从政府内部预算走向公共预算——筑牢法治、参与和技术的“三角基石”

韩福国 桑玉成

（复旦大学 国际关系与公共事务学院， 上海 杨浦 200433）

一、问题的界定：走向“公共预算”的时代必要性

（一）政府预算的传统机制与困境

预算和人事问题是政府管理社会的两个支撑点，尤其是对于中国现代社会的公共治理而言，在特定的政治架构内，预算具有十分重要的社会调控功能。“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定了政府活动的范围和方向。”[1]一般而言，公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是与公共财政相适应的国家预算。但是长期以来，由于关于预算编制、批准和执行的过程中，除了政府编制和执行预算的权力得到了落实以外，其他几乎所有的预算程序都没有落实，因此，公民极度缺乏参与预算编制、监督、执行等各个环节的基本途径，人民代表大会作为组织主体和人大代表作为行为主体，对政府预算制度规定层面上的审议和监督权力，受制于有限的预算审议时间，缺少科学的程序和方法，对于政府预算几乎只能“被动批准”而无法提供有效的审议，也无从实现有效的过程监督。预算事实上成了政府职能部门内部的“政府预算”，而不是真正意义上的现代“公共预算”。

政府承接了党委决策的社会发展任务，其后预算环节就一直停留在政府内部循环。虽然预算不能解决所有公共问题，但是在目前人事制度比较固定的前提下，预算制度对于中国社会治理起着至关重要的作用，也直接影响着政府政策的有效性，间接影响着民众对政府合法性的认同。许多依靠预算所支撑的产业发展项目、公共工程项目和城乡发展规划，由于缺乏民众参与和人大的有效监督，造成了一些社会冲突事件，对政府带来了很大的压力，增加了维护社会稳定的成本。

因此，预算制度的改革问题，构成了当下中国制度改革的核心问题之一，从中央政府预算到基层预算，民众对于“钱怎么来”和“花到哪里去”的过程是否合理和公正，存在许多疑问和意见。因此，中国预算改革需要跳出传统的政府内部预算的路径锁定（Locked-in），向现代公共预算转型，这是实现社会基本公平与民主决策的主要途径之一。

（二）公共预算的“三角基石”：法治、参与和技术

自党的十八大以来，中国把推进国家治理现代化作为一个国家战略提上了日程，并且在其后进行了一系列路径和措施的规范化运作，而形成一个现代公共预算机制是推进国家治理现代化的核心制度要素之一，预算改革“本身就是一种政治体制改革”[2]，可以说得上是“公共预算的一小步,国家建设的一大步”[3]。

公共预算是政府为实现公共政策所进行的财政资源的分配活动,但预算决策的基础是什么？学者深入地讨论了这个基本问题①参见Wildavsky,A.Political Implications of Budgetary Reform.Hyde,in A.C.Government Budgeting:Theory,Process,Politics.Belmont,CA:Brooks/Cole Publishing Company,1992:39-42.;Rubin,I.S.The Politics of Public Budgeting:Getting and Spending,Borrowing and Balancing.New York:Chatham House Publishers,2000.;Thurmaier,K.M&Willoughby,K.G.Policy and Politics in State Budgeting.Armonk,NY:M.E.Sharpe,Inc,2001.，却无法形成一致的意见[4]。

毫无疑问，一个适应现代社会结构和政府治理路径的公共预算，首先是一个基于现代法治的公共预算体系，需要在国家制度和法律规范的框架下运作，其核心就是政府编制预算的过程必须符合国家现行的法律规章制度，然后是各级人民代表大会实现对预算审核和监督的法定权力，这是避免财政预算沦为地方政府主要官员的钱袋子，而确保其成为人民的钱袋子的一个制度保证，可以有效地防止预算后续产生的腐败、绩效差等问题[5]。

“一个治理良好的政府，必须有一个好的预算管理系统，政府的民主治理离不开公共预算的民主化参与。”[6]现代预算中的公民参与，已经成为所有国家正在尝试的一个改革进程，公民参与预算可以有效地提升预算的社会满意度和公民的认可度，这在参与式预算的相关案例中，也基本得到了实践的检验。联合国人居署也认为参与式预算体现了城市善治的原则，将其作为一种现代城市治理的实践创新，在全球范围内积极推广这一方法[7]。巴西格雷夫港的参与式预算，典型地体现了现代公共预算中的公民参与对于现代社会治理的重要价值。

现代预算分析是理性化政策制定的一个基本分析工具，而且处于政策制定的中心[8]，因此，政府在编制和执行预算的程序中，需要充分考虑现代预算的复杂性和科学性，为现代政府的精准化政策治理提供一个基本的载体，从而改变过去粗放式的预算编制方式，这就需要现代预算技术的引入以及现代技术人才的培养。现代预算编制技术的科学化和透明化并不冲突，因为一个真正科学的预算，需要匹配一个能够让民众理解的预算编制方案，而不是相反。

从中国中央政府和各个地方政府进行的预算改革来看，传统的政府预算存在几个普遍性的问题：政府编制预算的流程基本没有更新，缺乏信息公开；参与式预算新机制还没有与现有的预算框架完成整合；预算执行的监督环节缺乏绩效；民众参与者的素质特别是人大代表的审议和监督能力需要提升；公众参与程度和人大与政府的引导和协调能力需进一步完善。这就需要我们建构中国现代的公共预算体系的“三角基石”，使得公共预算能在法治、参与和技术之间达成基本平衡，从而建立预算程序（budget procedures）和预算执行（budget implementation）之间的有效通道。

图 公共预算的“三角基石”

这三者的关系是一体的，只有在传统的政府内部预算走向公共预算的过程中，人大的预算制度规定才能落实，公民参与才能不断实现；同时，只有人大制度不断落实，公民参与不断深化，传统的政府内部预算才能走向公共预算。只有理解这个互动关系，公共预算的“三角基石”才有真正的意义。

二、现代预算的专业性要素：预算技术的科学化

（一）政府编制预算的技术体系

作为预算的主要功能，政府财政配置划分社会总资源在社会与私人之间的利用，对所提供的公共产品构成进行选择，主要包括预算的编制和预算的执行这两个关键环节。一个理想的状态是使人力、物力、财力的分配有助于向资源配置的帕累托最佳效率状态逼近[9]。因此，现代政府的职能部门在进行预算编制时，必须在一个现代科学的技术体系基础上进行，摆脱传统的“政府预算模式”中，少数几个领导关起门来分配预算的模式，即使是试图公开地分配财政资金，也需要避免“拍脑袋式”的“预算切块”方式。

现代预算技术体系的改革，是增强预算编制和执行效果的基础平台。政府预算面对这超大规模的社会人口体量，提供的公共产品的复杂性也远远超越了传统公共财政，因此，科学的预算编制技术和执行管理水平，是任何一个政府的必需技能，这也是中国政府能否适应复杂社会管理的一个基本挑战。

在中国公共预算技术的深化过程中，党委拥有对重大社会问题，尤其是重大工程和公共产品供给改革的核心领导作用，这一核心领导作用的发挥，需要有序推进预算技术的现代化，实现现代技术嵌入到“党管重大决策”的体系。在这一过程中，进行重大决策的各级党委，要率先应用、理解和接受现代预算的科学技术，在公共预算的另外两个基石的支撑下，使得预算技术有效地嵌入到政府编制预算的程序当中，以及批准后的预算执行环节当中，而不是党委进行重大决策之后，把预算编制的困境抛给政府职能部门，把批准预算作为“政治任务”抛给人大。

（二）技术科学化和可理解性之间的平衡

现代政府预算需要十分复杂的系统性计算技术，但是这些技术的应用，不是在过去的封闭环境下进行，即现代公共预算不能借口技术的科学化和项目的复杂性而变得更加封闭，而是在一个技术不断更新的基础上，形成一个可以理解和接受的公共预算，以此为基础获得社会的认同和立法机关的法律确认，否则，后期的预算就会陷入孤立的“认同危机”和“绩效困境”。

传统的政府预算草案，到提交人大审核环节的时候，都基本上是个粗略的“匡算”，仅列出十几个或者几十个甚至几百个没有详细列出的预算大项，缺乏支出项目细化、具体化，最终表决预算的人大代表，看到的只是大类的预算数字汇总——“外行人看不懂，内行人搞不清”的预算草案。因此，在审查和表决预算时，绝大多数代表也只能是进行“表决通过”而不会“自找麻烦”地增加自己的成本，这样一来，人大也缺乏实质性的预算审查。现代公共预算的基本要求是政府制定预算时必须要详细、科学，为人大代表和公众代表提供更清晰、更明了的预算草案，与会者方能理解并提出意见。只有预算细化才能提供审议和监督的可能性，“账目细化后，很多代表开始抠数字，对预算透明度的要求更高了”[10]。

通过近年来从中央到地方政府层面的持续预算创新，各级预算编制变得更为详细、更为科学，许多预算执行也采取了更加精准的技术方法。这客观上促使各级政府投入更多的精力去编制预算，提升其科学化水平。同时，现代科学技术的发展，也使得公民参与成为可能，这促使预算在进一步走向公共化的同时，科学化水平也在提升。传统的技术手段，使得政府无法满足大多数公民的积极参与，而现代参与技术的产生，尤其是网络技术和计算机技术的迅速发展，可让社会各界民众广泛参与预算讨论，实现公众预算参与的广泛性和有效性，这使得预算在透明度增加的基础上，进一步提升科学化水平。从比较典型的参与式预算实践来看，公民参与的过程使得政府部门详细公开了预算报告和草案，而且还公开了预算审议过程。现代预算技术首先被政府部门采纳使用，同时政府部门还要对现代预算技术提供一个合理的解释和说明，否则使用现代技术的公共预算就得不到公众的理解，预算的社会认同感就会大打折扣。

虽然目前中国许多公共预算的改革实践，基本上还属于体制内的流程改革，但它在许多层面有效地利用了公共参与等民主形式，使得预算技术的科学化转型一开始就与预算的可理解性结合起来。

三、人大预算审核和监督：公共预算的法治基石

审查批准本级预决算并监督其执行，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，也是人民行使管理地方国家事务权力的具体体现。完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理与监督，在财政预算方面保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，是我们党的一贯主张。这不仅为我国公共财政体系的建设和预算制度改革设立了目标，也为加强和完善人大预算审查监督指明了方向。围绕人大制度的法律功能设置，人大预算制度进行了延续性的程序创新和功能激活，从而为我国的政治改革提供了重要的制度平台。

在近年来的调查研究中，我们也发现了一些地方在做这方面的积极探索。如在浙江省温岭市等地方政府实践的参与式预算制度中，可以看到，地方党政机构的支持是良好人大制度得以不断落实的关键因素，否则中国现行体制下的人大批准和监督预算的制度创新就缺乏基本的政治可能性①在蔡奇任台州市主要领导期间，整个区域全面推行了“民主恳谈”制度，为人大组织的参与式预算改革创造了一个必要的政治环境，虽然民主恳谈的制度化仍然有许多需要考量的科学程序问题。。例如2010年《中共温岭市委关于加强和改进新形势下人大工作的意见》指出：“全面推广参与式公共财政预算，推进基层民主政治建设。”“总结深化民主恳谈与人大工作的有机结合，提高公民参与程度，不断加大代表对部门预算的审议力度，建立财政预算执行人大在线监督系统，加强对预算执行的动态监督，促进部门预算编制科学和执行到位。”[11]到了2013年，温岭市委专门明确了预算协商的制度[12]。

（一）人大预算审查的法律制度

预算一旦通过立法机关的授权，就构成了法律，这是现代公共预算刚性的典型体现。现代公共预算的法律意义在于人民代表大会能否代表人民进行预算审核，从而批准预算案，监督预算的执行，否则公共预算就会缺乏“公共”二字的具体制度内涵。人大的预算审核权力是法律赋予的职责，这在一定逻辑上，与中国共产党的领导决策并不构成冲突，因为党的重大决策需要通过人大组织的法律确认，这样才能完成“政治决定”转变为“国家行为”。从法律意义上讲，恰恰是人大的预算权力得到落实，才能保证预算的社会分配功能的合法性。人大的预算审议、批准和监督权力得到实现，党的领导和人民意志才能在财政分配环节达成一致，也只有在这个阶段，才能实现党的领导和依法治国的相辅相成。

在传统的预算框架内，法律赋予的人大职权并没有真正到位，尤其是审查和批准本级政府财政预算和执行情况的制度规定，基本处于“举手表决”形式。因此，从法律制度上落实人大审查批准预算与监督预算执行的权力，是我国公共预算形成的法律基石。

人大预算制度程序的创新，需要通过一系列可操作的程序得以实现，例如增加初审次数、拉长初审时间，增加预算辩论、项目询问环节，实行预算票决，会后设立人大财经小组。但无论是延长人代会会期和增加开会次数，激活人大对执行预算项目的监督和审查，还是对各个人大代表进行履职能力培训，使其提出有效的预算修正案等，都是围绕着人大的基本权力展开的，所有这些程序必须走出法律文本，变成日常运转的程序。前期程序中的法律权力得到落实，后期的预算监督权行使才能有效。

与法律程序同时需要进展的环节，就是各个人大代表的个体参与能力需要强化。与其他的技能相比较，人大代表预算方面的知识相对比较缺乏。预算涉及很多现代的经济学和财政学的知识，以及现代公共决策的程序，导致人大代表在非专职化的有限时间内，理解预算草案、政府财政收支报告等有很大的困难，这就需要我们根据人大预算权力具体的运行程序，匹配相应的知识更新，这样才能真正提升人大组织和代表个体的预算审议、监督的质量。根据许多地方的具体实践来看，特别要提供关于如何撰写预算修正案、合理表达、争取所代表的选民利益等方面的培训。通过系统的预算培训和实践，使人大代表既能掌握必备的现代预算知识，有效解决看不懂预算草案、听不懂财政报告、监督无从下手等问题，又能立足本地来审核预算的合理性。这一举措，可有效避免中国缺乏专职人大代表的制度不足。

浙江省温岭市人大就把国家法律制度规定的预算审查权力，寻找到了一个具有精准化的可操作程序设计当中[13]。2011年温岭市财政预算经费达到30.88亿元，17个政府部门的90％的部门财政预算在人代会上公开出来[14]。2013年对科技局和农林局两个部门的预算进行预算票决制度经全体代表无记名投票表决，两个部门预算草案均获得通过：科技局预算草案得赞成票295票，反对票50票，弃权票15票；农林局预算草案得赞成票295票，反对票53票，弃权票12票[15]。2014年温岭市人大规定了“部门预算专题审议”具体程序[16]。

人大落实预算权力的进程，赋予了人大代表充分的知情权、参与权、表达权和监督权，打破了传统的政府封闭性预算决策的核心过程。人大代表围绕预算进行切实的人大审议、质询和参与，为人大监督政府权力行使提供了可能的程序载体，真正实现了民意在预算决策过程中的作用。人大真正成为预算审核的机构，才有预算科学化和民主化的结果，这一点在许多改革案例中，可以通过具体的行为得到体现。在温岭农村发展的预算安排中，人大代表的审议意见“直指标靶”：“去年财政安排了800多万元用于农村污水管网的维修，平摊到35个村，每个村的经费只有20多万元，这是治标不治本的。应当考虑污水管网的‘扩面’改造，让每一分钱都发挥作用。”“农村生活污水治理工程投入了22381.82万元，198个村运营奖补198万元，“这笔资金如何奖补？如何鉴定？这都值得斟酌。”“农村生活污水治理工程，应当建一个成功一个，不然就是劳民伤财的工程。要重视已经建好的工程，及时对设施进行维修；同时，委托第三方对建好后的运行情况进行考核，让有限资金发挥更大作用。”[17]

（二）人大预算监督的日常化程序

按照中国的法律制度规定，如何具体管好“人民的钱袋子”是人大监督公共预算执行工作的基本内容，因此，除了政府预算的审批环节，更为关键的，还在于预算的日常化监督能否真正地通过有效程序来实现。

近年来，各级人大精心设计预算监督的日常化程序，不断地创新现代预算监督的程序，使其与现行法律、法规有效衔接。在法律基础上创新具体可操作的程序，将各种可执行的预算监督程序固定下来，可以使得法律文本上的人大预算监督权力，成为人大运作的常态。在这些监督程序创新的过程中，法律文本的统一性与具体程序的灵活性需要有机统一，对各地人大预算监督权行使方式的一些创新性做法不要硬性统一规定，因为每个地方的预算结构、额度和公共事务体量各不相同，同时区域间的人大代表能力结构也存在差异。

在预算的决策审查程序中，各级人大及其常委会应充分运用法律赋予的职责和权力，实现对公共预算的“全过程审查监督”。现代很多县市一级的财政体量和过去相比已经发生了翻天覆地的变化，尤其是县级管理区域对于中国的发展而言，重要性与日俱增，所以完善县级人大的预算监督结构设置，已经成为一个急迫的制度问题。在沿海地区和城市区域内，许多乡镇一级的财政预算也是超越了许多中西部的县级单位。可尝试在县市级建立“人大财经工委”或者“议事委员会”，结合邀请专家或者专业人士，实现人大预算监督工作的专业化；在乡镇一级可考虑设立“财经小组”，落实预算监督的功能。

除此之外，还要强化预算刚性监督措施，真正发挥人大监督预算的有效作用。如督促政府改革传统的预算内部编制结构，细化具体的预算项目和部门预算。各级人大要掌握财政运行的动态情况，建立政府重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，增强预算的约束力等。从“三角基石”的关系出发，只有人大实现了预算权力，公民参与式预算才有真正的政治价值。

从地方的具体实践观察，2005年浙江省温岭市新河、泽国两镇运用“民主恳谈”方法，使人大代表与民意代表一起，启动了地方人大对预算进行实质性审查监督。尤其是泽国镇的尝试，通过“协商民意测验”的具体程序载体，在参与程序具体创新的基础上把预算从政府的内部决策，设计出一个公共参与程序，使得人大的预算权力有了具体的民意平台。2008年温岭市将参与式预算从两个镇推广到6个镇，2010年全市各镇（街道）全面实施，同时，从乡镇一级延伸到县市一级，坚持温岭市人代会前民主恳谈与大会期间专题审议部门预算相结合，进行部门预算专题审议的常态化[18]。

四、公共预算的透明性体现：预算参与的民主化

（一）公共预算的透明性保证

传统的预算信息只能提供给政府官员和特定人群，而不是更广泛的公众，而公共预算需要及时向民众提供有关预算编制和执行的及时资料[19]。公开透明是公共财政的基本要求，也是中国预算改革最容易启动的路径。虽然即便是公共预算过程做到了完全透明，其中的预算编制过程如何重新分配也并没有明确的标准，但透明性仍然是建立合理的预算分配的基本载体，否则，人大审核预算缺乏可行性，公民参与就更无从谈起。

中国的各级政府预算透明度都十分不足，级别越高保密性越强，甚至人大代表都无法对具体的公共支出详细了解（这里不涉及国防等需要保密的部分），且许多预算信息公开也是分层次的，因为政府总是担心众口难调，难以“实现政府决策意图”。预算公开范围、公开程度上的不足，严重削弱了公众对预算的监督，从而也使得人大监督成为一个“文本宣言”。

对于预算体制的创新而言，现代公共预算的理念确立是决定性的，它不应仅仅停留在政策宣传层面，而应是对“公共”一词的充分体现。社会主义民主政治的基本立足点是建立正确吸纳民意的决策机制，而对公共财政的分配及其产生的公共产品，都应该是社会主义社会中公民意愿的表达，在这个基础上，执政党的正确领导和政府的有效决策才有更大的价值，也因此，公共预算的编制，不应仅仅是少数领导与专业部门之间的事情，缺乏民众的广泛参与，“为人民花钱”和“替人民花钱”就会混淆在一起。

要建立科学合理的公共财政，首先要实现预算的透明性，让财政分配的利益相关者在第一时间了解预算编制内容，达到“取之于民、用之于民、告之于民”的现代预算公开化的标准，实现预算公开。

公共预算的透明性，是内部少数人决定到多数人参与的重大转变，也是执政党落实“科学执政、民主执政、依法执政”的基本载体之一。作为预算的最初发动者，政府职能部门要从站在领导者角度转换到站在民众的角度思考预算的初衷和目标，从“自己怎样想”转到“民众会怎样想”，在地方重大战略目标、地方政府政绩落实与民众需求之间找到一个平衡点，而不是把公共财政变成单纯追求政绩的一个手段。在与民众预算互动的过程中，预算的透明性得到了检验，科学技术的合理性和民众认同的合法性也得到相互的契合。现有的公民参与预算的实践显示：公民参与预算编制的讨论，以及进一步参与预算审查过程，对政府预算编制的科学性提出了更高的要求，同时，预算的透明性和可理解性也得到了大幅度提高。在参与的过程中，区域发展的战略目标不是削弱了，而是增强了，民众也不是许多人提前预设的“不考虑公共利益的纯粹本位主义者”，反而更有利于公共产品的供给质量。

通过这样一个政府、人大和民众代表互动的参与过程，可以大幅度减少政府“拍脑袋”决策的空间。政府部门在预算公开透明的过程中，会逐步确立预算程序的观念：一个基本合格的预算编制，必须对本预算涵盖范围内的社会经济发展和环境容量有一个基本的均衡，对民众的生活质量有正确的理解，然后才是对有限的财力进行基本合理的配置，为未来可持续发展留下空间。

预算的公开透明，会促进政府依法理财、科学理财和民主理财，这也在一定程度上改善了干部作风。大量关于腐败的研究表明，公开透明的机制可以有效防止腐败。

因此，中国未来的预算改革，需要创制更多的参与程序和参与技术，让公众的参与具有可持续的制度空间；同时，也需要更多的社会组织的参与，以利用他们的专业知识提升预算分配的质量和民意整合的效果。

（二）参与式预算的必要程序

没有民众参与的普遍可能性，任何一个社会的民主制度都会缺乏持续发展的可能性。与传统的封闭体制往往使用保密需求来隔绝民众参与不同，现代民主的预算参与程序，不是一个多数人不了解或者漠不关心的深奥理论。预算民主是从社会参与中逐渐萌生的，虽然规则文本在纸面上是比较规范的，但这一规则应该是每一个人能“看得懂，学得会”的行为规范，否则，大多数人就无法参与，这样的预算决策就不是“民主决策”。

民主不仅仅是社会制度大厦最顶层的东西，而更多是与平常百姓的日常生活有关的民主参与的习惯和机会，是公共生活中的程序细节组成的交往方式。程序是意见可以有序沟通的保证。虽然“乱拳可以打死老师傅”——没有程序保证的沟通有时也是有效的，但从长期的制度发展来看，缺乏程序保证的决策最终会带来低效率和腐败等诸多问题。

预算决策的科学规则，可以通过持续的公民参与程序，养成良好的公民意识，培养具有参与责任和公共意识的公民精神，从而实现对公共议题的有序讨论，最大范围地达成最大可能的共识，建立“求同存异”的连续性决策体系。

例如浙江省温岭市通过坚持15年的参与式预算实践，形成一套既有各个乡镇独特性的制度体系，又有基本的围绕着“协商民主”所展开的核心参与程序[20]，并且其当地的政治参与生态已经发生了很大的改变[21]，许多当地的干部虽然感叹民众民主参与意识的提升，导致许多政府决策难度加大以及许多预算目标反复修改，但是他们均对此采取认同的态度，因为在我们问及“是否愿意返回到过去的治理状态”这一问题的时候，他们均给出了否定性的回答①资料来自韩福国等在2016年9月10日对浙江省台州市处级和科级干部进行的访谈。。

预算公开是一个核心的参与程序。温岭市人大将人代会审议过的17个部门预算全面公开：不但公开部门预算，还要求镇（街道）预算，均通过当地政务网络“上传下载”；不但在温岭人大网、温岭新闻网等作网上公开，在公共场合作政务公开，还选取市建设规划局部门预算在《温岭日报》上全文公开。更为可贵的是，许多参与过程的视频也在网络上公开。

通过现代科学程序的民主操练，使公民的民主意识不断养成，预算参与就变成了一所“民主参与学校”，参与公共事务的习惯不断磨炼，而现代参与的技术也使得他们行使民主的能力提升，形成一种更加民主的本土化和在地化的政治文明生态。从更为广阔的视野来看，只有越来越多的地方具有了可操作的民主程序，整个社会主义政治文明才有了整体性建构的基础。

结论：超越传统预算的公共预算

从传统的政府内部预算体制转型到现代公共预算，是一个十分困难的挑战，它关系到传统的政府决策模式，关系到人大制度的效能，但是这一制度的核心功能之一，就是试图通过公共预算的科学参与程序，激活人大制度原有的功能不断发挥，让“政府预算”不断拥有真正的“公共预算”内涵，最终能形成中国的现代公共预算体系。公共预算形成了预算刚性——预算就是法律，可以有效克服政府预算的“软约束”问题，可以撬动其他的社会治理机制的生成。

但公共预算“三角基石”的整体性结构，作为一项制度创新，依然面临着很多问题，从整体体制设计到具体的程序创新上，都面临着一系列的挑战，这也深刻反映了中国政府创新面临的持续性问题，但广泛开展的基层预算制度改革，已经说明了这一转变过程的必要性和重要性——预算改革没有回头路。