中国地方社会治理实践的理论透视

王春光

（中国社会科学院 社会学研究所，北京 东城区 100732）

在经济发展进入新常态、社会处于转型之际，中国社会治理变得日益突出，各地纷纷进行社会治理创新实践。如何看待如此实践呢？它们在多大程度上具有“创新性”呢？它们的驱动力来自哪里呢？它们将如何影响社会的运行机制和变迁方向呢？目前对这些问题的思考和讨论，还是相当不够的。本文从国内外社会治理转向以及相关的社会经济背景出发，结合中国各地的社会经济状况，以揭示地方社会治理实践的深层逻辑机制。

一、国内外社会治理转向和社会经济背景

治理这个词不论在中文还是希腊文中早已存在，但作为当代公共管理和服务概念，是在上世纪80年代才提出来的，而在中国，治理作为学术研究对象，始于20世纪90年代后期，其理论基本上引自国外尤其是西方，真正成为社会流行语则是最近几年的事，其中最根本的原因是2012年党的十八大报告中的一个重要概念就是治理。为什么一个古老的词在最近30年成为一个热门的概念并广被采用，成为时尚的学术和政治语言呢？这不是人们一时的偏好使然，而是折射出当今时代的社会经济变迁需要。正如法国社会学家让-皮埃尔·戈丹所说的，进入上世纪90年代，柏林墙倒塌，东西方冷战结束，中央与地方分权，公私部门界线模糊，全球化和信息化等等，世界变得更不确定，由此提出了治理问题和治理理论。[1]

（一）西方语境下的治理问题

在欧美等西方国家，治理（governance）的最初含义与社会控制没有什么区别。“治理的传统含义基本上是作为国家统治（行为）来使用的。”[2]这与我们现在所说的含义大不相同，现在更强调的是社会合作、协商和参与。之所以有这样的转换，跟现代公共管理的变化直接有关，按詹姆斯·罗西瑙的看法，现代公共管理不应是强力的使用，而更注重协商合作。因此他把治理内涵加以修改，引入公共管理，以区别于统治。全球治理委员会（Commission on Global Governance）和世界银行都采用这一含义，强调治理主体的多元性；罗伯特·罗兹（Rhodes）提出的“治理”六种用法或含义明确地显示，治理可以广泛地应用到政府、企业、社会各领域，而且其主体、方式是多种多样的，可以构筑成一个网络关系，最终实现善治。

俞可平对西方学者有关治理的观点进行概括后，认为迄今主要有五种治理观点：一是“治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者”。二是“治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性”。三是“治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”。四是“治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络”。五是“治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威”。[3]这五种观点与罗兹的概括大同小异。孔繁斌认为，治理概念的核心是，治理的载体发生了根本变化，不局限于政府组织，公民积极参与非常重要，形成了公民与政府相互依赖和合作的关系，意味着国家与社会关系发生了明显的重组。（孔繁斌，2008）

西方学者之所以对一个传统含义的治理概念赋予新意，一方面是用于更好地解释西方社会经济变迁，另一方面表明西方现代国家社会管理和统治的进步。二战后特别是上世纪70年代西方遭遇石油危机、80年代出现福利国家危机，新自由主义和新保守主义盛行，它们极力主张减少国家福利，减轻政府负担，让社会、市场等多元主体在福利生产上发挥更多的作用，由此涌现了新公共管理思想。新公共管理理论提出了企业型政府的理念，主张将更多的公共服务交由市场去生产和提供，让社会组织在治理中扮演更大的角色。有研究发现，到上世纪90年代末期，西方国家已经出现两个非常明显的特殊变化：一个是公共服务供给从过去由国家负责，转移到一组更复杂的安排，涉及其他供应者，特别是志愿者和私营部门，另一个变化是以市场原则为核心建构福利供给，而不再遵循科层制或专业原则。当然对此有不同的争论。所有这些变化源自上世纪70年代资本主义发生经济危机，新右派开始崛起，“新右派政府企图解散福利国家机构，创造福利市场，并由引进私营部门的新管理方法，推行‘师法企业’（becoming businesslike）的作风”。[4-1]在这样的背景下，当代治理理论和理念应运而生。

在主张治理的学者看来，治理是不同于传统的统治，“‘治理’（governance）一词（而不是政府，此词暗示一种由上而下的模式）愈来愈常用来描述‘差异化政体’的运作”，[4-2]治理与统治的差异至少有这么几点：第一，目的不一样。统治的目的与被统治的目的是不同的，缺乏共同的目标，而治理是基于共同的目标或者共同的事务的，或者说要实现共同的目标。在治理理论看来，这些共同目标是可以在治理过程中达成和实现的，而统治过程往往很难找到共同目标，更有可能出现目标相悖，统治者与被统治者各自追求自己的目标而采取不同的乃至冲突的行动。第二，治理主体是多元的，而统治主体是单一的。治理是社会的共同行为，不限于政府行为，而且还有企业、社会组织、社会群体、个体行动者等，而政府是统治的唯一主体。第三，治理方法更多诉诸协商、合作、法律等手段和技术，其前提是社会治理各主体是平等参与的，而统治更依赖于国家暴力或强制手段，其前提是不平等的。当然，治理有时候会出现“失效”或“失败”，甚至也会出现耗时、扯皮等不好的问题，因此在治理基础上就有了善治理论。“概括地说，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[4-3]也就是说，善治是最佳的治理状态。

西方语境下的治理概念对我们观察中国地方社会治理创新具有重要的参考价值。虽然西方的治理理论没有区分社会治理、经济治理、市场治理等，但在谈及治理主体时，社会显然是重要的主体，由此社会治理不免也是治理理论的重要内容。当然，我们需要的是深化社会治理内涵的探讨。在以前的研究中，没有区分社会作为治理主体和作为治理对象的不同含意，但是对理解中国社会情景来说，区分就显得十分必要和重要。在社会实践中，各地是否更偏重于把社会作为治理的对象来看待，而不是作为主体来对待呢？就治理理论而言，社会作为主体的意含对中国来说更为重要。

（二）中国语境下的管理与治理

虽然在上世纪90年代后期，中国学术界已经开始介绍和探讨社会治理问题和社会治理理论，但各级政府的官方表述一直使用“社会管理”，而非社会治理。2014年后，社会治理成为重要的官方表述，“治理”与“管理”虽一字之差，内涵却有着很大不同。

在过去30多年中，中国社会随着经济快速发展而发生巨大变化，突出体现在利益多样化、价值观念多元化、人口频繁流动、社会不断开放、收入差距扩大、工业化和城市化加快，等等。单一的、自上而下的社会管理模式至少存在信息不对称、需求定位不准、认同度低下（或者说合法性低）等缺陷，难以适应不断变化的现实，因此，尽管政府在社会管理上投入了大量人力物力，但是并没有获得预期的效果，反而出现应接不暇、社会矛盾不减反增等预料外的问题。在这种情况下，社会治理创新应运而生。在这一点上与西方国家的治理演变有着惊人的相似性。当市场经济越来越发展、社会越来越多样以及社会力量不断成长，市场和社会的影响是不可低估的，原来政府可以独家解决的问题现在变成不是政府一家所能解决的，市场、社会与政府三者如何有效互动、合作共赢就成为当代社会的一个巨大的治理挑战。有学者认为，社会治理与社会管理至少存在三方面的差异：一是范围不同，社会管理覆盖范围广泛，甚至无所不包，而社会治理则聚焦于激发社会组织活力、预防和化解社会矛盾；二是社会治理更强调社会力量参与，而不是如社会管理那样强调政府管控；三是社会治理强调制度建设，以依法治理思维和方式化解矛盾和维护秩序，而不是一味强调行政手段等。[5]当然，如何从社会管理转向社会治理，不仅仅是个理论问题，更是一个实践问题。

结合中外社会治理理论和变迁实践，我们看到，社会治理的核心问题是政府、社会与市场之间如何建构成合作共赢的关系，多元参与和共享共赢是最核心的价值理念。在中国的语境下，政府依旧强大，在建构与社会、市场的关系上如何改变过去的行政路径依赖、激发社会力量和促进社会发展、建设，则成为中国社会治理现代化的关键。当然，这并不意味着政府像过去那样有着很大的自由空间，相反，情势变化已经大大压缩了这样的空间。只是受社会经济条件和思想观念不同的影响，社会治理出现不同的方式和做法。可以说，当前中国处在社会治理和社会建设探索时代，各地争相创新，方式多样，呈竞争态势。

二、中国社会治理创新的地方实践

从中外的社会治理脉络中，更容易看清楚中国各地在社会治理创新实践上的相似性和独特性，以及未来可能演变的方向和路径。

（一）中国社会治理创新的总体逻辑

虽然不能说中国社会是一个与其他社会完全不同的特殊社会，但也不能说它没有自己的特点。中国虽然比西方国家晚一些迈入社会治理时代，但毕竟已经开启这个时代，这说明中国无法置身于整个人类社会从过去的统治模式、演进到管治或管理模式、再演化到当今的治理或服务模式这一运行规律之外。在这个前提下，有必要去透视中国社会经济运行的一些独特性以及对中国社会治理实践难以置身事外的影响因素，更好地把握各地社会治理创新实践的价值以及面临的困难。

在当代社会，最核心的一组关系就是国家（或政府）、市场、社会之间的关系。虽然世界各国都要处理好这组关系，但是由于不同国家有着不同的情况，所以，其关系组合、运行机制以及变化节奏参差不齐，呈现出一定的特殊性。

有学者认为，改革前的中国社会属于总体性社会，①总体性社会是对改革前中国社会的一个解释概念，即1949年以后，通过对生产资料的改造和组织的重建，国家垄断了绝大部分稀缺的资源和结构性的社会活动空间，从而使社会各个部分形成了高度的关联性。在这样的状态中，社会、市场基本上失去了存在的制度性空间。详见孙立平,王汉生等.改革以来中国社会结构的变迁[J].中国社会科学，1994（2）.改革后到上世纪90年代后期进入市场社会，21世纪初出现某种程度的“行政社会”现象。改革开放实际上是一定程度上将市场、社会从国家高度垄断和控制的空间中释放出来，形成新的自由的流动资源和社会空间，中国开始了像波兰尼所说的市场社会转型。在这个阶段，市场被视为解决一切问题的手段和“灵丹妙药”，一些地方政府将一些公益事业、公共服务交给市场来解决，放弃了其应该承担的公共职责和功能，还采用市场的手段收取各种的费用（在农村表现为各种收费，在城镇表现为各种行政审批费等）。农民负担加重，加上国有企业和乡镇企业改制使得大量职工下岗，引发一些社会矛盾和问题。正如波兰尼所指出的，过度追求甚至崇拜市场的作用，势必会损害社会生活秩序和机体健康，从而招致社会的“反向”运动（如罢工、社会运动等），下岗工人上访、静坐和农民抗议就是这样的“反向”行动。[6]由于国家的巨大控制力，社会“反向”运动没有形成大的气候，但也对国家造成巨大的刺激。为了缓解社会矛盾和社会问题，特别是为了抑制社会“反向”行动，除了加强控制外，遏制市场的侵害以及调整利益关系势在必行。政府开始走到了社会建构的前台，提出“科学发展观”“和谐社会建设”“新农村建设”等理念，由此展开一系列社会新秩序的建构。

与市场社会过于倚重市场逻辑一样，“行政社会”过于倚重行政逻辑，特别是在一些本应由市场逻辑或社会逻辑主导的领域恰恰由行政逻辑来左右，造成了行政过渡干预社会，“深陷”社会而不拔或不能拔。“行政社会”的优势在于强大的行政动员能力和集中的资源投入，可以缓解市场社会中出现的一些问题，也可以弥补过去政府不到位的问题，“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决……所以具有较大强制权力的政府的合理性，是得到普遍认可的。”[7]像环境问题，没有政府的到位是难以解决的。但是，“行政社会”在资源配置上存在效率低、浪费严重、供需错位等问题。并不是在所有领域行政逻辑和方式都是有效的，这已是共识，然而现实中这样的共识难以得到落实，行政的力量还在不断加强。

“行政社会”与总体性社会的相同点是过于倚重行政力量和逻辑，但不同点是：首先“行政社会”是在市场改革后出现的，由于市场力量已经形成，具有很强的动力，因此，不可能像在总体性社会那样完全被扼杀和驯服，当然，“行政社会”反过来会利用市场力量为自己服务，在某些领域出现某种程度的合作甚至“合谋”。其次，由于市场社会发展为社会的自主性和自治性奠定了一定的制度和观念基础，因此，人们不会像在总体性社会那样离开行政力量和逻辑就无法生存，相反人们也可以凭借自己在市场上的竞争而获得生存和发展机会。最后，传统的社会力量也获得了再生和发展的空间，在某些方面满足了人们的自主、互助和合作的需要。由此可见，经历了市场社会转型后，行政力量和逻辑已无法像在总体性社会那样成为唯一的主导社会的机制，但是，总体性社会时代存在的行政主导习惯配以强大的财政资源、社会需求和政治意愿，将市场社会推向“行政社会”。

所以，当前中国的国家、市场与社会的关系处在不平衡状态：市场已经有了很大的空间，但时常受到行政干预；社会已经有了一定的发育，却不时地被行政逻辑所左右。合理的国家、市场与社会的关系是各行其是、相互合作和相互监督，但目前中国没有达到这种合理的状态，国家是三者中最为强势的主体。因此，在我们看来，中国的社会管理与西方国家的社会治理还有很大的不同，不仅要促进各管理主体之间的合作和协商，更重要的是建构三者间新的合理的关系。对中国来说，什么样的关系才是合理的呢？如何能建立这样合理的关系呢？在过去的30多年中，中国经过了从总体性社会转向市场社会，又出现某种程度的“行政社会”现象。在“行政社会”状态中，国家是最强势的治理主体，其优势是可以集中力量办一些大事，但其劣势在于往往忽视了民众的基本需求和意愿，政府做的一些事情并没有获得民众认可，社会的自主能力得不到发展，甚至出现国家与社会的紧张，群体性事件、突发事件乃至恶性事件时有发生，损害了社会和谐。习近平指出，“在我国现有发展水平上，社会上还存在大量有违公平正义的现象。”“特别是随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会不公问题反映越来越强烈。”[8]这也是最近几年中央强调社会治理创新的社会政治背景。

在我们看来，社会治理创新的方向是重构合理的国家、市场和社会关系，以改变服务方式和内容作为手段和载体，培育社会自主能力，建立合理有效的合作和协商机制。既然当前国家是最强势的主体，那么创新和改革的路径首先从国家职能的调整以及相应体制的改革开始，即改革公共服务体制，构建新的公共服务实现模式，重塑国家与社会、市场之间的关系。这就是党的十八届三中全会提出的社会治理现代化的目标，其中关键的是政府简政放权、社会组织的发展和社区治理。国家推进行政审批的减少、下放以及建立行政负面清单制度，就是走向社会治理现代化的一种努力。

显然，从我国过去的社会运行轨迹中可以看出，过度地依赖市场或者政府，都会产生许多社会问题和矛盾，即社会治理问题。解决这些问题的视角还是社会治理理论所提供的多元而平衡的合作关系。从宏观上看，这种多元平衡的合作关系体现在政府、市场和社会三者之间，也就是构建三角平衡的合作关系；从中观或微观层面看，多元平衡体现在政府、企业、社会组织、社会群体、社区、家庭、个人之间，也就是形成多方的一种合力。在这里，平衡的方式和机制也是多样的：既有合作关系，又有制衡、监督关系，蕴含着各种各样的博弈，但是这种博弈不是破坏性的，而是建设性的，结果应该是增强政府的合法性、企业发展的可持续性，增进社会福利、社区团结、家庭和睦、个人幸福。基层社会治理和服务就体现在多元平衡的关系和运行之中。

（二）建构新关系的地方社会治理创新实践

改革开放以来中国社会关系经历了巨大的变迁，新旧关系变迁更替以及转换迅速，也面临着许多挑战，其中最大的挑战就是断裂后的关系得不到有效的重建和整合。人口流动，特别是大量农村人口进城，农村社会出现留守儿童、留守老人、留守妇女“三留守”问题，家庭关系开始断裂，而城市则出现单身流动人口；国家单位改革，促成了单位制的削弱，许多“单位人”变成了“社会人”，实际上是失去单位联系而没有建立社会联系的人，随之而来的是失业、婚姻解体等问题。农民负担加重，在很大程度上恶化了农村干群关系、农民与政府的关系，导致社会矛盾和冲突增多。新的社会关系能否弥补旧社会关系断裂所带来的缺陷呢？新的社会关系不但做不到，而且面临新的整合问题。所以，社会治理改革和创新似乎是没有选择的选择。从上世纪80年代末开始，国家在农村推动村民自治，而在城市推行社区建设，由此各地涌现出各种的社会治理创新实践。

由于我国长期处于城乡二元状态，农村与城镇在体制、政策以及社会经济结构乃至文化上存在着显著差异，因此，它们在社会治理创新实践上也存在不同的内容和逻辑。从农村来看，目前主要有三个基本创新取向：一个是从制度上约束村干部行为（如山西阳泉郊区、浙江宁波宁海等）；一个是为村民参加村庄公共事务提供机会，激发他们的公共参与积极性（成都等）；三是为村民提供更多的公共服务，如网格化服务（浙江舟山等）。而城镇社区的社会治理创新更为多样复杂，也更有个性，概括起来有三种比较有影响的模式。一个是沈阳社区建设和治理模式，它以鼓励社区自治为特点，理清政社关系，充分发挥社区自治功能。另一个是武汉社区建设模式，它是在借鉴沈阳模式的基础上，强调政社合作，也就是说，政府以契约的方式向社区居委会购买服务，解决社区与政府的行政隶属关系，建立平等的合作关系。第三个就是上海的社区建设模式，即“两级政府、三级管理、四级网络”的政府主导型模式，建立街道社区，以党建为核心，与城市管理高度统一，依靠行政力量，发展社区各项事业，推进文明社区建设，解决了社区建设资源投入不足、基础设施差、公共服务不到位等问题。①这里引用的治理案例，有的是基于我们的实地调查整理出来的，如上海模式、武汉模式、深圳模式、贵州模式、成都模式、厦门模式、太仓模式、顺德模式（更确切地说，是做法）等，有的是从他人的研究中获得的。至于农村的案例，都是我们自己调查获得的，当然也参考过其他人相关的研究。

上述三种城市社区模式出现得比较早，并首先在社会上产生明显的影响，不过并没有遮蔽其他地方的探索。目前在其他地方开展的探索虽然很多，但它们没能完全脱离这三种模式所揭示的三条各具特色的运行逻辑：社区自治逻辑、政社合作逻辑、党建统领整合逻辑。如果还有其他什么运行逻辑的话，那就是贵阳等地探索的撤销街道改为社区服务中心的服务逻辑。贵阳市可以说是全国最早撤销街道办事处、建立社区综合服务中心、让社区居委会回归《居民委员会组织法》所要求的自治功能的城市；北京市也在弱化街道行政职能，特别是街道的经济功能，强化社区的自治功能。成都市划小社区，在居民小区推进“微治理”，并引进社会组织进入社区，提供各种社会服务，基本上走的也是服务运行逻辑。而江苏太仓市倡导“政社互动、三社联动”，力求在责权利上划清政府与社区的边界，建立合作关系，被民政部上升为全国性政策，则是遵循政社合作逻辑。深圳市在社区推进“一核多元”治理模式，以党建为统领，建构党务、政务、居委多元运行的模式，无疑与上海模式异曲同工。广东顺德区建立了社会创新联合中心，向政府申请财政支持，也可以向企业申请赞助，还可以向社会募捐，多方筹集资源，然后向社会组织招标，让社会组织牵头推进社区建设，可以说在社会自主运行上走出了一条新的路子，即利用社会组织推进社会治理。厦门市在全市范围借鉴台湾社区营造经验，提出“美丽厦门、共同缔造”理念，在各级政府成立缔造办，鼓励企业、社会组织和社区参与社会缔造，遵循的也是政社合作的运行逻辑，其特点是引进企业参与，激发了企业参与社会的积极性。

由此可见，上述别具特色的社会治理探索，很像上世纪80年代各地探索本地经济建设和发展模式一样，可以说，当前中国正处在社会建设和治理模式的探索阶段，相比经济建设落后了20年左右，这也是我国社会经济不协调的表现之一。

尽管各地有不同的叫法、做法，但是目前各地的社会治理创新实践基本上停留在社区、村庄层面，试图要处理好这样几种关系：一是政府与社会的关系。从目前各地的做法来看，有的地方采用政府主导方式推进社区建设，有的地方则更多地让社区自治，有的地方则实现政府与社区、社会组织合作等等。这些做法无关对错、优劣，而是基于本地情况进行的有益探索，因为中国各地差异大、情况复杂，不是一种模式、一种做法所能解决和胜任的。但是有一点非常重要的是，最终目的是造福老百姓，提高老百姓的生活质量和幸福感，实现共享、共乐。就目前而言，我国社会组织的发展仍欠发达，社区自治不足，居民参与不够。因此，在基层社会治理和社区建设中，政府应该认清这一点，以多种方式激发和培育社会组织和社区自治的功能和机制。二是企业与社会的关系，或者说市场与社会的关系。在国外，企业的社会责任非常受重视，而我国在这方面刚刚起步。事实上，企业在社会建设、社会治理和社区建设中有很大的发挥空间，这也是企业的社会责任。少数企业目前还停留在捐钱的低层次上，当然有一些企业已经设立了基金，如南都基金会，在新市民学校建设上发挥了重要的影响力。企业内部的社会建设和治理也未受到关注。在基层社会建设与社区建设中如何发挥市场机制的作用，也是需要深入探讨和实践的。三是个人与社会关系。基层社会建设、社会治理和社区建设需要每个公民积极参与其中，公众参与既是一种权利，也是一种责任，他们的参与方式对提升社会治理的合法性有着根本性的作用。目前公众参与的积极性并不高，参与渠道比较单一，参与动机和激励不足。志愿者服务、慈善行动、民主协商等都有待发展，各地都在进行多样的探索。我国志愿服务不论从制度还是从行动上还有很多工作要做。四是社会治理、社区建设的专业化问题。专业化服务、治理是社会治理现代化的重要要求之一。我国社会工作队伍虽然发展很快，但社会工作的职业化建设还比较滞后，社工机构的生存空间比较小；养老服务人才体系建设严重滞后；其他诸如社会心理咨询、家庭护理技术等新的社会服务职业发展缓慢等，在很大程度上制约了基层社会治理、社区建设。

总而言之，社会治理、社区建设是一个复杂、专业化的社会建设工程，其难度不亚于经济建设和政治建设，而且在中国社会转型中有着迫切的需要。虽然各地已经取得丰富有益的社会治理和社会建设经验，但还不足以应对社会转型和变迁中所发生的关系断裂、关系缺失和空白、关系扭曲以及由此带来的各种新的社会风险，也未有效满足人们日益增多的多样的社会需求。

三、地方社会治理创新实践的价值取向

如何判断地方社会治理创新实践，取决于我们对社会治理价值取向的认识。社会治理之所以不同于过去的社会管理以及统治、管制、管控，关键在于其价值取向的差距。随着国家民主发展、社会结构多样化、科技变化以及人们的思想多样化，传统的纯粹自上而下的统治、管制、管控、管理，不足以回应和解决民众、社会的需要和想法，也不足以获得他们的支持和认可。

（一）社会治理价值取向

社会治理包含两层含义：一是治理社会，二是社会治理。前者指社会属于治理对象，而主体是政府（代表国家）、企业（代表市场），关键主体是政府。目前讨论最多的是政府如何治理社会，实际上还停留在社会管理层面。这个层面当然重要，特别是在中国的政治体制背景下，政府一直有着主导作用，而政府做得如何，势必会影响社会治理。当然，政府可以采取与社会管理时代不同的一些方式做法，也可以改革体制、机制等以提升管理的效率、效益。

在第二层含义中，社会是作为主体出现的，又可能是治理对象，即社会实现自我治理或管理，同时，社会也可以管理或治理其他对象，即政府和企业，也就是说，社会治理政府和企业。对社会自我治理，比较容易理解，在现实中社会确实存在着自我运行、自我协调、自我修复这样的机制、能力；与此同时，社会既具有监督、制约政府和企业的功能，又具有与政府和企业合作的空间和重要性，不论在政府和企业治理上还是对社会治理上，政府和企业都需要与社会开展合作，甚至要借助于社会的力量去运作，同样，社会也需要与政府和企业的合作，才能获得资源、政策、技术等方面的支持，得以增强自身的能力。

这里就存在两个学理问题：一是如何判断社会治理的成功或好坏？用善治来评判，则是最基本的要求。在中国古代，有善政与善治相对应，但是善政偏重于政府的治理，指有个好的政府用好的方式去治理国家，但是善治还有另外一层含义，就是社会多元参与，而不限于政府，至于“善”如何体现呢？有人认为，善治体现在五方面：公民安全得到保证，法律得到尊重，有效的行政管理，责任制，政治透明性。[9]而另有人列出了善治的十方面内容：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正等。[10]这些内容，主要还是针对政府而言的。

就社会治理的两方面内容，如何判断它们属于善治呢？应该体现为两个方面：一个好政府和一个好社会。有研究者认为，衡量一个政府是否是个好政府，就看是否具有效率、效益和回应的能力建设。“效率与产生一个给定结果所需要的时间和资源有关；效益与产生预期结果的行动的适当性有关；回应性则与需求的沟通和处理这些需求的能力之间的联系有关。”[11]按此理解，效率高、效益好、回应快是衡量好政府的三要素。效率高，意味着政府浪费现象不严重；效益好，意味着政府做事比较公正；回应快，意味着政府与民众有很好、快捷的沟通渠道。但是，并不是每个政府都有这样的能力，官僚主义、贪污腐败、浪费资源以及不关心民众疾苦等等，都成为政府被经常批评和指责的主要问题和原因。因此，效率高、效益好、回应快的政府意味着不具有这些问题，无疑是个好政府。

好政府自然会促进社会进步，同样也需要有个好社会来支撑和帮助，也就是说有什么样的社会，就有什么样的政府。怎么衡量和判断一个社会才是好社会呢？在19世纪末和20世纪初、20世纪30年代和60年代，美国曾经发动过进步社会运动、美好社会运动和伟大社会运动，目的在于消除贫困、饥饿、犯罪、腐败、愚昧等问题，正如1965年就任美国总统的约翰逊在就职演说中所说的：在一块丰饶的土地上，家家都不容生活于绝望的贫困中。在一块收获丰盛的土地上，孩童不容挨饿受冻。在一块充满进步奇迹的土地上，邻人不至于痛苦、死亡而无人问津。在一块知识普及、学者众多的伟大土地上，年纪轻的国民必须接受读和写的训练……我们必须努力提供能增加每个公民成功机会的知识和环境。迄今为止，有各种衡量社会进步或现代化的指标体系，比如美国社会学家英格尔斯在上世纪70年代提出衡量现代化社会的十大指标，还有社会进步指数、联合国开发计划署的人类人文指数、欧盟的社会质量指标等等。这些指数或指标体系都提到受教育水平、预期寿命、经济发展水平等。欧盟的社会质量理论和指数比较系统地探讨了社会质量问题，对于我们认识好社会有着重要的参考价值。欧盟的社会质量体现在四个维度：社会经济保障、社会包容、社会凝聚和自治或赋权，其中社会经济保障解决社会风险和生活机会问题，社会凝聚体现在社会基本关系强弱上，而公民权是否得到实施，体现社会包容性，而社会赋权则直指不断扩大的人类选择范围。[12]欧洲的社会经济发达程度远高于中国，其提出的社会质量要求显然也高于中国，而且这对欧洲自身也是一种需要通过努力才能实现的目标或计划。当然，好社会也是一种目标或理想，但是具有标杆性和方向性的指引作用。总括现有的相关理论、指标体系以及对现实的调查和了解，我们认为，一个好社会必须要实现这样的价值：安全、公正、合作、参与、团结和责任。安全是一个社会得以运行的最基本要求，包含经济安全、社会秩序两方面。公正是一个社会的灵魂，一个好社会必然是公正得到普遍维护和实施的社会，否则，如果连公正都不存在，社会矛盾就会频繁发生，也谈不上安全了。人的根本属性是社会性，体现在其参与社会、与其他人合作上，这也是每个人的责任，如果每个人只关心自己的好处而不顾及他人，我行我素，那么社会就难以存在，反过来说，人也不成其为人了，因为失去了社会性，除此之外，没有社会团结，社会性也就无从谈起。当然社会团结比之合作、参与，会有更高的要求。

好政府与好社会在实践中是相辅相成的，从好政府体现的效率、效益、回应性这三大价值与好社会体现的安全、公正、参与、合作、团结和责任六大价值，彼此有着许多相通性的。好政府的三大价值都是为好社会的六大价值服务的，否则的话，就难以体现政府的“好”，而好社会的六大价值一方面是自己内在本质的体现，另一方面也是对政府的要求，至少说政府在运行中不但不能破坏这些价值，而且还要为这些价值的实现而努力。社会治理实践虽然不是塑造好政府和好社会的唯一路径，但是必须以此为价值取向，有效地提升政府的效率、效益和回应性，更重要的是要通过提高社会成员的参与和合作水平，改善社会安全、公正和团结。

（二）地方社会治理创新实践的价值

全国各地的社会治理创新实践在做法、解决问题以及价值追求上存在一定的差距，如果从价值取向来分析，至少存在三种类型：一种是行政统合型。这种类型依然是以政府为主导，强化党政领导的统合作用，目的是提高政府的行政效率，更好地回应民众对公共服务的需求，力求做到“好政府”。这些做法大多在经济发达的地区比较普遍。经济发达地区的政府财力雄厚，有更多的资源投向民生领域，但是面临的问题是效率和效益问题，所以强化党政对社会服务、公共服务的整合，既有经济基础，又有可行的结构支持。但是，这与社会治理的多元合作和平衡发展存在一定的差异。社会治理创新更需要激发社会多元主体的发展和参与，以配合好政府的实践。由此可以说，这种类型的地方社会治理实践在创新上是不足的，还是要向着行政社会或总体性社会方向行进，尽管不可能完全进入总体性社会状态。

另一类地方治理创新实践旨在厘清政府与社会边界，实现政社合作。太仓的政社互动做法获得民政部的认可，并在全国得以推行。这类实践首先解决了政府与社会的边界问题，防止行政干预社会运行，让社会自主运行，与此同时，政府可以通过契约的方式与社会进行合作，促进社会发展和进步。显然，这一实践确实朝着多元共治的社会治理创新路径进行。但是这个实践依然存在着两个问题：一是政府依然有着强势影响，原来的行政社会路径没有改变。虽然一些地方将政府的职权作了划分，社区居委会和村委会回归自治，但在实践中政府依然依靠社区居委会和村委会，很多行政性事务难以减少。另一方面，社会则显得非常弱小，或者想作为而缺乏空间，或缺乏能力、资源和手段等，即使政府让渡出一些空间，社会也难以承接。结果是，政社互动回归到以政为主的状态。

第三类实践是以行政手段培育社会，目标是实现多元社会治理。厦门的“美丽厦门、共同缔造”实践，实际上是突破原先的治理格局、激发社会和市场参与的一次机制创新。在这个创新中，政府依然还是处于主动、主导位置，因为社会本身原来比较弱小，组织化程度不高，民众对公共事务的关注热情由于长期不受重视而趋于冷淡，靠社会本身很难激活，而企业更多地专注于经济领域，也没有时间、精力和动力参与社会，反而觉得参与社会将影响它们追求最大利润的能力等。政府在多大程度上能激发社会力量、培育社会主体呢？可以从两个维度进行观察：第一个维度是政府的创新机制：从政策、制度改革，到资源配置变化乃至行为改变等，看政府是否对自己在社会治理中的角色进行调整和重塑。第二个维度就是社会和企业的参与程度以及自主性、可持续性：在多大程度上社会和企业被调动起来？它们是否有了参与的空间？能力水平是否有了提高？动力机制是否得到建构？当政府退出的时候它们是否还能保持活力、动力和能力？等等。对此类创新效果还有待进一步观察和研究。

总而言之，社会治理创新已经不可避免，这是适应时代变迁的需求，中国难以置身事外，中国各地的治理实践显然是回应这样的时代变迁需求。但是，在建构新的政府、社会、市场的关系中，由于价值取向的选择不同以及面临的具体情境不同，因此各地的实践路径和效果也明显不同。但忽视社会主体性的实践显然不属于社会治理创新之要求。在这里，党委和政府需要进一步改革领导方式，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和培育社会组织，激发民众和企业参与社会公益活动的积极性，带动社会福利的自我生产、自我服务和自我管理，从而实现和谐、互助、参与和公平的“好社会”目标，进而也能实现“好政府”之理想。