人大主导立法之辨析

封丽霞

（中共中央党校 政法教研部，北京 海淀 100091）

党的十八届四中全会提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年新修订的《立法法》将“人大主导立法”从执政党政治主张上升为国家宪法性法律并将其规范为新时期国家立法工作的基本要求。该法专门强调，“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”。显然，实现有立法权的人大对立法过程的主导已经成为新形势下加强和改进立法工作的关键要点。

一、“人大主导立法”的认识误区

由于“人大主导立法”一词并不是一个严格的法律专业术语，又缺乏与之相配套、明确精细的制度规范，实践当中，就难以界定和表达人大在立法过程中的具体职责与功能。而且，人民民主立法、人民主导立法的豪情又使得我们容易对人大主导立法的追求过于理想主义、带上某种不切实际的浪漫情绪。有鉴于此，首先应对当前理论界关于人大主导立法的诸多认识误区进行清理和纠偏，并以此来廓清人大立法主导权之边界，以期获得一个关于人大主导立法的尽可能科学的理解。

（一）“人大主导立法”并不意味着人大对于全部立法环节事无巨细、大权独揽，人大立法应该“有所为”也应该“有所不为”

有许多人把“人大主导立法”理解为，有立法权的人大应当参与从立法准备到正式立法再到立法完善的全部过程，而政府部门和司法机关应当被严格排除在立法过程之外。人大要发挥立法主导作用，那么提出立法议案、起草法律法规草案的工作就都应当由其来实际承担，如果由政府提出议案、起草法案就不是人大主导立法。人大主导立法的过程，就是逐步把政府部门的行政立法权与司法解释权逐步收回全国人大的过程[1]。之所以会产生以上认识，深究其因，主要有：一是对当前各级人大的立法能力认识不足，尤其是大大低估了政府部门在立法过程中的正面作用；二是对“人大主导立法”的理解过于理想主义和浪漫主义。从当前人大立法实际的运作情况来看，各级人大并不具备也不可能具备提出所有立法议案、起草所有法律法规草案的能力，也根本做不到禁止政府部门、司法机关染指相关立法。

在当前历史条件下，人大主导立法并不意味着人大要事必躬亲、统管统抓、大包大揽、渗透到立法工作的各个细节。人大在行使立法权时，不应事无巨细、大权独揽，不是要把立法提案、法案起草、审议、修改与解释等重要立法职权都集中在人大手中，而应该是有所选择、有所偏重。有时候“眉毛胡子一起抓”，反而可能喧宾夺主、“捡了芝麻，丢掉西瓜”。在当前政府部门提出大量立法提案以及承担大部分法律法规起草工作的状况之下，人大的主导作用主要表现为在法案立项、起草、审议等立法工作的关键环节上严格把关，积极主动行使对相关提案或法案的选择权与最终意义上的决定权。职是之故，充分实现人大主导立法首先必须对各级人大的立法事项范围和相应程序进行明确。我们所言之“人大主导立法”，是要实现有立法权的人大在一些“必要”和“必须”的立法事项上充分行使立法职能、主导立法过程。换言之，只有在人大立法“有所不为”的前提下，才能真正保证其“有所为”。各级人大才能集中时间、人员、精力等有限的立法资源用于必须由人大立法加以解决的全局性、基础性、综合性问题。

（二）“人大主导立法”并不意味着人大在立法过程中“唱独角戏”的“一家立法”

人大主导立法，在某种意义上是针对有立法权的人大与其他立法主体之间的关系而言的。当前，关于人大主导立法有一种比较极端的认识，即认为人大主导立法就意味着立法工作是人大的“一亩三分地”，人大在立法过程中要“一枝独秀”“唱独角戏”。对此，我们应充分认识到，立法是一项复杂的系统性和综合性工程，单靠人大未必就能有效完成。人大主导立法过程必然会受到党委、政府、政协等多个重要主体的直接或间接影响。正确认识“人大主导立法”，务必将其放在与党的领导、政府配合、政协参与的诸多关系中加以理解和把握，必须理顺和建构党委领导、人大主导、政府配合、政协参与的中国特色社会主义立法工作关系格局，形成各个立法主体之间相互支撑、相互促进的立法协同局面，最大限度提高立法的质量。

第一，坚持党的领导是实现人大主导立法的前提和保障，也是实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一的必然要求。一方面，人大在立法过程中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用。党领导立法，是指党把握立法工作的政治方向。人大立法工作坚持党的领导，核心要求就是坚持人大立法工作正确的政治方向。人大主导立法，是指人大主导具体的立法工作与立法过程。另一方面，人大主导立法是实现党的领导的基本途径和合法化渠道。党要善于通过人大立法将其政策和主张上升为国家意志、变成全体人民的共识和共同行动。这不仅是各级党组织实现党的主张和政策的主要方式，也是党与国家权力机关关系的重要方面。在此基础上，才可能把党的主张与人民意志统一起来，把党的决策与人大立法权的行使统一起来。惟此，才能既加强党对于立法工作的领导，也有利于保证人大对立法过程的主导。

第二，人大主导立法，并不意味着政府部门无权提出立法提案或参与立法起草。人大主导立法离不开政府部门的有力配合。这是因为，政府部门有其特有的专业、信息、人才方面的优势，在提升立法效率和立法的针对性、可操作性方面有相当大的作用空间。但是，必须强调的是，人大立法与政府立法之间是一种统领与从属、主导与配合的关系。人大立法机关既要借助政府部门的资源优势与立法智慧，又要摆脱强势政府部门的掣肘与部门利益的狭隘思维，通过强化人大对政府参与立法的规划、审议和监督来加大对各项政府部门立法权的制约与统领。

第三，人大主导立法也应重视发挥人民政协的立法协商职能。人大主导立法的核心要义就是以人大的广泛民意代表性在立法过程中推动社会共识的凝聚与形成。在我国政治体制内，人民政协享有政治协商与参政议政等重要职能。各界别的政协委员既具有广泛代表性、能够充分汇集和表达民意，又拥有专业优势、能就法案发表一些专业意见。据此，十八届四中全会明确提出，要进一步“开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。这就要求，有立法权的人大在主动行使立法权的同时，不仅要充分发挥人大代表的作用，还要善于借助民主党派与政协委员的立法智慧，要充分与政协进行立法协商、处理好人大主导立法与政协参与立法之间的关系。

（三）“人大主导立法”并不意味着将民主立法仅限于人大立法活动范围之内的“关门立法”

在现代社会多元复杂的利益格局之下，在所有的政治参与中，立法的民主参与最具有实质性意义。民主立法旨在通过民意代表机关的立法过程表达人民意愿、化解社会难题，将各利益相关方的偏好整理归纳为人民的整体偏好并以制度形式确定下来，保证立法意图与人民利益的高度契合并实现二者的最大公约数。在各国立法实践当中，由人民代表组成的代议机构是进行民主立法的主要场所。通过代议机关立法过程中的博弈与互动，在立法者、执法者与守法者，在政治精英与“沉默的大多数”，在分属不同利益阶层的人民之间达成共识，从而防止社会矛盾的激化以及各阶层的过度分化与撕裂。这样，“法律产品”才能最大限度符合人民利益、获得社会大多数成员的内心认同。在我国，有立法权的人大既是汇聚民意的主要场所，也是将人民意志转化为具体法律法规的专门机构。相较于其他国家机关，各级人大是代表人民行使国家权力的国家机关，具有“人民利益”代表者和“人民意志”表征者的法定身份，这是其最大的政治优势和立法的正当性基础。事实上，立法权也是当下有立法权的人大行使得最充分的权能。“社会对人大地位的感知往往是通过人大的立法权来实现的。”[2]

然而，我们并不能就此认为“人大主导立法”意味着人民民主的立法过程仅限于有立法权的人大活动范围之内，而是理应包括依托人民代表大会这个制度平台有序推动社会力量参与立法的内涵要求。这是因为，伴随着中国社会格局日益多元分化的现实，尤其是在当前我国人大代表非专职化、民意代表性不够充分、履职不够积极、参政议政能力有限的状况下，仅凭人民代表机关参与社会权利义务的调整与分配，难以满足社会各阶层对民主立法的期冀。在当前利益群体多元复杂、公众又缺乏长期民主训练的条件之下，盲目、激进的立法民主参与又有可能引发社会分裂和混乱、给执政者带来一系列社会管理的难题。为此，人大主导立法亦要求充分运用人大这个民主代议机构的平台，有序推进我国的社会力量民主参与立法过程以增强立法的公共性与合法性。在人大主导立法的前提之下，应广泛推行法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，大力强化人大与社会公众的对话沟通，拓宽公民有序参与立法的途径。

（四）“人大主导立法”并不意味着人大立法是不受任何外部监督的“至上立法”

在现代政治与法治实践中，任何一种权力都必须接受来自其他权力的制约与监督。在接受制约和监督方面，立法权并没有天然的豁免权。从本性上说，任何一种立法权在行使的过程中，都有可能与制度设定的目的以及人民的意愿发生背离，因此都需要对之进行必要的制约与监督。故此，人大主导立法并不意味着人大立法永远不会犯错误、人大立法权无须受到制约和监督。毋庸讳言，要推动人大主导立法工作模式的有效运作，建构一个高效权威的中国特色立法监督体系至为关键。从西方国家的立法经验来看，尽管二战之后各国立法发展中心在不同程度上都出现了由议会立法转向行政立法、地方立法的现象，但是通过不同组织形式与措施加强对行政立法、地方立法的合宪性、合法性审查和监督成为西方国家的普遍应对措施。

从立法监督实践来看，我国缺乏一个专门立法监督机关，备案审查、批准、改变、撤销等立法监督手段的权威性不足、力度不够，而且整个立法监督制度缺乏有效的启动程序。在人大主导立法的目标要求之下，完善我国立法监督体系，首先要强化人大对政府各项立法权以及司法解释权的审查监督；其次，还要强化人民代表大会对于其常委会立法权行使的审查监督。建议在条件成熟之时，在人民代表大会之下设立专门的立法监督委员会。这将大大改变全国人大监督权弱化、监督能力不足的状况，有助于提升人大立法监督的权威性、独立性与有效性；对于克服人大立法自我监督不足以及建立对政府立法、司法解释的常态化监督，提高我国法律法规规章等各类规范性文件的质量，维护全国人大的立法主体地位有着极其重要的意义。

二、“人大主导立法”的内涵解析

在对当前关于“人大主导立法”的诸多认识误区进行澄清与纠偏之后，我们才有可能在此基础上对其概念内涵进行科学的分析与界定。这主要包括“什么是人大主导”“谁来主导人大立法”以及“人大主导什么”三个方面的内容。

（一）从概念内涵上对“什么是人大主导”进行界定

“人大主导立法”中的“主导”一词，一般被解释为“主要的并且引导事物向某方面发展”“起主导作用的事物”[3]；在汉语当中，“主导”一词赋予特定主体在诸多主体当中“最重要”“最基本”和“负主要责任”的地位与要求[4]。显然，“人大主导立法”并不意味着人大是唯一立法主体，也不要求人大对于立法事务事必躬亲，亲自操刀立法提案、法案起草、审议、表决、法律修改和立法解释等全部立法事项，而主要是在制定立法规划、法案内容、审议结果等立法过程中享有“最重要”“最基本”的立法职权以及立法决策的主要“话语权”与最终决定权。在人大立法、政府立法、司法解释构成的整个立法体系当中，相较于行政立法权和司法解释权来说，人大立法权具有明显的优势地位，并且能够对相关法律法规的立法规划、立法指导性原则、重大立法内容的确定以及法案审议结果发挥决定性作用。一言以蔽之，所谓“人大主导立法”，就是有立法权的人大对立法选项与规划、立法过程、立法结果具有真正实质意义上的决定权。

在人大主导立法的目标要求之下，人大不仅要成为立法程序上不可或缺的立法主体，也要成为对立法实体内容具有最终决定意义的立法主体。人大主导立法的目标就是要实现有立法权的人大实际成为立法过程的组织者、主导者、协调者，成为相关法律法规内容的真正决策者。具体来说，人大主导立法，意味着有立法权的人大能够完整地实现其法定立法权能、能够自主表达立法意图。它不仅要求有立法权的人大在宪法法律制度上享有应然的“立法权力能力”，而且在实践当中具备实然的“立法行为能力”。就如有学者所总结的，人大主导立法的实质意味是“只要满足民主的正当性，即便有其他法定公权力机关的反对，仍能自行立法”[2]。换言之，政府部门尽管起草了大量法律法规草案，但是草案能否进入审议程序要经过人大代表人民进行的甄别与“拷问”。对于政府立法和各种司法解释，人大能够进行高效权威的审查监督，能够自行撤销与宪法法律相抵触的法规规章等规范性文件或者直接宣布其无效，从而实现有立法权的人大在同级立法体系中的主导地位与作用。

（二）从主体上对“谁来主导人大立法”进行界定

1.“大会立法”与“常委会立法”之区分

“人大主导立法”到底应该是人民代表大会主导还是人大常委会主导，如何处理“大会立法”与“常委会立法”之间的关系，是科学认识“人大主导立法”内涵的一个关键问题。尽管全国人民代表大会是国家最高权力机关已成为宪法文本的明确要求和社会的普遍共识，但在现实当中并非一成不变、亦步亦趋。随着我国改革开放进程的深入，人大与其常委会之间的关系也在渐渐发生着“结构性”的变化。“宪法文本上的全国人大从立法权、决策权和监督权等几个方面遇到未必具有合法性的‘政治现实’的冲击，造成‘最高国家权力机关’地位的不确定性，甚至在某些领域出现削弱的现象。”[5]毋庸置疑的是，“人大的内部结构正悄然变革，宪法的文本规定与现实运作之间发生了日益严重的一些冲突。大会的实质最高地位逐渐转变为形式最高地位，常委会对大会的从属性逐渐转变为常委会的主导性。这种结构性变革的背后是民主正当性的薄弱化”[5]。

多年以来，全国人大常委会立法职能的高调彰显与全国人大立法职能的低调沉寂，深刻反映了我国最高立法机关工作效率及其民主性和代表性之间的矛盾与紧张关系。众所周知，全国人大常委会在工作时间、会议规模、智力资源和立法人员的素质方面，有着全国人大所不可比拟的优势①六届、七届、八届、九届全国人大常委会的组成人员都是155人，十届之后全国人大常委会组成人数基本确定在175人左右。这个规模使得委员们有可能就具体立法事项畅所欲言、展开讨论，又能获得全国人大立法难以企及的速度和效率。。显然，在现行人民代表大会制度之下，全国人大常委会立法成为缓解最高立法机关立法效率与立法民主矛盾的一种“必需”或曰“必然”。然而，我们应该深刻认识到，尽管人大与人大常委会形似一体，但毕竟是两个不同的机关。二者在存在形态、开会方式、法律地位、民意基础方面都截然不同。常委会只是大会的常设机关，常委会要向大会负责[5]。因此，二者在立法过程中的地位与职能不能简单并列起来。相对而言，常委会构成人员少、代表性不足、民主性欠缺等诸多因素都决定了常委会难以担当“实质上的最高国家权力机关”的职责。尽管经济社会发展的复杂性与立法专业性要求，使得全体大会不可能专属行使国家立法权，但是当前全国人大实际承担的立法权能与其作为最高权力机关的宪法地位是明显不相当、不对称的。“在立法方面，全国人大的最高地位日渐缺少了载体，又何以体现其‘最高性’呢？”[5]而且，如果国家法律制定主体在民意基础方面存在重大缺憾的话，国家法律的正当性与权威性势必受到影响。为此，“人大主导立法”首先就要求充分保障和发挥全国人民代表大会在立法中的主导作用，在国家立法权内部维护人大相对于常委会的最高地位。这是我们必须坚持的人大主导立法的一个基本要求。

2.“全国人大”与“地方人大”之不同要求

十八届四中全会对于“人大主导立法”的表述是：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”这就意味着，“人大主导立法”是针对所有享有立法权的人大及其常委会而言的，是一项从全国到地方的整体要求。而在新修改的《立法法》中，“人大主导立法”很大程度上仅限于“全国人大及其常委会”的工作目标与要求。

作为世界上人口最多、幅员辽阔的大国，我国各地方的自然地理条件、人文环境和经济发展水平的差异必然折射出不同的立法需求。这也决定了各个地方在人大主导立法方面的思路与具体做法存在差异。一方面，我们需要地方人大发挥“船小好调头”、制度试错成本低的优势，克服“坐等中央”的观望态度，根据各地经济社会发展状况创新人大主导地方立法的路径；另一方面，由于立法人力资源不足、技术支持不够、经济保障困难等方面条件的限制，有立法权的地方人大难以在短时期内实现对立法过程的主导。有鉴于此，当前人大主导立法的工作重点很大程度应放在全国人大及其常委会立法层面。

（三）从立法过程上对“人大主导什么”进行梳理

1.人大主导立法关键在于人大能够代表人民防止部门利益主导立法

如前所述，有立法权的人大既无必要也无可能承担全部立法事项和参与全部立法过程②从世界各国立法实践来看，行政机关立法权扩张是一个普遍现象。以英国为例，英国政府1978年至1982年共向议会提出497项法案，议会通过472项，通过率为95％；而同期议员共提出632项法案，议会通过122项，通过率为19％[6]。以日本战后（1947－1988）为例，在议会通过的2646件法案中，有2231件是由内阁拟定的，占84％，只有415件是由议会提出的，占16％[7]。德国1949年至1969年间，联邦议会共通过2395部法律，其中由联邦政府提出的法案有1826部，占76.2％[8]。。从国际经验来看，作为专门立法机构的议会也同样无法完全承担法律法规草案的起草工作。“美国国会的工作机构及其立法助手在交流中，非常明确地告诉我们，美国国会85％以上的立法，都是由政府部门提出草案的。”[9-1]因此，我们必须抛弃“人大主导”与“部门主导”非此即彼的认识，认为政府部门起草的法律法规草案就一定体现政府部门的意志，而人大负责起草的草案就一定能够代表民众的普遍意志。法律法规草案能否代表人民的意志与利益，并不完全取决于立法起草的主体是人大立法机关还是政府部门，而取决于人大及其常委会的人员组成是否具有足够的民意代表性，是否有相应机制保证有立法权的人大最终能根据人民的意愿进行立法抉择。

言下之意，即使一部法律法规草案是由某强势政府部门起草并对法案内容起到实质性决定作用，如果人大在审议和通过法律法规的过程中，有效地进行删改、变动、把关，剔除草案中可能隐藏的部门利益或部门色彩，实际上就能够实现人大对立法过程的主导。正如沈国明教授所言，“如果人大没有这个能力，反责怪政府部门起草导致立法中的部门利益倾向，那是打错了板子”，“能够发现并剔除部门利益，能够对草案中的这些内容行使否决权，就是人大在主导立法。”[9-2]反之，一部法律法规草案即使是由人大相关专门委员会或常委会法制工作机构起草的，如果起草部门的组成人员也存在“部门化”倾向、充当某些部门或利益集团的代言人，那也难以解决立法的民主性、正当性问题[10]。那种认为由人大起草的法案就一定持不偏不倚的中立立场、能够超脱于各种部门利益，也是一种理论推导的“想当然”。毕竟，相当一部分专门委员会委员和法制工作机构的领导来自政府及其相关部门。这种人员构成也容易使得立法起草过程带上浓厚的部门本位色彩。

现实当中，社会各界对我国立法过程中的“部门主导”多有诟病。其实这并不是批评政府部门操刀起草了大部分的法律法规草案，而主要是着眼于在法律法规草案提交人大审议时人大没有足够的权威与智慧剔除法律草案中的部门利益、否决相关的法律议案，而常常是过分迁就政府部门的意志、过度依赖政府部门的智慧，对同级政府尊重过多、受制过多，对自身权力机关的地位和应发挥的立法主导作用意识不够，对法案的审议多流于形式，甚至某些时候甘于充当负责“拼盘子”的文字“编辑”①以全国人大及其常委会为例，国务院向全国人大及其常委会提出的法律草案，只要进入审议和表决程序，基本上都能获得通过。自十一届三中全会全国人大及其常委会恢复立法工作以来，迄今为止大概只有《公路法》和《城市居民委员会组织法》两部法律草案未获得通过[11]。。显然，人大实现对立法过程的主导，就是要下大力气解决如何摆脱政府部门的掣肘、有效剔除部门利益、提高对部门起草法案的鉴别力问题；是要解决能否代表人民站在立法第一线、敢于“在矛盾的焦点上砍一刀”的问题。如果人大做不到这一点，人大及其常委会即使承担了大部分的法律法规起草工作，仍然发挥不了在立法过程中的主导作用。

2.人大主导立法应重点体现在立法规划、重大法案起草、法案审议和立法监督环节

尽管有立法权的人大既无必要也无可能参与全部立法过程，但是要充分实现对立法过程的主导，就必须在立法规划（立法准入）、重大法案起草（重大法案内容的形成）、法案审议（法律法规草案的通过）以及审查监督（立法的监督与评估）等环节发挥决定性作用。简言之，判断人大是否实现了对立法过程的主导，关键看其是否能够有效通过制定立法规划、起草重大法案、审议法案和立法监督等环节主导相关立法的走向、进程和最终决定立法提案与法律草案的“命运”，而不在于人大是否比政府部门等其他立法主体承担了更具体、细致和繁多的立法工作。

制定立法规划、把握立项的主动权是实现人大立法主导权的前提性环节。这是因为，它在很大程度上决定了“人大将立什么法”这一首要问题。实践当中，强化人大对立法过程的主导，首先就必须加强人大在制定五年立法规划和年度立法计划过程中的主动性和权威性。人大常委会组成人员和专门委员会应发挥人大代表、常委会委员密切联系群众、利益超脱的优势，对于一些调整内容广泛、协调难度大、法律关系复杂、社会普遍关注的立法项目应积极主动向人大常委会提出立法议案，避免消极“等米下锅”、“等菜上桌”、单方面受政府及其部门提案牵制而导致立法规划权旁落。其次，由于人大立法工作方式的特点以及各方面条件限制，在制定立法规划和形成法律法规草案的过程中，人大必须借助政府部门在人力、财力和信息方面的优势资源。除了人大常委会和专门委员会行使的提案权之外，对于政府及其部门提出的立法提案，人大应本着民主性科学性的标准严格把关、统筹安排。由人大来全面掌握立法的轻重缓急和推进节奏，督促落实立法调研和法案起草等工作，通过立法规划与立法计划的制定来增强人大的立法工作协调能力及其在同级立法体系中的主导地位。

人大主导立法，既要求有立法权的人大积极主动行使立法规划权以及对各项法案的认可权与否决权，也要求适当增加人大自行起草综合性、全局性、基础性的重大法律法规草案的比重，还需要强化人大在法案审议和立法监督方面的主导地位。人大法案审议权的行使，直接关系到法案能否进入以及以什么样的方式和内容进入法案表决阶段，关系到法案能否获得通过从而成为真正意义上的法律法规。在此过程中，人大立法机关组成人员的意见和态度至关重要。人大能够高效权威地行使立法监督权也是实现其立法主导作用的重要保障与体现。即使是已经通过的法律法规，如果不再符合社会发展需要或是与上位法相抵触，人大应当对其进行及时清理、纠正或直接终止其效力。

三、通过提升立法行为能力实现“人大主导立法”

人大主导立法不仅是宪法法律赋予的法定资格，也应该是人大立法的实践能力。要真正实现有立法权的人大对立法过程的主导，就必须从提升人大立法“行为能力”的高度对人大立法工作机制进行改革与完善。换言之，人大要能够真正有效地管好立法权、用好立法权，防止人民在立法过程中“形式上有权、实质上无权”，遏制国家立法权的行政化、司法化趋势，的确不是一件能够一蹴而就的事情。除了要正确处理人大立法与党的领导、政府配合、政协参与等外部关系之外，有立法权的人大必须通过加强自身建设、汇集丰富的立法资源，建立高效的立法组织、立法运行体系和庞大的立法保障供给机制，迅速提高自身的立法本领、弥补自身的能力短板。一言以蔽之，“打铁还需自身硬”。

（一）强化“人民代言人”的责任感

长期以来，我国立法实践中人大主导立法的外部环境欠佳。但除了外部诸多因素的限制之外，人大没有发挥立法主导作用的另一个很重要的原因就是，人大对其自身在立法过程中的主导意识不强、主动性不够，有时表现出不愿主导、不敢主导、不会主导以及没有能力主导的状况。在当前立法权高度行政化的情形之下，有立法权的人大在行使立法权时必须强化其“人民代言人”地位的认识，明确树立其代表人民立法的荣誉感与责任感，摈弃在立法过程中“走走程序”“无事可为”的消极观念。要充分发挥人大的立法主导作用，人大必须首先在立法过程中养成“非我莫属”“舍我其谁”的自信与底气，大胆主动全面承担起主导立法的责任，强化其在同级立法体系中的主导意识，正确处理好党的领导、人大主导、政府配合与政协协商之间的关系，防止人大立法主导权的旁落和虚化。

（二）拥有适度的立法规模、足够的立法时间以及高效的立法辅助手段

立法是高度依赖人力资源与信息支撑的国家政治行为。长期以来，我国人大及其常委会面临突出的工作时间不足、信息不对称、立法本领不强、能力不足的问题，这在相当程度上束缚了人大在立法过程中主导地位与作用的实现[12]。为实现立法的科学性与高效性，人大立法必须拥有适度的立法规模和充分的工作时间，才能保证对相关法案的深思熟虑、充分审查与论证；只有配备发达的信息收集与数据分析系统，才能最大限度地了解各种事实情况，才能充分利用国内外各种立法信息与背景资料，在立法决策与社会需求之间建立一种良好的互动联系。为保障人大立法的统一性与权威性，人大立法还必须建立强大高效的立法控制、监测、评估机制，不断提高统一协调能力。惟此，人大立法主体才能对政府部门、司法机关的各种立法行为进行及时甄别、审查和纠正，才能获得在同级立法体系中的主导话语权。

（三）充分发挥人大代表和常委会委员的作用

在现代代议民主制度之下，人民能否真正成为国家的主人，取决于他们选出的代表是否真正代表人民。而代表们的能力和素质直接决定了他们能否很好地履行立法、理财、监督等职责。在我国，人大代表是人民代表大会的组织细胞，是人民权力的受托者和人民意志的表达者。从法律角色来说，人大代表是国家权力机关与专门立法机关的构成主体，是将人民意志转化为法律法规的直接责任人。

在人民代表大会制度的运行现状之下，应该以公开、公正为原则改革和完善人大代表选举制度，适当增强人大代表产生的竞争性因素和“民意代言人”的主体角色意识，增加专职代表数量，精简各级人大代表的总数量和控制会议规模，从而进一步增强人民代表大会的工作效率和立法能力。此外，在具体立法过程中，应健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度、适当增加人大代表列席人大常委会会议人数、更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。这些都是保障人大立法主导地位的有效途径。换言之，如果人大代表的整体立法能力得不到有效提升，人大主导立法很可能成为空谈。从常委会立法的现状来看，人大主导立法必然要求进一步落实人大常委会组成人员的专职化要求，提高有法治实践经验的专职常委会组成人员的比例，大力提升常委会组成人员的履职实效。同时，还应当加强人大各专门委员会和人大常委会法制工作委员会建设，探索建立常委会委员立法助理制度，为提高委员立法履职能力提供必要的时间、经费保障和人员支持。

（四）建立专业化、高素质的立法工作队伍

不管在国内还是国外，立法工作都是一项政治性、专业性、技术性极强的法治工作。说到底，立法质量问题很大程度上就是立法者素质和能力问题。加强人大自身立法能力建设，提升人大主导立法的能力，关键在人、在队伍[13]。立法人员既需要全面渊博的法律专业知识，又要有良好的政治敏锐性和社会洞察力，还要有深厚娴熟的文字功底和写作能力。“立法人才既是专家又是杂家，需要的是复合型人才。”[14]正如美国宪法之父麦迪逊所言：“一个人除正直的意图和正确的判断以外，对他要为之立法的问题不具有某种程度的知识，决不能成为一个合格的立法者。”[15]

从当前人大立法工作的现状来看，尤其是在地方人大，“立法工作人员数量明显不足，知识结构不尽合理，缺乏兼通法律、经济管理和社会管理的复合型人才和能独挡一面，牵头起草、修改、研究法规的业务骨干，人才进不来、留不住的问题非常突出。”[16]在地方人大立法实践当中，普遍存在繁重复杂的立法任务与立法者的立法能力、立法力量不相适应、不相匹配的问题。以在地方立法方面居于全国领先地位的上海市人大为例，负责立法的专门委员会委员最多不超过10人，专门委员会办公室工作人员最多不超过10人，而一个专门委员会要对口20个左右的政府部门，主要联系某项立法的往往是一位专门委员会委员和一位工作人员，力量明显不足[17]。这种情况在设区的市、自治州等地级市人大立法当中表现更为突出[18]。

鉴于此，很多地方把加强人大立法队伍建设当做实现人大主导立法工作的当务之急。全国人大常委会着眼于人大立法队伍建设的现状，提出要“着力培养一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才、素质优良的立法工作专业人才”①截至2016年6月，273个新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市中，已有243个设立了人大常委会法制工作委员会。从这243个法制工作委员会的人员配备情况来看，最多的只有12人，少的只有1人。273个设区的市、自治州、地级市共有法制工作委员会工作人员1133人，其中具有法律工作经历的719人，仅占64％[18]。。实践当中，提升立法工作队伍的素质与能力，首先要把住人才引进关，把法律专业知识背景设定为立法人才引进的必要条件②徐显明在一次谈话中指出，除了法官、检察官、法学教授、律师这四支队伍之外我们还有一个职业的立法者队伍。在全国人大有法工委，在国务院有法制办，他们是职业的立法家，所以这支队伍也应该进入中国的法律职业共同体。那么这些人应该有统一的门槛，这个统一的门槛就是国家级的法律职业资格考试，这个应该走向统一[19]。，广泛从优秀的律师、法学专家中公开选拔立法工作者[20]；其次，通过提高立法工作人员的经济保障和职业尊荣感留住人才，通过增加立法技能培训等方式来增强立法工作人员的立法实务操作技能、增强其履职能力；再次，可以在人大增设一些事业性质的立法研究机构，譬如立法研究中心、立法智库或立法研究所等，为人大立法工作人员提供高效迅捷的立法查询和立法研究等立法辅助服务。此外，还可以聘请立法专家顾问来充实立法力量、拓宽立法专家参与立法过程的渠道，把各种积极的社会力量纳入人大立法过程。这些举措将大大增强人大立法的民意基础，淡化当前人大立法过程中的行政化和官僚化倾向。