求党员要在思想意识和言行举止两个层面都应当符合更严格的道德性标准。例如，《中国共产党纪律处分条例》设专章（第十一章）规定“对违反生活纪律行为的处分”，根据规定，“生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味”、“与他人发生不正当性关系”、“违背社会公序良俗，在公共场所有不当行为”和“有其他严重违反社会公德、家庭美德行为”等，都要给予相应的纪律处分。党内法规的这种道德性是建立在中国共产党是工人阶级和中国人民先锋队基础上的，是建立在党要全心全意为人民服务的宗旨基础上的。党内法规通过设定更为严格的准则，尤其是将一些道德性规则引入其中，作为对每位党员的要求，反映了党对保持自身先进性的严肃态度以及对实现党的宗旨的坚定决心。

社区属于最为基层的一个公共生活领域，党员通过基层党组织和个人的行为，领导或参与社区治理的方方面面，党员在社区公共生活领域乃至私人生活空间中的道德表现，是民众评价执政党整体能力与形象的直接样本。其实，社区治理所要处理的大都是一些非常具体、琐碎的日常事务，国家法律所设定的那种权利义务关系在社区治理中更多地是作为一种刚性边界而存在，在此界限之内则是大量的弹性空间或自治空间很大的公共事务，如环境卫生清理、基础设施修护、流动人口管理、孤寡老人照看和邻里矛盾解决等，这些公共事务处理或社会关系调整水平的高低，在很大程度上取决于负责或参与治理的人员的工作能力和道德水平。因此，党内法规中的道德性准则对于塑造先进的党员形象，提高基层党组织和党员的治理能力，是非常必要的，也是每一位社区党员所必须遵守的。社区治理中我们也经常能看到基层党组织和党员以更高的道德准则要求自己，在许多社区公共事务的处理中以身作责，发挥领导或示范作用。例如，为营造干净整洁的社区卫生环境，杭州市西湖区某社区在社区副书记带领下，“冒雨对社区设置的大件垃圾堆放点进行了清理”。①《净寺社区：冒雨清理大件垃圾堆放点》，杭州市西湖街道办事处网站：http：／／www．xhjd．gov．cn／intro／news／info＿show．asp？id＝00014559（2017年3月5日访问）。类似的事例不胜枚举，每天都在各地的社区治理中大量地发生着。

（三）党内法规的政策性功能

对于党内法规的政策属性与功能，屠凯认为：“党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法律与政策二重属性的规范性文件。基于它的法律特征，在广义的‘法’与其它社会现象的对立中，党内法规可以纳入‘法’的范畴，是事实上的行为规范，在某些重要领域发挥着骨干作用；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴，反映新鲜经验且须具有较高的前瞻性。”②屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，《中共浙江省委党校学报》，2015年第5期。这段论述虽然指出了党内法规的政策属性，但是党内法规具有政策属性不等于党内法规就属于党内政策，两者应是不同的规范类型。与一些国家法律承担着相应的政策功能类似，很多党内法规也具有相应的政策性功能。典型的如在《中国共产党章程》的“总纲”部分中系统地载明了党在社会主义初级阶段的路线、方针和内政外交等各个领域的政策。再如，为了落实党和国家的环境保护和可持续发展政策，中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（2015年）。为了厉行节约反对浪费和建设节约型机关，中共中央、国务院联合制定印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013年）。

党内法规的政策性功能是从属于党在社会主义初级阶段基本路线的，要服务于中国共产党推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务。自党的十八大以来，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党，成为党在新时期和新形势下的战略布局和政策依据。“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，“完善的党内法规体系，既是适应依法治国、建设法治国家的需要，也是加强党的建设、进一步提升党的执政能力的内在要求”。③冯国权等：《引领民族复兴的战略布局——“四个全面”学习读本》，北京联合出版公司2015年版，第268页。这段论述本身也指出了党内法规所具有的政策性功能，通过党内法规的完善和实施来更好地推进依法治国和加强党的建设，便是其政策性功能的体现。社区治理是党和国家治理的一个切面或部分，也是党组织和党员执行党和国家政策的真实场域。党内法规在其制定过程中便已融入了党的政策、方针和理念，其作用于社区治理的过程也是将这些政策、方针和理念切实作用于实践并转化为实效的过程。

（四）党内法规的政治性功能

中国共产党是执政党，是现代化建设和民族复兴的领导者，坚持党的领导是我国最大的政治，是党内法规制定和实施必须遵守的基本前提。这也决定了党内法规具有一些不同于国家法或其他社会规范的政治性功能。“党内法规的‘内’决定了它所贯彻的，仍然是一套加强党的建设、巩固党的领导、维护党的团结、增强党的能力，促进党更好兑现其全心全意为人民服务的政治承诺，提升党更好团结人民共同进行中华民族伟大复兴事业力量的政治逻辑。”①支振锋：《党内法规的政治逻辑》，《中国法律评论》，2016年第3期。从某种意义上，党内法规的道德性和政策性功能都是受这种政治逻辑的影响而产生，而且党内法规本身也具有相应的政治性功能。

那些一般性的党内法规如党的章程、党内政治生活准则和纪律处分条例等，本身具有很强的政治性，社区治理中的基层党组织和社区党员遵守和落实此类党内法规，便是在实现党内法规的政治性功能。例如，统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势，为了加强和规范统一战线工作，巩固和发展爱国统一战线，中共中央制定印发了《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。其中，第24条规定，“建立健全县（市、区、旗）、乡（镇、街道）、村（社区）三级宗教工作网络和乡（镇、街道）、村（社区）两级责任制。宗教工作任务重的乡（镇、街道），党委和政府应当有领导干部分管宗教工作，并明确专人负责。”显然，基层宗教工作是社区治理中的一项政治性色彩非常浓厚的工作，有关基层党组织和党员应当严格按照条例的规定，建立相应的责任制并明确专人负责，落实好党的宗教政策，巩固和发展好党同宗教界的爱国统一战线。那些专门性的党内法规如《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》既是规范社区治理基层党组织选举工作的直接依据，也是加强基层党内民主和巩固党在基层政治领导的制度保障。无论何种类型的党内法规，其在作用于社区治理时都不可避免地承担着更好地实现党的领导的政治性功能。

三、规范合作视角下党内法规在社区治理中作用的改进

（一）规范合作与专门性党内法规数量的增加

社区治理是一个多元主体和多元规范共存的场域。社区治理规范至少包括国家法、党内法规、公共政策、习惯和各类协议等，而且每一种类型的规范内部又存在相应的差别。以往学者们研究较多的是国家法的内外部协调问题，其中内部协调主要是指法律体系内部以宪法为基础并遵循法制统一原则，避免或减少法律内部冲突，而外部协调则多是指法律与社会发展需要之间的适应程度问题。相比较而言，法律与其他社会规范之间的关系问题，关注和研究的较少。既然社区治理中存在多种类型的规范，那么规范之间的关系便值得认真研究。规范合作便是在这种背景下提出来的，指的是社区治理中党内法规与国家法律、公共政策、软法和习惯等规范形式之间的协调与衔接。消极意义上的规范合作要求党内法规与其他形式的规范之间应当实现协调一致，不能存在冲突，积极意义上的规范合作不仅要求避免冲突，还要求党内法规与其他规范之间应积极进行有效衔接，发挥规范合力。

加强社区治理中党内法规与其他规范之间的合作，是改进党内法规作用必须给予重视的一项工作，也是容易被忽视的一个视角和问题。要做到这一点，一项前提性工作是增加社区治理中党内法规的数量，尤其是增加专门性党内法规的数量。虽然党内法规的重要性很早就被意识到并且也颁行了大量的党内法规，如毛泽东同志早在1938年党六届六中全会（扩大）上所作的政治报告中就提出了应制定党内法规，而胡锦涛同志在2006年中纪委第六次全会上首次明确指出要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设的重要任务，②操申斌：《“党内法规”概念证成与辨析》，《当代世界与社会主义》，2008年第3期。但党内立规的大规模开展是党的十八大以来的事情。2012年党的十八大以来，新增的党内法规涵盖了党的组织、廉洁自律、厉行节约、纪律处分、选拔任用、教育培训和监督巡视等各个领域，力度之大前所未有，充分体现了执政党对加强党内法治的决心。尽管如此，党内法规的数量依然不够，许多领域和事务仍需要党内立规加以调整和规范，其中之一便是党的基层治理，而在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》中，党的基层组织、基层民主和基层事务被确定为实践亟需的党内法规，应及时出台。目前来看，虽然那些调整党的组织和党员的普遍性党内法规，是社区治理所应遵循的，但直接调整社区治理中党的组织和党员专门性党内法规仍严重不足。

在今后的党内立规活动中，要改进和加强党内法规在社区治理中的作用，尤其是更好地实现规范合作。对此，应做好以下三个方面的工作：一是在制定一般性的党内法规时，应将基层治理的需要有意识地纳入论证内容之中。如果该部党内法规涉及基层治理事务，就应根据基层治理的特点和需要设置专门的条款；二是加大对基层治理尤其是社区治理的调研力度，掌握社区治理的一般规律及其对党内立规的需要，及时出台用于调整社区治理所涉及的党内综合事务或某一领域党内事务的专门性的党内法规；三是如果对于某领域的社区治理党内事务，不便在一般性党内法规中设置过多的专门条款，也没有必要制定专门性的党内法规，可以在针对一般性党内法规制定实施细则或配套法规时，根据情况和需要适当增加有关社区治理的专门条款或规则。

就党内立规主体而言，由于社区治理更多的需要一些实施性的细则，所以省、自治区、直辖市党委应当在增加社区治理党内法规数量方面，发挥更大的、更为主动的作用。根据《中国共产党党内法规制定条例》（2012年）的规定，享有党内立规权的主体为党的中央组织、中央纪律委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，而社区治理从事务内容和性质来看，更多的属于地方性事务，需要结合各地发展和治理的实际情况加以具体调整，国家立法如此，党内立规也应如此。只要基层党组织和党员在社区治理中不违反一般性党内法规之规定，应当允许其根据各自所在地的社区治理实际情况和需要，选择从事一些更为具体、更有利于实现社区治理目标的行为或举措。对此，省、自治区、直辖市的党委就应当在不违反党章和其他一般性党内法规基础上，及时和主动地制定一些与社区治理有关的规则、规定、办法或细则。尽量实现社区治理中基层党组织和社区党员各项活动有规可依、有章可循。社区治理中的规范合作也会因此有更大的可能性与更多的保障。

（二）加强党内法规的内外部衔接与协调

由于社区治理中的规范是多元的，而且各类规范之间又是相互影响的，所以要改进社区治理中党内法规的作用，还应加强党内法规与其他社会规范之间的衔接与协调。同时，根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规是一个集合概念，具体包括党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则七种类型，而且党内法规兼具法律性、道德性、政策性和政治性功能，不同类型或调整不同党内事务的党内法规的功能侧重又有差异。这意味着党内法规体系内部也是需要协调的。因此，如果以党内法规为出发点强化社区治理规范合作，就需要加强党内法规的内外部衔接与协调。

就内部衔接和协调而言，党内法规具体名称的不同代表着所调整的事务和内容有所差异。根据《中国共产党党内法规制定条例》第4条之规定，党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或某一方面重要工作作出全面规定。规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。据此可知，党章是党内法规体系中的根本法，发挥着国家法律体系中“宪法”的功能，其他形式党内法规都不能与党章的规定相违背。准则是低于党章但高于其他形式的党内法规的一类规范，其地位类似于国家法律体系中由全国人大制定的基本法律或宪法性法律。其他五种类型的党内法规共同承担着落实党章和准则规定的功能，而且条例与规则、规定、办法和细则之间所存在总分关系，也使得后面四种类型的党内法规在很多情形下是对条例的落实。显然，党内法规具体类型之间的这种衔接和协调，也会程度不同地反映在社区治理这一场域中。今后的社区治理中，一方面要通过审议审核、动态清理和备案审查等机制，来避免或消除党内法规之间的冲突，使各项党内法规之间实现协调统一，避免因党内法规之间的不协调而影响到社区治理中基层党组织和党员的行为选择；另一方面还要加大配套性和实施性党内法规的制定力度，通过统筹规划、解释评估等机制，使得不同领域、不同位阶和不同效力的党内法规相互衔接，增强党内法规尤其是高效力位阶或综合性党内法规的之于社区治理的实践针对性与可操作性。

在外部衔接和协调方面，在有效增加党内法规数量基础上，更好地实现党内法规与国家法律、公共政策、社区软法、民间法和各类协议之间的衔接与协调。就党内法规和国家法律的关系而言，两者虽有差别也有内在的一致性，都要体现党的基本理论、基本路线和基本纲领。“可以预见的是，随着法治建设的不断推进，党内法规体系在逐渐完善和成熟的过程中，会有一部分党内法规‘转化’为国家法律法规，改以国家法律法规的形式承载，因而党内法规的数量有所起伏，这是党内法规与国家法律衔接和协调的必然，并不代表党内法规不再有存在的必要。”①秦前红：《论党内法规与国家法律的协调衔接》，《人民论坛·学术前沿》，2016年第10期。党内法规可能基于不同的原因或需要转化为国家法律，例如这种转化是党内法规政策性的体现，借助于国家法律有助于更好地实现党内法规的这种政策性目标，或者这种转化是为了更好地在国家治理层面实现对某一领域事务的调整等。需要明确的是，党内法规和国家法律的衔接与协调需要遵循“宪法为上、党章为本”和“国法高于党规、党规严于国法”的基本原则。为实现上述原则，避免党内法规与国家法律在衔接过程中的冲突，可采取“合法性审查”的方式，即要求“党内法规应当在制定程序的各个环节都要通过‘合法性’审查，符合《宪法》和《党章》的有关规定。”②刘雪斌、蔡建芳：《论党内法规和国家法律的衔接和协调——以反腐败领域的法律法规为例》，《长白学刊》，2015年第3期。除了国家法律之外，党内法规还应注重与社区软法的衔接与协调。社区软法的表现形式有很多，其中之一便是工作准则或守则等。在配套性和实施性党内法规的制定要受到党内立规体制的影响，难以由享有党内立规权的主体直接提供的情况下，借助社区党内工作准则或守则等软法形式来实现对有关党内法规的配套，不失为一个可行的办法。当然，无论是专门性党内法规的制定，还是配套性或实施性社区软法的输出，都应当尊重存在并作用于社区内的民间法和各类协议等，不能自行其是。此外，社区治理中党内法规与公共政策的衔接与协调也很重要。公共政策包括国家政策和党的政策。目前，对于党内法规和党的政策区分并不够，一个表现是在一些党内法规汇编中往往会将一些党的政策性文件编入其中，如将与社区治理直接相关的《关于加强和改进基层干部教育培训工作的意见》这一党的政策性文件也视为党内法规，是不合适的。准确的做法应该是根据这一政策性文件，及时出台有关党内法规或党内规范性文件，并允许各地或各社区根据自己的实际情况制定相应的软法，加以衔接和保障。

总之，党内法规是社区治理必不可少的一类基本规范。由于党内法规具有多重规范属性和功能，并与其他类型的规范存在程度不同的衔接与协调的可能性与必要性，因此，从规范合作的视角积极推进社区治理多元规范之间的这种互动关系，有机地发挥党内法规的多重功能以及多元规范的规范合力，是一项重要的也是颇具挑战性的工作。□

（责任编辑：徐东涛）

D262．6

A

1007－9092（2017）03－0051－008

2017－04－26

陈光，法学博士，大连理工大学人文与社会科学学部法律系副教授，主要研究方向为立法学和法律社会学。

2015年度国家社会科学基金项目：“法治社会背景下社区治理多元规范结构的优化研究”（编号：15CFX015）。