新时期全面深化国有企业改革的进展、问题与建议

余 菁 黄群慧

（中国社会科学院 工业经济研究所，北京 西城 100836）

党的十八届三中全会对新时期全面深化国有企业改革进行了战略部署，明确了新时期全面深化国有企业改革的重大任务，包括国有企业功能定位和国有经济战略性重组、推进混合所有制改革、建立以管资本为主的国有资本管理体制以及进一步完善现代企业制度等方面内容。由于这些改革任务重大且复杂，在全面推进前需要自上到下、自下到上进行试验摸索和形成具体制度规范。2015年9月13日《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）下发，伴随相应的配套文件陆续发布，深化国有企业改革的主体制度框架初步确立。又经过了近两年的探索后，国有企业改革取得了积极进展，但是，在实践层面还存在一些问题，试点进展还不均衡，改革阻力克服路径还不明确，改革动力还有待培育，社会可感知的改革效果仍有待增进。无论是从国家经济发展需要看，还是从国有企业自身改革发展看，全面深入地推进国有企业改革都具有相当的必要性和急迫性。当务之急是要扫清改革政策与改革实践之间的障碍，建立改革激励相容机制，紧密围绕改革实践中的重点和难点问题来开展综合性的改革工作并取得实效，使得更多国有企业能够真正成为落实新发展理念、振兴实体经济和实施国家重大战略的市场主体。

一、基本进展

经过党的十八届三中全会以来的探索，国有企业改革的进展集中体现为2015年9月13日《指导意见》的下发以及相应配套文件的陆续发布，这表明，深化改革的主体制度框架已初步确立，各方面的改革实践正在上述政策的引导下稳健地向前推进。

（一）政策层面：国有企业改革的指导政策体系基本构建。党的十八届三中全会对新时期全面深化国有企业改革进行了战略部署，明确了新时期全面深化国有企业改革的重大任务，这些改革任务重大且复杂，在全面推进前需要自上到下、自下到上加强组织领导、开展试验摸索和形成具体制度规范。经过三年多的探索，逐步形成了以《指导意见》为中心、以其他政策文件为配套的“1+N”的政策体系（如表1所示），新时期全面深化国有企业改革的主体制度框架初步确立。

表1 深化国有企业改革的“1+N”的指导文件政策体系列举

（二）实践层面：各领域国有企业改革向纵深探索。第一，国有企业功能界定与分类工作正式启动。2015年12月，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》出台，与之相配套的《中央企业功能界定与分类实施方案》于2016年8月颁布。各地方政府普遍开展了对国有企业的功能界定工作，并积极研究制订和出台国有企业分类监管办法。上海制定了一系列文件，将分类改革、分类考核、分类选人用人、分类监管等落到实处。广东按照国有企业分类改革的思路，实现分类统计、分类考核、分类配置资本金。有的国有企业探索了对下属企业的分类管理。第二，中央企业结构调整与重组逐步展开。党的十八大以来，国资委通过强强联合、优势互补、吸收合并、共建共享，推动了对28家中央企业重组整合，国资委监管的中央企业已经调整到102家。[1]2016年下半年，按照国务院的要求，中央企业内部压缩管理层级的改革有所提速，预计将完成3年减少20％的法人单位数的总体目标，大多数央企管理层级由目前的5-9层减至3-4层以下。第三，国有资产监管体制改革稳健前行。国务院于2015年10月印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，对推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、提高国有资本配置和运营效率、协同推进相关配套改革提出原则性的要求。时隔一年半，又发布了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，明确了国资监管事项，迈出了从以管企业为主的国资监管体制向以管资本为主的国资监管体制转变的重要一步。此外，还推进一批国有资本投资运营公司试点，这些试点公司在战略、集团管控与业务板块授权等方面做了有益的探索。第四，混合所有制改革有序推进。2015年9月，发改委牵头起草的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》正式颁布。2016年，先后出台了《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》。截至2016年底，中央企业及其下属企业混合所有制企业占比将近70％，省级国有企业及其下属企业混合所有制企业占比达到47％[1]。石油、电力、电信、军工等重点行业和领域均有个案式的改革探索。第五，现代企业制度日趋完善。首先，国有企业党建工作持续发力，中央企业全部开展了集团层面章程修订工作，实现了党建工作要求进章程。其次，新近颁布的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出，到2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成；到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会。目前，102家中央企业中已有83家建立了规范的董事会；88％的省级国有企业已经建立了董事会，外部董事占多数的企业占比13.1％[1]。最后，国资监管部门向有规范董事会的国有企业，陆续下放发展决策权、经理层成员选聘权、业绩考核权、职工工资分配、重大财务事项等重要权限，有助于促进这些企业加快完善市场化经营机制的步伐。

二、存在问题

回顾党的十八届三中全会以来的国有企业改革，有关工作的组织形式有力、程序严谨规范，在主体制度框架方面取得了明显的进展，形成了较丰富的规章制度与政策文件成果，但也存在国有企业改革的可感知的效能水平亟待进一步提升的问题；存在国有企业改革的重要举措落实不够到位的情况，重点与难点问题尚未突破和有效化解；还存在改革重心较发散、聚焦不够的现象，改革动力与激励机制不够健全，国有企业改革与其他方面改革任务的联动性仍然有待提高。

（一）改革满意度还有进一步提升的空间。党的十八届三中全会召开后不久，社会舆论中曾出现了对深化国有企业改革予以较高期望与热烈讨论的氛围。国有企业改革的顶层文件2015年下半年出台，由于改革举措的有效性、可操作性和可落实性不及社会期望，出现了一些对国有企业改革效能的消极评价。有研究报告在论述2015年推进经济体制改革中存在的突出问题中，所列举的首当其冲的问题即是国有企业改革的方向、目标和内容存在问题。有观点认为，改革基本处于停滞状态，并没有按着中央确定的国企改革正确方向和大政方针继续深化改革，甚至在局部的改革方面发生了倒退。由于改革成效不够明显，有些社会群体对国企业改革方向、方式与内容不太满意的情绪有所显现。

首先，对国有企业在营造公平市场竞争环境方面的改革进展的满意度不高。一方面，是非竞争性行业领域国有企业改革慢和进展小。非竞争性领域的国有企业不同于一般性改革，其改革难度相对较大。例如，在电力体制改革领域，尽管有重量级的改革文件出台，但缺乏有效落地的配套改革措施来支撑。再如，盐业体制改革方案推出后，有观点认为，大企业掌控了改革方向，改革文件中有关两个“不再核准新增”（即生产企业和经营企业只减不增）的规定，会加剧弊端重重的现行体制，不利于消费者福利的改善。另一方面，是营造国有企业与民营企业公平竞争、共同发展的市场环境的有关改革进展不显著。2016年以来，受国家经济刺激政策的影响，国有企业投资提速，而民营企业投资意愿下降、增速快速回落的“挤出效应”表现明显。可以说，国有企业与民营企业的公平竞争关系还没有真正形成。

其次，部分国有企业内部高管和员工受当前改革中的减薪、激励不足、监管加压和非企业经营性事务的工作量大幅增加等因素的影响，有情绪低落的现象。一方面，出现了国有企业的高层或中层骨干员工的离职潮，国有企业的人力资源稳定性受到较大的挑战。另一方面，不少国有企业的非企业经营性事务的工作量上升速度非常快，削弱或抑制了国有企业正常的经营性活动的开展。

最后，对一些质量不高的改革政策或改革方案的满意度低。有的部门在制订或执行改革方案时，难以克服本位主义和厚己薄彼的问题。一方面，政府部门自己改自己很难下得了手，对正确的改革方向的表述太原则，不具有操作性，实质性的改革举措比较少见。另一方面，政府部门对被监管对象又容易形成不问事项轻重，过度的行政干预或监管过度的倾向，这种做法显著降低了各方主体对改革政策制订者和改革方案执行者的满意度。

（二）重要改革举措的进展不均衡。自党的十八届三中全会召开以来，政府设定了多项重要的改革任务，但各项改革进展不平衡的特征很突出，尤其是一些意见分歧较大的重要改革事项或者是关键性改革任务，落实到位的难度极大，在落实中就出现明显的避重就轻、走形式、走过场的倾向。

第一，有关顶层设计文件的落实情况。按照党的十八届三中全会的改革任务部署，原定2014年启动的重大改革任务之一是“研究制定深化国有企业改革的指导意见和国有资产管理体制改革总体方案”作为国有企业改革领域的顶层设计文件，统领相关领域的改革任务。经过近两年时间的酝酿，2015年9月推出了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，可谓完成了一半的任务。而完善国资管理体制的改革内容被设定由2015年10月国务院发布的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》这个专项文件以及最近颁布的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》来解决。在十八届三中全会召开前，已经研究指出，此轮深化改革不仅应该要做到国资改革与国企改革并重，而且，国资改革甚至还应该成为顺畅和有效地推进国企改革的必要前提条件，如果仅仅将深化改革的重点单方面地落在深化国企改革方面，此次改革将可能因格局窄小而无法达到应有的成效。

第二，国有资本投资运营公司试点工作所取得的成效相对一般化。国资监管部门与国有资本投资运营公司之间的关系这一核心性的体制机制问题几乎未被触及。目前，国资监管部门将有关改革任务的重点内容设定为如何选择试点企业以及如何要求试点企业主动推进自身的改革，因此，这项试点工作主要成了仅在试点企业集团内部层面对下属企业的管控或者是对企业集团总部职能优化的改革，无法在国有企业与出资人二者关系层面上有重要的体制创新和改革进展。有不少地方国资委也先后开展了国有资本投资运营公司试点工作，这些试点工作大多数也呈现出了试点企业数量多而改革突破少的情况。有的企业还把国有资本投资运营公司试点工作理解成为新的审批事项，把争取试点作为工作目标，背离了探索构建和完善国资管理新体制的初衷。

第三，准确界定国有企业功能定位和实施分类管理、分类治理方面。尽管国家层面的政策文件已经出台，而且，近半数的省级国资委出台所出资企业功能界定与分类的意见，其中又有超过半数制定了分类方案并落实到具体企业，但在实际操作中，仍然有相当一部分地方国资监管部门和国有企业尚未对如何落实分类改革的要求形成统一认识。在操作层面，有些国资监管部门和国有企业对“定性分还是定量分”存在困惑，对如何进一步设定分类考核的标准感到困难。更棘手的是，在完成企业功能分类后，对相关业务的监管的联动调整仍然滞后。有的地方在对国有企业分类后，没有出台后续的分类监管、分类考核、分类激励等方面的配套措施。

第四，发展混合所有制经济方面。党的十八届三中全会召开后，许多人对发展混合所有制经济期望较高。有近十个省市在深化改革的方案中，明确了混合所有制改革的具体时间和指标，但很快出现了对发展混合所有制经济过程中所可能出现的国有资产流失的弊端的担心。在此之后，有关混合所有制经济的改革与发展的利弊的争执性观点和意见，一直没有得到有效的统合。有不少从事改革实施操作的基层同志反映，难以把握积极发展混合所有制经济改革的尺度，改革工作中存在诸多顾虑，抑制和削弱了国有企业正常发展混合所有制经济的积极性，不少企业将改革重心转向股权多元化改革或依托资本市场的改革操作。尽管发改委牵头制定发布了《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，但由于有关改革政策导向的言论仍然充斥分歧性观点且缺乏配套性方案，加之推动国有垄断企业放开可竞争环节或竞争性业务来发展混合所有制的改革难度大、阻力大，上述局面制约了改革的实际进展。2016年下半年，受经济下行压力的影响，发展混合所有制的步伐有小幅加快的迹象，但总体看来，近两年涌现的个案式的混合所有制经济改革的亮点，尚无法形成系统性的改革经验。

（三）改革动力与激励机制有待进一步完善。在国有企业改革领域，从改革策略与方法来看，存在两个问题：一是深化国有企业改革的政策导向有分散化和模糊化的迹象，存在将日常工作当作改革内容或将改革泛化、笼统化的弊病，而不真正关心改革的核心问题、根本问题；二是缺少改革的动力和激励机制，致使符合深化改革要求的新体制机制难以真正构建起来。

改革政策的导向有模糊化的迹象。党的十八届三中全会之后，社会各界对深化改革的大方向曾经形成了强烈的共识，但在许多具体的改革措施上，仍然存在不同意见。尽管出台了数量众多的改革文件，却没有有效促进人们在重要的改革理论问题上的共识性意见，也没有正面地回答有明显争议的实践问题或有效解除实务工作者们的困惑，反而在一定程度上冲淡改革主线，产生削弱共识和加剧认识分歧的负面作用。有些改革文件内容空洞含混，刻意回避主要的实践矛盾，不具有解决实际问题的指导作用，再有些改革文件的内容存在交叉、重叠或冲突的情况，这让负责落实改革工作的实际操作者们找不到可以确凿依赖的改革工作原则，无所适从。还有些改革文件主要为政府部门自身的政绩或责任免除目标服务，脱离企业改革实际，提出了过于具体的要求，或对复杂的实践问题简单武断地采用“一刀切”的做法，留给实务工作的改革的实际操作空间近乎于无。

推进改革的动力与激励相对不足。我国国有企业改革之所以取得成功，是因为不少改革措施较好地兼顾了国家、企业和个人三者之间的利益，重视企业利益和个人利益的合理存在，比如，通过利润承包使企业和员工能分享改革的红利，多劳多得，少劳少得，不劳不得，极大调动了企业和员工的改革积极性。现在的一些改革措施，更多的是从规范方面着力[2]。重约束而轻激励，是此轮国有企业深化改革的重要实践特点。各种以规范、限制、监督、监管或约束为其特征的政策文件的发布数量或改革举措的推出频率，远远要多于和高于以激励、放权为其特征的政策文件与改革举措的数量和推出频率。而且，前一类约束性的政策文件的要求表述大都高度清晰和具体，激励类的要求表述却往往是原则性的和缺乏操作细则的。在局部领域，重复监督与重复监管的问题已经趋于严重，且有继续加码的迹象，抑制了改革创新的活力。实际操作层面反复提出的要建立“容错机制”的建议，并没有得到有效的落实。另外，有关国资监管部门加大对国有企业或国有企业负责人授权力度和给企业更大经营自主权的建议，其落实难度也非常大。在没有恰当的放权、容错和激励创新的有效体制机制的情况下，实务工作者畏难情绪重、改革动力小和激励不足，这成了一个普遍性的问题。

（四）改革系统性和协同性需提高。第一，与供给侧结构性改革。有观点认为，货真价实的供给侧改革，离不开国有企业改革，国有企业改革应该成为供给侧结构性改革的重点。产能过剩的行业领域有相当一部分是国有企业量大面广的行业，而资不抵债又长期亏本的“僵尸企业”，很多都是国有大中型企业。现存的问题是，缺乏对国有企业改革与供给侧结构性改革进行统筹安排的考虑，一方面，国资监管部门或国有企业单从国有企业自身发展的角度来谋划国有企业的供给侧结构性改革；另一方面，其他部门在探讨供给侧结构性改革时，则是在难以实质性地触及国有企业自身改革或难以实质性地改变国有企业政策环境的情况下来进行的。两方面的改革任务的割裂，致使与国有企业相关的改革举措比较难以落到实处。

第二，与财政、金融体制改革。有媒体将国有企业改革与财政体制改革、金融体制领域的改革，称为当前深化改革的三大重头戏。在财政领域：我国作为社会主义国家，国有资本财政是国家财政的重要组成部分。覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度被列为一项重要改革任务。但由于我国国有资本财政的理论体系尚不成熟，地方政府用行政方式通过国有企业配置资源和地方政府举债融资行为尚未得到有效限制与规范，在这种情况下，上述改革任务的实践难度不容低估，容易陷入改革举措“空转”的局面。另外，财政增收后劲不足，承担巨额的国有企业改革成本支出乏力的矛盾正日益突出。在金融领域：一方面，众多国有大型金融机构面临深化国有企业改革的任务，覆盖国有金融机构的金融国有资产管理体系尚未形成。另一方面，银行机构的不良贷款中有相当大的比例与国有企业相关，“债转股”政策的可行性尚有待商榷；而且，近年来国有大中型企业集团在推动“产融结合”过程中迅速发展起来了大量类金融业务，对这些业务的性质认识与监管还不够到位，金融风险有加速积聚的可能。上述实践难点与矛盾，如果只是孤立地谈国有企业改革，或孤立地谈财政、金融改革，都不可能得到有效化解。

第三，有些国有企业改革与发展工作，需要与国家战略作更加紧密的结合。例如，国有企业加快国际化的进程与在国际社会增进“一带一路”倡议的影响力，是紧密联系在一起的。再如，东北三省的国有企业改革，需要和贯彻落实中央关于东北振兴的决策部署有机结合。另外，国家有关发展雄安新区的部署，也需要有多个产业领域的国有企业的积极参与与共建。如何更充分地发挥这些企业的战略合力，是需要有关部门加强研究的议题。

三、政策建议

当前我国整体经济下行压力较大，供给侧结构性改革正在发力，无论是从国家经济发展需要看，还是从国有企业自身改革发展看，都对深化国有企业改革提出了更高的期望与要求，实质性推进国有企业改革更加具有必要性和急迫性。

（一）在改革政策设计和实施上进一步明晰国有企业改革目标，发挥国有企业改革在供给侧结构性改革中的重要作用，努力实现构建公平市场竞争环境和按照市场经济规律改革发展壮大国有经济的双重改革效果。新时期全面深化国有企业改革，不仅仅为国有企业本身的做大做强做优来建立完善的体制机制，也不仅仅为整个国有经济的发展壮大建立完善的体制机制，还要服务于供给侧结构性改革要求和服务于整个社会主义市场经济体制机制的完善。这要求改革政策在设计和实施过程中不仅仅关注国有企业或者国有经济自身的发展壮大问题，还有关注公平的市场竞争环境建设以及整个市场经济体制的构建和完善问题。国有企业改革的效果，不仅仅体现在国有企业的活力提高和国有经济的发展壮大，还体现在整个市场公平竞争环境构建的进程以及社会主义市场经济体制完善程度。当前，尤其是要明确两点，一是国有企业活力必须来自公平市场化竞争的结果，二是行政力量主导的市场化改革必须注意避免对市场化机制的破坏。

关于第一点，大家都在谈国有企业要有活力，国有企业如何才能有活力？在社会主义市场经济条件下，国有企业作为企业，它们只有立足市场，才能真正有活力，才能更好地展示社会主义基本经济制度的优越性；脱离市场的国有企业，必然丧失活力。当前，无论是处置规模庞大的“僵尸企业”，消解严重的过剩产能，还是创新发展新的产业、技术和业务，国有企业都需要在国家使命的牵引下，按照市场经济和企业运行规律来开展经营活动。有市场竞争力和绩效水平高、有利于国有资本保值增值的，该进则进；缺乏市场竞争力和绩效水平差、损毁国有资本价值的，该退则退。历史地看，我国经济体制改革的主线一直是政府放权让利，还原企业的市场主体地位。当前，仍然需要继续坚持正确的改革方向，按照市场经济和企业运行规律来改革和发展壮大国有经济部门。同时，要加快探索新的工作机制，以及时有效地制止和纠正各种违背市场经济规律和侵犯国有企业经营自主权的不恰当的改革方式。

关于第二点，在过去一段时期的改革中，有的部门高频率、大范围运用政策手段来主导改革进程，在一定程度上已经出现了“上热下冷”“行政权力扩张明显而市场力量收缩后退”的问题。为应对多变的经济形势，各级政府部门动用了像行政补亏、行政干预续贷或清欠、债转股、政策性破产、下压削减产能的指标之类的行政性改革举措和应对方式，这些手段对缓解当前的现实急迫问题有其必要性，但是，要注重市场化手段的使用，要注意只有在不得已而为之的情况下才能审慎使用行政性手段，要避免因为过于积极主动的政府介入而造成挤压市场力量的正常运作空间。政府应该着重从长期的供给侧结构性改革入手，解决基础制度性问题，补上“制度短板”。

（二）加强对国有经济布局结构的整体性研究工作，以面向未来的国有经济布局结构的总体规划来统领和协调各领域各方面的相关改革。深化国有经济部门的改革是一项复杂的系统工程，实质推进过程中一定要注意各项改革任务和政策措施的协同性。从党的十八届三中全会以来的改革实践效果看，已经在一定程度上出现了改革政策的信号不清晰和改革实践活动动向混乱的问题。加强对未来我国国有经济布局结构的远景与变动方向的理论研究，有助于增进各方面的共识，促进改革合力的形成，统领国有企业功能定位、推进混合所有制改革、建立以管资本为主的国有资本管理体制和完善国有企业现代企业制度等各项重要的改革任务。这些改革任务都不是割裂的，在具体推进过程中要注意其系统性、整体性和协同性。

建议尽快根据经济新常态和供给侧改革的要求、结合财政与金融领域的改革要求，研究制订“十三五”中后期乃至到2025年的国有经济布局结构的整体性规划，以有利于指导国有企业改革各项任务的协同推进。第一，在国资委计划开展的国企改革试点的过程中，各项试点也不宜仅成为一个企业单向推进的改革措施。对于试点企业而言，单独只进行某项改革试点，即使说企业绩效得到改善，这种改善实际上也很难说是由于该项改革取得了的效果。因此，每个试点企业都应该是一个综合性的改革试点单位。第二，在构建以管资本为主的管理体制方面，最为关键的改革任务是改组组建国有资本投资运营公司。这需要通过行政性重组和依托资本市场的兼并重组相结合的手段，将分散于众多各个行业、各个企业的国有资产的产权归为这些国有资本投资运营公司持有（但不是一个行业只建立一个国有资本投资运营公司），这也将是一个国有资本布局实施新一轮战略性调整的过程。在改组组建国有资本运营投资公司过程中，需要综合考虑到建立有效市场结构的需要，要注意到改革政策与竞争政策的协同。国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好也不是越多越好，否则不是加剧垄断，就是会导致国有企业过度竞争。第三，中央企业重组工作可以进一步与改组组建国有资本投资运营公司的工作相结合，否则，多项改革都单方面推进，将来还有可能会遇到需要再次重组的问题。国有企业兼并重组和国有资本布局调整的方案，应该有利于形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，有利于化解当前经济运行的突出矛盾——产能过剩问题。第四，国有经济布局结构整体性规划将用于指导铁路、电信、电力、油气、公用事业等领域放开竞争性业务的改革，这块改革工作需要更多地站在国家总体利益上来推进。改革实践已经表明，在没有独立第三方政策意见的强力约束的情况下，将改革方案的制订权比较完全地交付于有关领域的既得利益部门，期望它们自发自觉地推进对其既得利益格局的改革，是不太成功的。

（三）稳健务实推进国资管理体制改革，坚定向国资统一监管的方向改革，同时加大对企业放权、授权的力度。回顾我国国有企业改革历程，国有企业改革的重要阶段都是以国资管理体制的调整与改革为先决条件的，没有国资管理体制的显著性改革，国有企业自身的改革很难有大的突破。这一轮的国有企业改革，在设计之初，原本是国资改革与国企改革并重的，但在实际执行时，改革实践的重心主要落在了国企改革上。我们曾建议：要以国有资产管理体制改革为深化改革的重点，改革的目标是构建一种新的分层分类、“全覆盖”的国有经济管理体制——“三层三类全覆盖国有经济管理体制”[3]。同时，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，转变治理理念和转换职能，合理界定出资人职权，进一步理顺政府出资人与企业之间的责权利关系，借鉴“负面清单”的管理思想，在确保管住管好关键控制点的前提下，对国有企业全面进行减政放权，使企业经营自主权和相应的绩效问责、奖惩能够更完整地落实到基层国有企业及其领导者身上，营造鼓励、支持和激发他们创造与创新的制度氛围，改变目前的国资委托—代理链条长和责任不清晰、监管成本高昂但产出效率相对低下的局面。现在，我们仍认为，这种建议是有价值的。从近两年的改革成效看，当前，我国国有资产流动性差、收益水平低的效率损失及企业活力不足的问题，还没有从根本上得到改善的迹象。深化改革，需要切实落实好新近颁布的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》中有关“坚持搞活企业”的原则“，遵循市场经济规律和企业发展规律”，坚定不移地加大国资监管部门对其出资企业放权与授权的力度。

（四）以对每家国企进行分类为前提，扎实推进国有企业的分类改革、分类监管和分类考核，实施精细化管理。回顾近40年的中国国有企业改革，先后经历了从改革开放之初到十四届三中全会的“放权让利”阶段，1990年代初至21世纪初的“制度创新”阶段，以及党的十六大以后以2003年国资委成立为标志的“国资管理”发展阶段[4]。党的十八届三中全会则开始了新时期全面深化国有企业改革的新阶段。如果说这个新时期改革阶段与前三个阶段有什么重大区别的话，那应该是新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的，甚至可以概括为“分类改革”阶段。一方面，在实践层面，由于国有企业功能定位不清，面临着营利性和公益性的“使命冲突”，不仅企业无所适从、经营管理行为存在扭曲，而且无论国企是否盈利都会有来自社会的指责声音；另一方面，从理论层面，也需要明确具体国有企业在我国社会主义市场经济中的基本定位和作用。实际上，没有对国企进行功能分类，成为当前制约进一步深化国有企业改革的关键问题。只有对国有企业进行分类，才能实质推进十八届三中全会提出的各项改革任务，也就是说基于功能定位和使命要求对国有企业进行分类是其他国有企业改革任务的基本前提。

根据《指导意见》，国有企业可以分为公益类、主业处于充分竞争行业和领域的商业类，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制，混合所有股权结构中的国有持股比例要求不同，企业治理机制也有差异。由于现有的国有企业没有明确其具体定位，大多是三类业务混合，因此需要推进国有资本战略性调整来实现企业功能定位和分类，具体需要通过建立以管资本为主的管理体制，利用国有资本投资公司和国有资本运营公司这两类平台实现国有资本合理流动来保证国有企业动态地实现其功能定位。这个过程本身又是与推进混合所有制改革相结合的。在具体监管过程中要针对不同类型企业建立不同的治理机制，在战略规划制定、经营业绩考核、资本运作模式选择、人员选聘制度建设等方面建立不同监督管理机制，从而实施更加精准有效的分类监管。因此，实质推进国有企业改革，必须首先对每家国有企业进行功能定位和类型确定，并向社会公布，在公开、透明的前提下，推进精细化管理。

（五）激发企业家精神，建立信任和激励企业家的机制，使国有企业能够吸引、留住和用好优秀的企业家人才。优秀的企业，都是优秀的企业家的作品。如果一个企业没有优秀的企业家人才，这样的企业很难走向成功。国有企业要做大做强，必须要有一批稳定得力的企业家人才队伍，并有能够让他们充分发挥作用和潜能的体制机制和工作平台。熊彼特曾说，企业家精神的本质是创新精神。创新，意味着在未来的不确定性探寻成功的可能性，没有人能保证创新活动必然成功。因此，企业家只有在受到必要信任和激励的情况下，才会有创新的勇气。激发企业家精神，其关键在于构建信任企业家和激励企业家的有效体制机制。

第一，需要加快探索构建分类分层“、多轨制”的高管薪酬激励制度体系。我国国有企业数量比较多、行业跨度大，“一刀切”的高管薪酬，很难适应企业发展的实际需要。目前，有些国有企业的高管在限薪后，其收入只有下属企业部分骨干员工的几分之一甚至是几十分之一的水平，激励倒挂的问题比较严重。第二，对政治觉悟高、有持续优秀的经营业绩、经得起市场竞争检验且职业声誉好的国有企业的领导者，应在构建“容错机制”方面先行先试，信任和鼓励他们大胆创新，勇于突破现有的体制机制束缚，开创深化改革的新局面。第三，需要建立国有企业领导干部进出、进退有序的机制，确保能掌握企业运行规律的干部进入国有企业和负责其经营管理工作。在限薪政策出台后，各地政府部门没有企业从业经验的干部进入地方国有企业担任高管的情况明显增多，不利于培育、维系和发挥国有企业的企业家精神。需要加快探索能确保让明显不胜任的干部及时退出国有企业的制度安排。

（六）赋予地方更多的国有企业改革自主权，鼓励各地方因地制宜探索和发现有效的改革路径。我国改革经验表明，成功的改革推进路径是先“自下而上”——允许基层积极探索，具体包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等操作步骤，得到基层探索的整体改革意义，进而“自上而下”——进行顶层指导下的推进，具体包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序，从而实现积极稳妥地全面改革。而且这个“自下而上”和“自上而下”的过程往往需要多次反复，这个多次反复过程中，协调推进了改革。这种“上下结合、协调推进”的改革推进路径，既激发了基层改革创新的积极性、保护了经济的活力，又实现了改革的有序性、避免了改革一哄而上的混乱，是我们改革取得巨大成就的方法论保证。当前，推进地方国企国资改革，也应该坚持这样的改革路径，或者说方法论原则。

由于经过多年的改革与发展，中央国企和地方国企所处行业和生存状态差异巨大，各地区国有企业改革进程也快慢不同。这客观上要求在新一轮改革时，应坚持实事求是、因地制宜的基本原则，总体上政策不可以“一刀切”，要给地方充分的自由裁量权，鼓励各地不拘一格地探索，寻求自己的改革的突破口。各地方在探索国有企业改革过程中，也需要遵循中央明确给出的政策精神，既要坚持总体上的市场化方向、不走回头路，又要坚守好改革的底线或红线，保证改革过程的公开、公正、公平、透明，防止国有资产流失等问题发生。